少數(shù)民族優(yōu)惠政策的淵源、法理與特征

杜社會(huì)

(貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550025)

一、引言

少數(shù)民族優(yōu)惠政策，作為我國(guó)民族政策的兩大制度基石之一，①我國(guó)民族政策兩大基石是少數(shù)民族優(yōu)惠政策和民族區(qū)域自治制度。參見(jiàn)陳建樾: 《以制度和法治保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利——中國(guó)民族區(qū)域自治的路徑與經(jīng)驗(yàn)》，《民族研究》2009 年第4 期。近年來(lái)因“重慶高考虛假民族加分”②侯露露，趙婀娜:《高考加分何去何從》，《人民日?qǐng)?bào)》2009 年6 月30 日第11 版。等諸多事件的發(fā)生，引起了廣泛的社會(huì)爭(zhēng)議，也成為理論界的研究熱點(diǎn)。民族政策發(fā)展方向的兩次理論論爭(zhēng)(2004 年前后的民族問(wèn)題“去政治化”之爭(zhēng)和2012 年前后“第二代民族政策”之爭(zhēng))，都無(wú)不例外將其作為核心議題探討，國(guó)內(nèi)一批著名學(xué)者(不局限于民族問(wèn)題領(lǐng)域)如馬戎、胡鞍鋼、郝時(shí)遠(yuǎn)、雷振揚(yáng)等先后從不同角度對(duì)其進(jìn)行了探討。筆者以“少數(shù)民族”主題詞并含“優(yōu)惠政策”在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)進(jìn)行精確檢索，近3 年(2011 年～2014 年6 月)共檢索194 條，其中直接以“(少數(shù))民族優(yōu)惠政策”為論文篇名的就有11 篇，僅僅2014年上半年(截止6 月)就有6 篇，目前直接以“民族優(yōu)惠政策”入題的博士論文有2 篇(南開(kāi)大學(xué)的韓剛、上海交通大學(xué)的李成)。通過(guò)梳理，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的研究存在以下問(wèn)題或不足:

1. 少數(shù)民族優(yōu)惠政策作為熱點(diǎn)問(wèn)題，已經(jīng)超出了單一學(xué)科研究的范疇，而呈現(xiàn)出民族學(xué)、政治政策學(xué)、法學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域共同關(guān)注態(tài)勢(shì)，但有關(guān)少數(shù)民族優(yōu)惠政策的稱謂、內(nèi)涵、外延等基礎(chǔ)技術(shù)性問(wèn)題還沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。如在稱謂上目前有“少數(shù)民族優(yōu)惠政策”“民族優(yōu)惠政策”“民族照顧政策”等多種;在概念定義上，目前主要有3 種，后文會(huì)詳細(xì)闡釋;在優(yōu)惠政策涉及內(nèi)容范圍上，周勇教授認(rèn)為優(yōu)惠政策僅限于共同領(lǐng)域?qū)ι贁?shù)民族的優(yōu)待，而雷振楊教授認(rèn)為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化領(lǐng)域的對(duì)少數(shù)民族優(yōu)待都稱之為優(yōu)惠政策，③雷振揚(yáng)，陳蒙:《民族優(yōu)惠政策的價(jià)值分析》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014 年第2 期。韓剛博士在其論文《中國(guó)民族優(yōu)惠政策研究》中也持類似觀點(diǎn)。顯然，這一現(xiàn)狀與民族優(yōu)惠政策的重要性，以及早已法制化的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，不能滿足優(yōu)惠政策技術(shù)化、規(guī)范化需要，也不能為實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的法律糾紛提供技術(shù)支持。

2. 現(xiàn)有研究總體缺乏國(guó)際視野，割裂了與國(guó)際相關(guān)法律、制度的相互關(guān)系，研究視野局限在中國(guó)范圍，僅僅就中國(guó)問(wèn)題而中國(guó)問(wèn)題，理論闡釋路徑也多從中國(guó)民族理論進(jìn)行，導(dǎo)致少數(shù)民族優(yōu)惠政策作為國(guó)家人權(quán)保護(hù)措施的國(guó)際普適性、理論正當(dāng)性未得到充分闡釋，也不以利于少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)的國(guó)際接軌與國(guó)際對(duì)話。

