教育援藏的制度建構邏輯及其啟示——以西藏高等教育對口支援體系為研究對象

肖 鋮，謝偉民

(1. 西藏大學 人事處，西藏 拉薩850000;2. 西藏大學 政法學院，西藏 拉薩850000)

教育援藏不僅關系到西藏教育事業(yè)的發(fā)展，關系到西藏人才庫的建立，還關系到西藏經(jīng)濟社會發(fā)展和政治穩(wěn)定。當前關于教育援藏的研究主要從對口支援角度探討教育援藏模式、績效、問題和對策;①岑章志，李越:《高校對口支援與協(xié)調發(fā)展》，北京:高等教育出版社，2010 年;李延成:《對口支援:對幫助不發(fā)達地區(qū)發(fā)展教育的政策和制度安排》，《教育發(fā)展研究》2002 年第10 期;韓延斌:《對口支援:激發(fā)西部高?；盍Α嗪４髮W、寧夏大學在對口支援中得益紀實》，《中國高等教育》2006 年第20 期;劉曉光，董維春:《對口支援西部高校政策的問題與建議》，《中國高教研究》2006 年第12 期。少數(shù)學者研究教育援藏和西藏地方經(jīng)濟發(fā)展的關系②李萍:《高等教育與區(qū)域經(jīng)濟互動發(fā)展研究》，西北大學博士學位論文，2006 年。、教育援藏過程中的文化尊重和文化關照③陳向明:《參與式方法——發(fā)展西部教育的一個重要途徑》，《教育研究與實驗》2000 年第5 期;朱永新:《我們能為西部帶去什么?》，《天津教育》2008 年第5 期。以及對口支援的國外借鑒。④李新玉:《前蘇聯(lián)開發(fā)西伯利亞的思路值得借鑒》，《城市開發(fā)》2000 年第4 期;陸瑜:《美國西部教育的發(fā)展歷程對我國的啟示》，《世界教育信息》2007 年06 期。本文主要以西藏高等教育為研究對象，從制度角度分析教育援藏的制度演進和制度建構邏輯，提出一些啟示。

一、教育援藏的提出與謹慎實施

教育援藏的初步提出源自于中國共產(chǎn)黨在歷史上提出的一整套處理民族關系的價值認知和觀念體系，如“民族平等”“團結互助”。正是基于民族平等的邏輯，中央提出對民族地區(qū)實行經(jīng)濟幫扶的方針。1949 年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》明確提出“人民政府應幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟、文化、教育的建設事業(yè)”⑤《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第五十三條。。新中國成立后，本著“民族平等、團結互助”方針，毛澤東提出“要誠心誠意積極幫助各少數(shù)民族進行經(jīng)濟建設和文化建設”⑥毛澤東:《論十大關系》，中共中央文獻研究室:《毛澤東選集(第5 卷)》，北京:人民出版社，1977 年，第278 頁。。周恩來多次強調要積極扶助西藏經(jīng)濟和文化發(fā)展，“如果讓落后的地方永遠落后下去，這就是不平等，就是錯誤”①周恩來:《關于我國民族政策的幾個問題》，《周恩來選集》(下卷)，北京:人民出版社，1984 年，第266 頁?！杜囵B(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》，1950 年11 月24 日政務院第六十次政務會議批準。。幫助西藏發(fā)展經(jīng)濟和文化，成為中央人民政府應盡的責任。②《在歡迎達賴喇嘛和班禪額爾德尼宴會上的講話》，中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005 年，第108 頁。文化幫扶首先體現(xiàn)為教育援藏。

教育援藏提出后，中央不斷強調慎重穩(wěn)進、尊重自愿原則和西藏地方上層同意，因而并沒有立即大力實施?！稗k小學和訓練藏族干部，也必須采取慎重穩(wěn)進的方針，必須依據(jù)自愿原則并在取得上層同意的條件下才進行……在西藏經(jīng)濟工作尚無基礎的情況下，由我們出資辦理的學校不宜辦的過多，以免供應困難，形成被動?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005年，第90 頁。因而，當時西藏的政治經(jīng)濟文化和宗教發(fā)展，仍主要依靠當?shù)氐淖诮填I袖和人民自己來做。④中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005年，第103 頁。中央也多次強調“幫忙，而不是代替”⑤中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005年，第118 頁。。