基于這一認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為補(bǔ)強(qiáng)現(xiàn)有研究之不足，從促進(jìn)學(xué)術(shù)研究技術(shù)化、規(guī)范化發(fā)展為目的，結(jié)合國(guó)際、國(guó)內(nèi)相關(guān)法律理論與實(shí)踐，對(duì)與之有關(guān)的淵源、概念、法理、特征展開(kāi)探討，茲作下文。

二、少數(shù)民族優(yōu)惠政策的概念與淵源

“優(yōu)惠”辭海解釋為:(1)優(yōu)待;(2)給予好處。其辭源可追溯至唐元稹《彈奏劍南東川節(jié)度使?fàn)睢? “臨御五年，三布赦令。殷勤曉諭，優(yōu)惠困窮”。從中國(guó)的語(yǔ)義學(xué)角度而言，“優(yōu)惠”一詞始終帶有“特別給予” “照顧”之義，接受對(duì)象也通常為落后、衰小、貧弱群體。 “少數(shù)民族”與“優(yōu)惠政策”連用，在我國(guó)民族學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域已非常廣泛，并形成了約定俗成的含義，主要用以表達(dá)國(guó)家對(duì)少數(shù)民族群體及其各項(xiàng)事業(yè)的特別幫助和支持。

我國(guó)《憲法》沒(méi)有關(guān)于“少數(shù)民族優(yōu)惠政策”的直接的規(guī)定，但在《民族區(qū)域自治法》中多次出現(xiàn)了“優(yōu)惠政策”一詞，政策對(duì)象也主要為“少數(shù)民族”和“民族地區(qū)”，其中第62 條甚至還出現(xiàn)了“民族優(yōu)惠政策”一詞，這說(shuō)明，“少數(shù)民族優(yōu)惠政策”已經(jīng)是一個(gè)準(zhǔn)法律概念，具有特定的法律含義。除此之外，在一些法律文本中，沒(méi)有直接使用“優(yōu)惠政策”，而是使用了其他類似詞語(yǔ)，比如《就業(yè)促進(jìn)法》、《公務(wù)員法》中使用了“照顧”一詞。①《就業(yè)促進(jìn)法》第二十八條:各民族勞動(dòng)者享有平等的勞動(dòng)權(quán)利。用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)少數(shù)民族勞動(dòng)者給予適當(dāng)照顧。”《公務(wù)員法》第二十一條:錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法。民族自治地方依照前款規(guī)定錄用公務(wù)員時(shí)，依照法律和有關(guān)規(guī)定對(duì)少數(shù)民族報(bào)考者予以適當(dāng)照顧。

基于上述我國(guó)實(shí)際情況，國(guó)內(nèi)的一些學(xué)者對(duì)少數(shù)民族優(yōu)惠政策進(jìn)行了定義，路憲民、楊建新認(rèn)為:少數(shù)民族優(yōu)惠政策是在堅(jiān)持民族平等的社會(huì)主義民族關(guān)系基本原則下，基于少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，本身無(wú)力實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律所給予的各項(xiàng)權(quán)利，國(guó)家從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面所給予的幫助和優(yōu)惠。②路憲民，楊建新:《正確認(rèn)識(shí)民族優(yōu)惠政策》，《貴州民族研究》2007 年第3 期。而陳建樾則認(rèn)為:少數(shù)民族優(yōu)惠政策實(shí)際上可以被視為針對(duì)少數(shù)人的特殊權(quán)利，它可以定義為，提供適當(dāng)方法，包括差別待遇，以使少數(shù)人有別于人口大多數(shù)的特征和傳統(tǒng)得以保留。③陳建樾:《以制度和法治保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利——中國(guó)民族區(qū)域自治的路徑與經(jīng)驗(yàn)》，《民族研究》2009 年第4 期。關(guān)凱在其《族群政治》中用的是“民族優(yōu)惠政策”一詞，并定義為:“指國(guó)家針對(duì)特定的民族或族群所采取的優(yōu)待政策，獲得這種待遇的資格是特定的民族或族群身份”④關(guān)凱:《族群政治》，北京:中央民族大學(xué)出版社，2007 年，第104 頁(yè)。。此外，因一些法律規(guī)范中的優(yōu)惠政策在對(duì)象指向上存在“民族地區(qū)”和“少數(shù)民族”兩種情況，一些學(xué)者進(jìn)一步將少數(shù)民族優(yōu)惠政策分為“少數(shù)民族優(yōu)惠政策”和“民族地區(qū)的優(yōu)惠政策”兩種。

在國(guó)際法視野下，少數(shù)民族優(yōu)惠政策所對(duì)應(yīng)的術(shù)語(yǔ)是“affirmative action”“positive discrimination”“preferential treatment”，等等。⑤周勇:《少數(shù)人權(quán)利的法理》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002 年，第20 頁(yè)。有關(guān)對(duì)特定群體“優(yōu)惠(preference)”的直接法律規(guī)定，最早可追溯到1958 年國(guó)際勞工組織通過(guò)的《消除(就業(yè)與職業(yè))歧視公約》 (第111 號(hào)公約)，該公約第1條就“歧視”進(jìn)行了解釋，一般情況下，基于種族、膚色、性別、宗教、政治見(jiàn)解、民族血統(tǒng)或社會(huì)出身等原因而實(shí)施的“區(qū)別(distinction)” “排斥(exclusion)” “限制 (restriction)”“優(yōu)惠(preference)”，是構(gòu)成歧視的四種基本行為。⑥《消除(就業(yè)與職業(yè))歧視公約》第一條:一、就本公約而言，“歧視”一詞包括:(一)基于種族、膚色、性別、宗教、政治見(jiàn)解、民族血統(tǒng)或社會(huì)出身等原因，具有取消或損害就業(yè)或職業(yè)機(jī)會(huì)均等或待遇平等作用的任何區(qū)別、排斥或優(yōu)惠;(二)有關(guān)會(huì)員國(guó)經(jīng)與有代表性的雇主組織和工人組織(如存在此種組織)以及其他適當(dāng)機(jī)構(gòu)協(xié)商后可能確定的、具有取消或損害就業(yè)或職業(yè)機(jī)會(huì)均等或待遇平等作用的其他此種區(qū)別、排斥或優(yōu)惠。其后的作為該公約補(bǔ)充的《消除(就業(yè)與職業(yè))歧視建議書(shū)》中，“歧視”定義采用了和前述公約的相同的條文，這是“優(yōu)惠”第二次出現(xiàn)在正式國(guó)際文件中。 “優(yōu)惠(preference)”第三次出現(xiàn)是1965 年12 月21 日聯(lián)合國(guó)大會(huì)第2106A ［XX］號(hào)決議通過(guò)的《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》，該文件第1 條第1 款規(guī)定: “本公約稱‘種族歧視’者，謂基于種族、膚色、世系或民族或人種的任何區(qū)別、排斥、限制或優(yōu)惠，其目的或效果為取消或損害政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或公共生活任何其他方面人權(quán)及基本自由在平等地位上的承認(rèn)、享受或行使”。該公約第1 條第4 款進(jìn)一步作了例外處理:“專為使若干須予必要保護(hù)的種族或民族團(tuán)體或個(gè)人獲得充分進(jìn)展而采取的特別措施以期確保此等團(tuán)體或個(gè)人同等享受或行使人權(quán)及基本自由者，不得視為種族歧視，但此等措施的后果須不致在不同種族團(tuán)體間保持各別行使的權(quán)利，且此等措施不得于所定目的達(dá)成后繼續(xù)實(shí)行”①董云虎編著:《人權(quán)基本文獻(xiàn)要覽》，沈陽(yáng):遼寧人民出版社，1994 年，第375 頁(yè)。。在該公約第2 條第2 款中明確指出， “締約國(guó)應(yīng)于情況需要時(shí)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化及其他方面，采取特別具體的措施確保該國(guó)少數(shù)人群體獲得充分發(fā)展與保護(hù)”②董云虎編著:《人權(quán)基本文獻(xiàn)要覽》，沈陽(yáng):遼寧人民出版社，1994，第375 ～376 頁(yè)。。這一規(guī)定，應(yīng)該是迄今為止少數(shù)民族優(yōu)惠政策國(guó)際法域排除歧視性質(zhì)而取得合法性的最直接淵源。