其中一個非常重要的原因在于“西藏特殊性”。伴隨西藏解放與民族區(qū)域自治制度在西藏的確立，中央逐步形成了關于西藏特殊性的觀念和認知體系。這一套觀念進一步塑造了中央政府對待西藏工作的特殊方式、內容和特征。1952 年，毛澤東指示:“中央決定嗣后關于我方和藏方發(fā)生的政治、軍事……的等交涉、商談和處理事件，均集中由中央解決，西藏工委凡與藏方發(fā)生交涉事件……均應每事報告請示，方能辦理”; “必須認識藏族問題的極端嚴重性，必須應付恰當，不能和處理尋常關系一例看待”⑥中共中央文獻研究室:《毛澤東西藏工作文選》，北京:中央文獻出版社，2001 年，第65 頁。。5 月19 日，則強調“再一次指出，你們和西藏相關的各項工作，每項均需事前報告中央”⑦中共中央文獻研究室:《毛澤東西藏工作文選》，北京:中央文獻出版社，2001 年，第83 頁。。正是這一特殊性，毛澤東親自過問在拉薩創(chuàng)辦小學一事，“最近在拉薩創(chuàng)辦小學一事沒有報告和請示，是不對的”⑧中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005年，第72 頁。。然而，西藏特殊性觀念對西藏工委推進教育援藏工作也帶來了一些限制。⑨中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005年，第90 頁。由于西藏工作的特殊性，“有關西藏的各項改革事宜，中央不加強迫”?！?0中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005年，第44 頁。

從而，基于民族平等、民族團結，教育援藏必須推行;基于當時政治情勢和西藏特殊性，教育援藏受到諸多限制而難以有實質性推動。基于這一背景，培訓民族干部成為這一時期教育援藏的核心任務與戰(zhàn)略選擇。“在一個時期中，除衛(wèi)生、貿易等工作外，其他地方工作很難進行……因此你們緊縮機構的方針是必要的。我們建議工委從地方工作機構中抽調一切在目前工作很少或雖有工作而可以交給他人兼顧的干部，集中起來，進行學習”○11。1951 年教育部第一次全國民族教育會議指出培養(yǎng)少數(shù)民族干部是當時少數(shù)民族教育的首要任務同樣反映了當時獨特的背景。○12劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2045 頁。但由于這一政策處于試行階段，中央認為暫時不確定五年計劃?！?3《中共中央對西藏工委培養(yǎng)民族干部五年計劃的指示》，中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005 年，第92 頁。

培養(yǎng)民族干部政策的推行為在西藏建立大學奠定了基礎，這一階段的干部培訓學校此后陸續(xù)發(fā)展為高等教育機構。1955 年中央決定將西藏軍區(qū)干部學校改為西藏地方干部學校，并予以擴建。該校后歷經(jīng)西藏行政干部學校、西藏師范學校(1965年成立)、西藏師范學院(1975 年成立)到1985年正式成立西藏大學。西藏公學1958 年成立，是西藏民族學院(1965 年成立)的前身，西藏民族學院一度成為西藏干部的搖籃。拉薩師范高等?？茖W校前身為1964 年由拉薩市文教衛(wèi)生局主辦的“師訓班”。干部學校不僅培養(yǎng)民族干部，同時也為發(fā)展西藏地方經(jīng)濟和文化培養(yǎng)人才?；谶@一考慮，毛澤東于1956 年就提出在“西藏也要設立大學。”①中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005年，第152 頁。但總體來看，培養(yǎng)民族干部是整個這一階段的中心任務。