其次，雖然在《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》沒(méi)有“優(yōu)惠政策”的直接規(guī)定，但在人權(quán)事務(wù)委員會(huì)作出的有關(guān)該公約的建議《第18 號(hào)一般性評(píng)論》中指出“優(yōu)惠政策”(積極行動(dòng))有時(shí)是必要的:

“平等原則有時(shí)需要締約國(guó)采取積極行動(dòng)，以減少或消除造成或維持《公民和政治權(quán)利國(guó)際公約》所禁止的歧視的條件。例如，在某國(guó)，如果由于特定群體的總體條件妨礙或影響了他們享有人權(quán)，國(guó)家應(yīng)采取特別行動(dòng)以改善條件。此類行動(dòng)可能包括在具體領(lǐng)域給予此類群體相對(duì)于其他群體而言是暫時(shí)的優(yōu)惠待遇。然而，只要此類行動(dòng)事實(shí)上是用于糾正歧視，差別對(duì)待即為合法，且符合《公民和政治權(quán)利國(guó)際公約》的規(guī)定”③［芬］凱塔琳娜·佛羅斯特爾:《實(shí)質(zhì)平等和非歧視法》，秘書(shū)處譯，《環(huán)球法律評(píng)論》2005 年第1 期。。條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)甚至提出“特別措施”(包括優(yōu)惠政策)可以是強(qiáng)制的，這體現(xiàn)在2001 年對(duì)美國(guó)公約履行報(bào)告的建議中。美國(guó)當(dāng)時(shí)提出:公約條款只是允許締約國(guó)為了保護(hù)某些種族、民族、群體而采取肯定行動(dòng)，而不是必須采用肯定性行動(dòng)。委員會(huì)對(duì)此予以了糾正:“應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，如存在的連續(xù)的差別待遇，締約國(guó)必須采取特別措施。它是公約第二條第二款規(guī)定的義務(wù)”④Concluding observations of CERD Treaty Body on the state Report of The United States of America，CERD，A/56/18 (2001)64 at para 399.。這一點(diǎn)也可以從聯(lián)合國(guó)在1979 年12 月18 日的大會(huì)上通過(guò)，并于1981 年9月起生效的《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》的立法中得以佐證。該公約第一條“對(duì)婦女的歧視”就僅列舉了三種，即基于性別而作的任何“區(qū)別(distinction)”“排斥(exclusion)”“限制(restriction)”“優(yōu)惠”并未在禁止之列。⑤《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》第1 條。

上世紀(jì)80、90 年代以后，少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)進(jìn)一步發(fā)展，有關(guān)少數(shù)民族優(yōu)惠政策等特別措施得到了進(jìn)一步強(qiáng)化?！渡贁?shù)人權(quán)利宣言》中規(guī)定了各所在國(guó)有義務(wù)采取各種措施保障促進(jìn)少數(shù)人，使其有條件保證其特征存續(xù)和發(fā)展，而且，“各國(guó)為確保充分享受本宣言所規(guī)定的權(quán)利而采取的措施不得因其表現(xiàn)形式而視為違反《世界人權(quán)宣言》所載平等權(quán)利”。該文本中使用的“措施”，其內(nèi)容包括且不限于“優(yōu)惠政策”。

綜上，從國(guó)際、國(guó)內(nèi)有關(guān)法律規(guī)定可以看出:一是優(yōu)惠政策作為一種法律平權(quán)措施，具有國(guó)際、國(guó)內(nèi)法淵源，具有國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和各國(guó)具體國(guó)情實(shí)踐結(jié)合的特征;二是優(yōu)惠政策在中國(guó)的法律實(shí)踐具有一些特殊性，比如將民族地區(qū)為對(duì)象的實(shí)施“優(yōu)惠”特殊法律現(xiàn)象，優(yōu)惠政策立法精神更多體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)少數(shù)民族整體性“扶持”。

三、少數(shù)民族優(yōu)惠政策的權(quán)利法理

為什么要對(duì)少數(shù)民族實(shí)施優(yōu)惠?或者說(shuō)，為什么要對(duì)少數(shù)民族優(yōu)惠政策實(shí)行歧視豁免?從少數(shù)民族優(yōu)惠政策的國(guó)際歷史發(fā)展來(lái)看，存在兩種截然不同的權(quán)利邏輯。一種是以平等與禁止歧視法律框架下進(jìn)行的少數(shù)民族優(yōu)惠政策制度設(shè)計(jì)模式，其基本邏輯是，實(shí)施基于公民身份(少數(shù)民族身份未得到法律明確承認(rèn))的一體化平等保護(hù)應(yīng)排除惡意的“區(qū)別”“排斥” “限制”“優(yōu)惠”各種“區(qū)別對(duì)待”，但作為改變不利群體的糾偏措施， “差別優(yōu)待”則為合法，是“實(shí)質(zhì)平等”體現(xiàn)。這種權(quán)利設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在二戰(zhàn)后國(guó)際反歧法的有關(guān)法律文件中，優(yōu)惠政策實(shí)施也主要在就業(yè)、入學(xué)、公共職位獲取、政府工程合同等共同領(lǐng)域，目的是“為了在共同領(lǐng)域中創(chuàng)造和恢復(fù)平等”，而少數(shù)民族在那些屬于民族、宗教或語(yǔ)言上群體特性維持和認(rèn)同的分立領(lǐng)域，法律則未予明確規(guī)定。⑥周勇:《少數(shù)人權(quán)利的法理》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002 年，第18 ～20 頁(yè)。

但這種為改變少數(shù)民族不利處境而將其納入社會(huì)不利群體實(shí)施糾偏保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，在道德合法性和權(quán)利邏輯上存在明顯瑕疵。二戰(zhàn)以后國(guó)際社會(huì)普遍倡行對(duì)諸如老年者、殘疾者、精神病患者、智力遲鈍者等不利群體實(shí)行優(yōu)惠待遇理論與實(shí)踐是基于以下邏輯:(1)某類人群群體性處于不利地位;(2)處于不利地位是因?yàn)榉亲栽高x擇(可能是自然也可能是社會(huì)根深蒂固的偏見(jiàn))導(dǎo)致的結(jié)果，如性別、殘疾、智力遲鈍等;(3)他們是人，享有平等發(fā)展和平等對(duì)待的權(quán)利;(4)所以，應(yīng)予必要限度的保護(hù)措施。但于少數(shù)民族而言，其社會(huì)不利地位的造就并非源于上述不利群體“不能選擇、不能放棄”的原因，而更多來(lái)源于后天養(yǎng)成和習(xí)得的語(yǔ)言、宗教、習(xí)俗等文化特征及歷史、社會(huì)形成的對(duì)這種文化特征的排斥或不公正等待。因而，實(shí)際上，立法存在著一種價(jià)值選擇，必須對(duì)導(dǎo)致少數(shù)民族社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的不利的原因即語(yǔ)言、宗教、習(xí)俗等民族文化特征進(jìn)行價(jià)值判斷，如果認(rèn)為這種民族文化特性是有價(jià)值的，法律上就應(yīng)確認(rèn)之，并通過(guò)在公共競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域?qū)嵤﹥?yōu)惠政策來(lái)保障其獲得必要的社會(huì)資源，以便使其有條件繼續(xù)維持和發(fā)展這些群體特征，這便形成了少數(shù)民族優(yōu)惠政策的第二種權(quán)利邏輯基礎(chǔ)。這一少數(shù)民族權(quán)利邏輯體現(xiàn)在上世紀(jì)后期《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》第27 條及《少數(shù)人權(quán)利宣言》中對(duì)少數(shù)民族特殊文化身份以及少數(shù)民族維護(hù)文化特征權(quán)利——差別權(quán)利(minority differentiated rights/group-differentiated rights)①差別權(quán)利，學(xué)界也稱為“少數(shù)人權(quán)利” (minority rights)、“少數(shù)人群體權(quán)利” (minority group 一rights)、“特別權(quán)利”(specific rights)，實(shí)質(zhì)是少數(shù)民族在公民基本權(quán)利之外被法律特別授予的，以包容文化差異和尊重文化多樣性為目的特別權(quán)利。參見(jiàn)耿焰:《少數(shù)人差別權(quán)利研究》，北京:人民出版社，2011 年，第58 頁(yè)。的確認(rèn)上。相應(yīng)的，作為這種特殊權(quán)利法律確認(rèn)的結(jié)果，各所在國(guó)除了在共同領(lǐng)域?qū)嵤﹥?yōu)惠政策義務(wù)之外，還有在分立領(lǐng)域?qū)嵤┨厥獗Ｗo(hù)措施的義務(wù)。