盡管這一時段教育援藏取得了諸多成績，但對教育援藏的地位并沒有形成系統(tǒng)化的認識，而是被看做應然的義務。教育援藏缺乏總體規(guī)劃;援助內容較單一，主要集中在財政補貼、師資支援;援藏手段集中在干部培訓、基礎教育和掃盲方面，多以口號和動員方式推動;援助力度也受到具體歷史條件的限制。直到1957 年，僅創(chuàng)辦了兩所中學和一所師范學院。1952 ～1958 年，文教衛(wèi)生事業(yè)費占財政支出的17.1%，低于行政管理費(37.63%)和基建支出 (32.75%)。而1959 ～1965 年僅占8.8%，歷 史 最 低， 1966 ～ 1979 年 上 升到12.02%。②靳薇:《西藏援助與發(fā)展》，拉薩:西藏人民出版社，2010 年，第212 頁。

二、教育對口支援西藏的提出和初具體系

2001 年《教育部關于實施“對口支援西部地區(qū)高等學校計劃”的通知》 (以下簡稱“通知”)，諸多學者以此為據(jù)，看作我國高等教育對口支援政策的正式出臺。③解群:《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學博士學位論文，2012 年，第35 頁。然而，西藏高等教育對口支援可以追溯到20 世紀70 年代。步入80 年代后，中央開始了大幅度擴展教育援藏的力度和深度。也即:教育對口支援政策的實施，西藏先于其他各省市。這一時期直到2000 年，教育援藏出現(xiàn)了兩個重要的發(fā)展:對口支援的引入為教育援藏提供了重要的制度創(chuàng)新路徑;科教興國戰(zhàn)略和智力援藏的實施使得教育援藏在觀念上和地位上有重大發(fā)展。

(一)對口支援的引入

既有制度和觀念往往為新制度的產(chǎn)生提供了相應模板和借鑒。對口支援的引入為教育援藏擴展提供了可操作化的平臺，并為其制度化提供了技術手段。對口支援萌芽于20 世紀50、60 年代城市支援農(nóng)村、沿海支持內地兩個領域。1950 年代在城市與農(nóng)村之間出現(xiàn)了比較廣泛的“四級掛鉤”“八行對口”等模式，1960 年首次提出“廠廠包社對口支援”④《廠廠包社對口支援——論工業(yè)支援農(nóng)業(yè)技術改造的新形勢》，《山西日報》1960 年3 月20 日。。在1950 年代中后期，上海、天津等東部沿海發(fā)達地區(qū)開啟了對陜西、新疆、內蒙古等西部落后地區(qū)和邊疆省區(qū)的援助。⑤鐘開斌:《對口支援:起源及其演化》，《甘肅行政學院學報》2013 年第4 期。這一制度創(chuàng)新得到中央高度重視， “對于廠社對口協(xié)作這一新生事物，如何看到它的主流，扶植它健康地發(fā)展、壯大，是我們的一項政治任務?！雹蕖豆まr(nóng)協(xié)作加速農(nóng)業(yè)技術改造》，《人民日報》1960 年3 月23 日。

為解決西藏教育發(fā)展中師資缺乏、資金短缺等問題，對口支援得到中央的高度肯定被順理成章引入。1974 年4 月，國務院批轉了《關于內地支援西藏大、中、專師資問題意見的報告》，實行定區(qū)定校包干支援，⑦中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社，2005年，第292 頁。實際就是對口支援的初步嘗試。同時提出，援助西藏八所中學和一所師范學校的師資，由國家機關和上海、江蘇、湖南、河南、遼寧、四川等六省市采取與衛(wèi)生部門支援西藏醫(yī)療隊同樣的方式包干支援。⑧中共中央文獻研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻出版社2005 年版，第292 頁。1976 年4 月，國務院調整部署，改由山東、湖北兩省在1976 年、1978 年分兩批派出援藏教師，每期每批45 名，替代先前由國家機關各部委輪換派出的任務。⑨劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年。

特定制度建立后，其各種轉置成本和退出成本高昂，由此出現(xiàn)自我強化機制，使制度變遷往往陷入既定軌道而難以變更。①吳敬璉:《路徑依賴與中國改革 對諾思教授演講的評論》，《改革》1995 年第3 期。隨著中央提出全國支援西藏的方針后，80 年代后教育對口支援不斷得到肯定和強化。主要體現(xiàn)為以下方面:其一，確定對口支援的省市和高校。1981 年確定由天津、吉林兩省支援西藏師范學院，由四川、陜西兩省支援西藏農(nóng)牧學院，由上海、浙江兩省支援西藏民族學院。②劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年。其二，援藏教師選派制度化。1974 年至1980年，除先后選派了1080 名中學以上的定期援藏教師外，截止1982 年底，教育部已經(jīng)定期向西藏派遣了四批援藏教師。其三，開辦民族班。主要為西藏培養(yǎng)師資和其他部門所需要的中、高級知識分子和專門人才;③王剛:《西藏和平解放至改革開放前黨的援藏工作研究》，吉林大學碩士學位論文，2013 年，第22 頁。其四，機構調整。先前教育援藏主要由國務院教科組負責，1981 年10 月，教育部和國家人事局指出今后教師援藏工作改由教育部負責辦理，國家人事局協(xié)助。

(二)科教興國與智力援藏

科教興國戰(zhàn)略本是文化大革命后為快速實現(xiàn)四個現(xiàn)代化、趕上世界先進國家而提出的。這一戰(zhàn)略提出后被引入教育援藏過程，自然而然，產(chǎn)生了重大影響。1980 年中央指出，我們大力幫助少數(shù)民族，最有援建的辦法，就是要辦好教育，從大力培育人才做起。④劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2046 頁。這一洞見大大提升了教育援藏的地位。1981 年教育部和國家民委第三次全國民族教育工作會議進一步深化為民族教育是關系到全局的大問題。⑤劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2047 頁。1987 年9 月國務院第二次援藏工作會議，專題研究西藏的智力開發(fā)問題。1988 年進一步將智力援藏上升到各部門、內地有關省市、單位及學校光榮的政治任務的高度。⑥國家教委、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委、國務院西藏經(jīng)濟工作咨詢小組關于印發(fā)《關于改革和發(fā)展西藏教育若干問題的意見》的通知，1988 年4 月26 日。

不僅教育援藏的地位得到提升，科教興國的基本內涵即教育和經(jīng)濟發(fā)展的關系也被復制，中央開始更宏觀地思考教育與西藏地方經(jīng)濟發(fā)展的關系，強調自力更生、民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和各方參與。1981 年第三次全國民族教育工作會議報告在提出發(fā)展民族教育“要從各民族地區(qū)的實際情況出發(fā)”的同時，特別強調民族教育需要將國家支援與民族地區(qū)自力更生相結合。從而，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與民族教育發(fā)展、地方經(jīng)濟自主能力提升和國家支援，開始“實行兩條腿走路⑦解群:《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學博士學位論文，2012 年，第46 頁?！钡奶剿?。這是教育援藏理念的重大創(chuàng)新。

科教興國與智力援藏觀念的引入使得教育對口支援的重心有所轉移，區(qū)別于1950 年代以培養(yǎng)政治干部為主，⑧劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2077 頁。這一時期開始突出專業(yè)技術人才和管理人才的培養(yǎng)。20 世紀80 年代，國家迅速整合資源，在西藏建立多所高等教育學校。為幫扶西藏高等教育的建立，國家嘗試推動“多省對口支援一所高?！焙汀岸嘈谥г凰咝！毕嘟Y合的模式。1987 年11 月，國家教委、國務院西藏經(jīng)濟工作咨詢小組轉發(fā)《關于內地對口支援西藏教育實施計劃》的通知，采取對口支援模式，積極為西藏各類學校培養(yǎng)、培訓師資、管理人員以及西藏建設急需的各類專業(yè)技術人才，確定“由浙江、上海、遼寧、山東、湖北五省分別對口支援拉薩、山南、日喀則和昌都四所師范學校”;由西北師范大學、南京師范大學、北京經(jīng)濟學院和北京旅游學院對口支援西藏大學;由西北農(nóng)業(yè)大學、南京林業(yè)大學、武漢水電學院和甘肅農(nóng)業(yè)大學對口支援西藏農(nóng)牧學院;由陜西師范大學、西安醫(yī)科大學、西安體育學院和陜西財經(jīng)學院對口支援西藏民族學院。