少數(shù)民族“差別權(quán)利”的提出，使少數(shù)民族優(yōu)惠政策不僅越過(guò)了個(gè)體權(quán)利與群體權(quán)利質(zhì)疑難題，而且獲得了法律和道德上的充分正當(dāng)性。在此之前，因少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的價(jià)值僅僅定位于“創(chuàng)造和恢復(fù)平等”，這種基于所謂“平等與反歧視”的少數(shù)人權(quán)利范式理論上的局限性導(dǎo)致了實(shí)踐中的低效性和乏力感，也正是這種邏輯價(jià)值缺位，使得關(guān)于少數(shù)民族的優(yōu)惠政策被稱之為“優(yōu)惠”或“照顧”以來(lái)，很少有人質(zhì)疑該稱謂的恰當(dāng)性和準(zhǔn)確性，優(yōu)惠政策實(shí)際上被看成是一種強(qiáng)者的道德施舍與良心發(fā)現(xiàn)，是將“本屬于我的東西”給予給“他者”。在這種立法價(jià)值指引下，少數(shù)人因接受所謂“優(yōu)惠”所導(dǎo)致的道德負(fù)重感，影響了其競(jìng)爭(zhēng)力的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。少數(shù)民族“差別權(quán)利”理論提出，第一次使對(duì)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)，包括法律對(duì)少數(shù)人的差別性優(yōu)惠待遇，超越了傳統(tǒng)少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)的平等價(jià)值，而獲得并形成了全人類的共同價(jià)值，也即，少數(shù)民族及其文化等群體特征對(duì)整個(gè)人群而言，是自身文化多樣性價(jià)值需要。

三、少數(shù)民族優(yōu)惠政策的權(quán)利特征

綜上，作為法律概念的“少數(shù)民族優(yōu)惠政策”，實(shí)際上可以定義為:國(guó)家為了改變少數(shù)民族在共同領(lǐng)域存在的不利處境，維護(hù)實(shí)質(zhì)平等，從而使其有條件保障其有別于人口大多數(shù)的特征和傳統(tǒng)得以延續(xù)和發(fā)展，而對(duì)少數(shù)民族群體及成員所實(shí)施的授惠性特別措施。

其特征可以概括為以下幾個(gè)方面:

1. 適用對(duì)象的特殊性。少數(shù)民族優(yōu)惠政策只能適用于“少數(shù)民族”，國(guó)際視域中主要表現(xiàn)為“少數(shù)人”，包括符合條件的“土著人”，在我國(guó)主要表現(xiàn)為漢族以外的55 個(gè)民族。當(dāng)然，少數(shù)民族優(yōu)惠政策也有機(jī)動(dòng)性和靈活性，有時(shí)并非包括所有的55 個(gè)少數(shù)民族，比如我國(guó)生育優(yōu)惠政策中，就不包括壯族等一千萬(wàn)以上人口的少數(shù)民族。②杜社會(huì):《人口較少民族人口可持續(xù)發(fā)展特別法律保障研究》，《云南社會(huì)科學(xué)》2011 年第4 期。這種對(duì)象上的特定性，使其區(qū)別于婦女、兒童、老年人、精神病患者、殘疾者、智力障礙者等弱勢(shì)群體優(yōu)惠政策，當(dāng)然若兩者具有重合性，則另當(dāng)別論。

2. 適用領(lǐng)域的特定性。即只能適用于共同領(lǐng)域，比如教育、就業(yè)、公職人員考錄、政府工程競(jìng)爭(zhēng)等，而涉及到少數(shù)民族語(yǔ)言、宗教、習(xí)俗等民族、種族獨(dú)特特征的分立領(lǐng)域，則不屬于“優(yōu)惠政策”的適用范疇。當(dāng)然，共同領(lǐng)域與分立領(lǐng)域的界限劃分會(huì)因?yàn)橐粐?guó)法律政策的調(diào)整而發(fā)生變化，原來(lái)屬于分立領(lǐng)域的事項(xiàng)，有可能在立法和政策調(diào)整之下而變?yōu)楣餐I(lǐng)域。比如人口特征本來(lái)是屬于分立領(lǐng)域，但因計(jì)劃生育調(diào)整、族際婚姻等原因?qū)е缕浞至⑻卣魅趸?，具備了共同領(lǐng)域的條件，在這種情況下，如何來(lái)進(jìn)行調(diào)整和適應(yīng)顯然是一個(gè)問(wèn)題，有待進(jìn)一步探討。