這一時期，教育援藏形式有了新的發(fā)展，如制度化的教師援藏;定期選派骨干教師講課;接受受援學校教師進修;代培本科生和研究生，為受援院校培養(yǎng)師資和管理人員;幫助受援高校建設實驗室，培訓實驗人員;聯(lián)合辦系或專業(yè)，共同協(xié)作搞科研。諸多嘗試，成效顯著。但多樣化的嘗試也帶來政策頻繁變動等問題。宏觀政策因沒有及時提供配套政策而難以實施，如共同搞科研因支援方和受援方學術能力差距太大，以至支援方教師并不愿意與受援方合作;代培本科生政策相當長一段時期沒有單獨招生的名額而無法連續(xù)實施。相對于第一時期的教育援藏采取幫扶為主，這一時期更強調包辦。盡管如此，大膽的政策嘗試一方面使得教育援藏體系得到廣泛擴展;另一方面諸多有益做法得到肯定和提煉，并在新的階段繼續(xù)完善。

三、教育對口支援西藏的體系擴展和制度沉淀

筆者認為，學界以2001 年“通知”的發(fā)布作為高等教育對口支援的起點的一個非常重要的因素是西部大開發(fā)的實施導致教育對口支援體系深度擴展。解群以此為基礎并以2006 年、2010 年為界劃分了教育對口支援的三個階段:啟動階段(2001-2005)，凸顯以政治任務形式強制東部高校支援西部高校;持續(xù)發(fā)動階段(2006 -2009)，主要以促進受援高校自身發(fā)展為目標;深入推動階段(2010 -至今)，探索受援高校服務區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展能力。①解群:《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學博士學位論文，2012 年，第35 頁。但西藏教育對口支援并不適用于這一階段劃分。2001 年后，西藏高校對口支援特征更大程度上體現(xiàn)為強調教育自主能力建設，逐步完善配套政策。教育對口支援在上一階段的諸多有益政策實踐，在這一階段逐步得到“制度沉淀”，并推動教育對口支援的制度化和體系化。盡管上一階段即提出西藏高校自身發(fā)展與地方經(jīng)濟發(fā)展的互動，但總體進展緩慢。

實施西部大開發(fā)后，教育援藏既被看做是推動西藏經(jīng)濟社會快速發(fā)展的途徑，也被看做是實現(xiàn)教育公平的重大舉措。西部大開發(fā)是國家重大戰(zhàn)略舉措，但最緊要的問題是缺人才，教育對口支援自然被高度強調?！爸贫▎釉撚媱澰蛱貏e簡單，就是配合國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略。教育部制定了許多配套政策，這是其中之一。”②解群:《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學博士學位論文，2012 年，第46 頁。此后，中央陸續(xù)出臺教育援藏的專項政策，結合對口支援的一般政策，不斷擴展這一體系并使其落實，主要體現(xiàn)在教育援藏的級別、范圍、配套政策、經(jīng)費支持和管理體制等方面。

在級別方面，一方面提升了對口支援單位的行政級別;另一方面加大了對口支援的力度。2001年教育部“通知”指定西藏大學由西南交通大學對口支援，做出部屬高校對口支援西藏高校的嘗試;2002 年明確提出“組織內地部屬高校對口支援西藏高校”③教育部辦公廳《關于做好全國教育支援西藏工作會議籌備工作的意見》(教民廳〔2002〕6 號)。。2009 年劉延東提出更高要求，“把西藏大學建設成為特色突出、西部先進、國際知名的綜合性大學”④馬興宇，趙達:《西藏大學發(fā)展紀實 為雪域高原插上騰飛的翅膀》，《臺州教育》2011 年7 月21 日。。無論是對支援方還是對受援方，級別都逐步提高。在援助力度方面，2004年提出重點建設西藏大學的同時，由內地多所高等學校和科研院所對口支援西藏的一所大學，并首批確定由西南交通大學等23 所內地高校和中國林業(yè)科學研究院對口支援西藏大學等3 所西藏自治區(qū)高等學校。⑤國務院辦公廳《國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于進一步做好教育援藏工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2004〕6 號)。為建設西藏大學新校區(qū)，國家一次性投入資金5.35 億元資金，由政府統(tǒng)籌安排建設用地。

援助范圍方面，隨著“內地高校對口支援西藏高校項目”的陸續(xù)實施，多達35 所內地高校開始了對口支援西藏大學等6 所本、?？茖W校及校內二級院系。⑥岑章志:《高校對口支援與協(xié)調發(fā)展》，北京:高等教育出版社，2010 年，第9 頁。職業(yè)技術教育也納入援助范圍，從而實現(xiàn)了高等教育援藏的全覆蓋。同時，擴大西藏高校在內地的招生計劃數(shù)。2000 年后，西藏大學生在校生數(shù)量快速增長，2003 年突破1 萬人，2005年達到18979 人。⑦西藏自治區(qū)統(tǒng)計局:《西藏社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》，北京:中國統(tǒng)計出版社，1989 年，第542 ～543 頁。在不斷拓寬領域后，教育援藏已經(jīng)在師資培訓、聯(lián)合辦學、人才培養(yǎng)、科學研究等方面開展了多渠道、多層次的支援、合作與交流。

配套措施建設是重點。除提供援藏教師的相關待遇外，在人才培養(yǎng)、學科建設、科研合作等方面都陸續(xù)出臺配套政策。為提升西藏干部與專業(yè)技術人才培養(yǎng)層次，2004 年教育部和人事部在中國人民大學等8 所內地高等學校建立西藏干部教育培訓基地;加強西藏專門人才和后備干部的培養(yǎng);在特定專業(yè)領域將招生計劃納入國家定向就業(yè)招生計劃。⑧國務院《國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于進一步做好教育援藏工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2004〕6 號)。在學科建設和科研合作方面，強調重點幫助受援學校制訂整體發(fā)展規(guī)劃，加強院(系)的學科和教師隊伍建設，援建實驗室，建立資源庫，提升受援高校的科研和管理水平。與此同時，明確教育對口支援的目標和責任，①教育部《關于進一步加強教育對口支援西藏工作的意見》(教民〔2006〕8 號)。設置國家社會科學基金西部項目。

在對口支援模式方面，經(jīng)歷了“多對一”到“團隊式”支援的轉變。 “內地高校對口支援西藏高校項目”是典型的多對一的支援模式。盡管多對一的支援模式增強了援助力量，但比較零散，援助各方缺乏協(xié)調和溝通，整合性不夠。2010 年，教育部將新疆成功實施的團隊式支援模式引入西藏，以多所高校對口支援一所高校，充分發(fā)揮不同高校自己的專業(yè)和學科優(yōu)勢，并首批組建了以北京大學為組長單位的7 所高校對口支援西藏大學的援助團隊。2011 年又安排20 所高校組團對口西藏民族學院、西藏職業(yè)技術學院等5 所本?？聘咝！谥г钊肼鋵嵉骄唧w的院系。②岑章志:《高校對口支援與協(xié)調發(fā)展》，北京:高等教育出版社，2010 年，第94 ～95 頁。區(qū)別于“多對一”的支援模式，團隊式支援模式更加強調整合不同高校各自學科和專業(yè)優(yōu)勢，力圖實現(xiàn)各援助方優(yōu)勢學科資源的整合。

經(jīng)費方面，多方面籌措配套資金。教育部2001 年“通知”在資金方面的基本安排是:首先，援助高校方面，對口支援高校需自主積極籌措資金;同時，采取合作項目方式多渠道籌集資金。盡管如此，援助高校資金方面困難很大。為確保對口支援計劃的順利實施，2002 年提出本地政府援藏總體規(guī)劃需納入教育援藏項目，以統(tǒng)籌安排經(jīng)費。③教育部辦公廳《關于做好全國教育支援西藏工作會議籌備工作的意見》(教民廳〔2002〕6 號)。2010 年則補充強調成立“對口支援西部地區(qū)高等學校工作協(xié)調小組”，倡導結合相關項目申請對口支援專項經(jīng)費。其次，在受援高校方面，設立了西部重點建設高校專項資金，以滿足受援高校的基建支出、外派教師進修以及攻讀學位等費用。以西藏大學為例，2001 年后，學校緊緊抓住西部大開發(fā)、西部一省一校、區(qū)部共建、對口支援、西藏大學改擴建工程等項目，爭取專項建設經(jīng)費6.65億元。④《西藏大學發(fā)展紀實 為雪域高原插上騰飛翅膀》，《光明日報》2011 年07 月19 日。相比而言，援助高校資金主要自籌，而受援高校資金相對充裕。

管理體制方面，逐步確立了完善的組織機構。2006 年之前，教育援藏工作主要由教育部直接統(tǒng)籌，并負責與相關對口支援單位聯(lián)系，教育援藏各項計劃、協(xié)議和總結都直接報送教育部。同時，教育部要求各直屬援助高校盡責任和義務，要求受援單位把握機遇。2006 年，教育部啟動了教育對口支援的整合工作。在新一輪對口支援工作開啟之前，提出理順教育部內部組織機制，改由高教司牽頭負責對口支援工作。⑤吳啟迪副部長在“對口支援西部地區(qū)高等學校工作經(jīng)驗交流會”上的講話(2006 年6 月20 日)。2010 年進一步提出健全組織機構，成立“教育部對口支援西部地區(qū)高等學校工作協(xié)調小組”，以應對教育對口支援工作面臨的涉及面廣、時間長和跨度大等問題，加強教育對口支援工作的領導和管理。協(xié)調小組辦公室設在高等教育司，主要負責對口支援政策研究、日常管理和協(xié)調各司局工作事宜。⑥《教育部關于成立教育部對口支援西部地區(qū)高等學校工作協(xié)調小組的通知》(教人廳〔2009〕4 號)。

區(qū)別上一階段教育援藏政策存在明顯的碎片化特征，這一階段諸多有效政策得到高度肯定并逐步“沉淀”為制度化的措施，如團隊式支援、年會制度、“七+一”研究生培養(yǎng)模式、“1 +2 +1”本科生培養(yǎng)模式和教師培訓制度等。正是這些有效制度的“沉淀”和融合，形塑了當前高度教育援藏的基本體系。新時期，教育援藏的重心已經(jīng)從干部培訓、專業(yè)技術和管理人才培養(yǎng)轉移到學科建設上來，力圖以學科建設為突破，實現(xiàn)教育援藏與西藏地方經(jīng)濟社會發(fā)展的互動。為解決西藏現(xiàn)代化過程中工科人才缺乏的問題，2001 年中央特地安排西藏大學由西南交通大學對口支援，核心目的就在于幫助西藏大學建立工學院。當前，西藏大學正籌建工業(yè)信息技術學院，也有相似的目的。

四、制度建構邏輯及其啟示

回顧教育對口援藏體系的建立和制度化過程，教育援藏實際上奠基于中國共產(chǎn)黨歷史上處理民族關系所形成的民族平等、民族團結等政治認知和價值觀念體系，但這些價值觀念并未提供一套完整的關于教育援藏的目標、結構和組織機制理論?！拔鞑靥厥庑浴钡奶岢霰疽庠谟趶娀逃氐恼斝?，但在教育援藏的初期這一觀念一定程度上限制了其實施力度。盡管如此，教育援藏作為長期的政策實踐逐步得到制度化。伴隨對口支援的引入為教育援藏提供了可供操作化的技術手段，科教興國戰(zhàn)略、智力援藏和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出則大大提升了其地位和擴展了援助范圍，從而推動了教育援藏在體系上的擴展和有效制度實踐的“沉淀”過程，并形塑了當前的高等教育援藏制度。與其說高等教育援藏體系的形成是國家制度設計的結果，不如說是漸進政策實踐、多樣化制度借鑒和有效制度沉淀的融合過程。在這個過程中，教育援藏的正當性始終占據(jù)著基礎性的地位，中央政府是核心推動者，教育援藏不僅是責任也是義務;同時，制度的適應性邏輯發(fā)揮著選擇性功能，教育援藏政策措施并非來自于西藏地方的創(chuàng)設和經(jīng)驗，而是不斷嘗試借鑒內地成功的政策實踐經(jīng)驗，那些適應西藏特殊性的政策實踐不斷得到沉淀。這也是中國公共政策的重要經(jīng)驗。隨著新時期扶貧開發(fā)和邊疆治理的引入，教育援藏體系繼續(xù)在實踐中進行擴展。

盡管如此，多樣化制度借鑒所伴隨的是一方面不同制度實踐來自內地而非源自于西藏地方經(jīng)驗;另一方面是沒有能夠首先從高校自身發(fā)展邏輯出發(fā)。同時，過度的制度價值依賴與制度內在理性化存在一定程度的沖突。從而，在高等教育援藏制度的演進過程中，我們看到:頻發(fā)單列政策的出臺導致缺乏穩(wěn)定的政策預期;長期以來，許多對口支援高校簽署的協(xié)議被視為支援高校被動地完成教育部的“政治任務”而開具的“清單”①解群:《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學博士學位論文，2012 年，第99 頁。;受援高校自主性和自主能力缺乏;一方面支援高校資金短缺另一方面受援高校資金使用不完;福利性質的援助難以轉向雙贏和多贏的援助模式;高校自身發(fā)展規(guī)律沒有得到高度尊重，人才是關鍵來自科教興國戰(zhàn)略而非教育援藏，學科建設為重心也是對多次嘗試的反思;對口支援高校的參與是政策執(zhí)行而非教育領域的合作，是強調“講風格、多做貢獻、無私奉獻”，從而教育援藏呈現(xiàn)出一種明顯的單贏格局的內向型或被動型的模式。

因此，未來教育援藏，更應注重結合國家戰(zhàn)略與西藏地方區(qū)情進行制度的理性設計，將對口支援與高校自身發(fā)展邏輯結合起來，兩者并重。當前，諸多對口支援教育政策已經(jīng)得到不同層面的實踐，其內在規(guī)律、存在利弊已經(jīng)得到相當?shù)某尸F(xiàn)，當務之急并非做細節(jié)性的微調，而是從宏觀角度通盤考慮，尤其是從現(xiàn)代大學教育的角度進行思考。其次，尊重教育發(fā)展和高校發(fā)展的內在邏輯，將受援方高校學科發(fā)展和受援地經(jīng)濟社會發(fā)展、社區(qū)建設結合起來，將支援方學科發(fā)展和人才培養(yǎng)與受援地經(jīng)濟社會發(fā)展結合起來，這是高校服務地方和高校生命力的源泉。讓教師參與西藏經(jīng)濟社會發(fā)展，讓學生參與西藏經(jīng)濟社會發(fā)展，扎根西藏。再次，提升受援高校自主辦學能力，需要一系列政府配套政策的出臺，這些政策不僅需要有利于大學獨立性的培養(yǎng)，需要有利于大學與西藏地方政府的合作，還需要有利于大學參與西藏地方經(jīng)濟社會發(fā)展。