3. 政策適用的條件性，亦可以稱之為暫時(shí)性，平等而非歧視原則通常情況要求同等情況的同等處理，少數(shù)民族優(yōu)惠政策作為這一原則的例外，其適用是基于現(xiàn)實(shí)中少數(shù)民族處于明顯不利競(jìng)爭(zhēng)地位，而通過(guò)其本身努力短期內(nèi)又難以改變這一現(xiàn)實(shí)條件。如果經(jīng)過(guò)優(yōu)惠政策的實(shí)施，或經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的發(fā)展，處于弱勢(shì)的少數(shù)民族獲得了公平競(jìng)爭(zhēng)的能力，獲得了平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和可能，這時(shí)候少數(shù)民族優(yōu)惠政策就應(yīng)當(dāng)停止或取消。國(guó)際反歧視法律文件對(duì)此皆有這比較明確的規(guī)定，國(guó)際立法中少數(shù)民族“優(yōu)惠”政策是作為一種特別措施或臨時(shí)措施獲得其國(guó)際合法性的，所謂“特別”和“臨時(shí)”，當(dāng)然不具有常態(tài)性和一般性。

4. 內(nèi)容上的授惠性。表現(xiàn)為享受政策群體或個(gè)人，同等條件下比其他人獲得了更多的可得性機(jī)會(huì)、服務(wù)或利益，是一種差別性優(yōu)待。比如高考中獲得了加分，公務(wù)員招考中被優(yōu)先錄取，等等。這種惠益性可以體現(xiàn)為多種方式，其程度也依賴于具體的法令和政策，通常情況下，應(yīng)取決于特定事項(xiàng)或領(lǐng)域的公平保障“必要”為依據(jù)。但判斷是否為“必要”則是一個(gè)主觀性比較強(qiáng)的事，而且需要數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、調(diào)查等作為依據(jù)，通常成本比較高，惠益程度差異也容易引起直觀上的不平等感覺(jué)，所以，很多國(guó)家大多避免授惠方式和程度的差異，而采用“統(tǒng)一口徑”的優(yōu)惠內(nèi)容。比如我國(guó)少數(shù)民族高考優(yōu)惠一般表現(xiàn)為加10 分，或20 分，而不考慮各少數(shù)民族教育發(fā)展的差異性。

5. 實(shí)施主體的國(guó)家性。不是所有以少數(shù)民族為對(duì)象的授惠性行為都可叫做優(yōu)惠政策，比如私有企業(yè)為了促銷而對(duì)少數(shù)民族的商業(yè)優(yōu)惠，這顯然不能稱之為“優(yōu)惠政策”。政策者，國(guó)家政令之所出也。實(shí)施主體的國(guó)家性，是指少數(shù)民族優(yōu)惠政策只能由國(guó)家或國(guó)家名義制定、實(shí)施或促成，這是少數(shù)民族優(yōu)惠政策區(qū)別于其他私法領(lǐng)域授益行為的根本特征。一般情況下，少數(shù)民族優(yōu)惠政策依據(jù)都應(yīng)來(lái)自具有國(guó)家權(quán)威性質(zhì)的法律或政令，當(dāng)然各國(guó)國(guó)情和習(xí)慣不一樣，導(dǎo)致在主要采取法律形式還是政令形式上有所差異。就我國(guó)而言，因大多數(shù)少數(shù)民族優(yōu)惠政策都來(lái)源于政令，而且我國(guó)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期偏重于用“政策”治理民族事務(wù)，所以“優(yōu)惠政策”的稱謂便約定俗成了。而在美國(guó)或國(guó)際社會(huì)，“優(yōu)惠政策”則被稱為“差別性優(yōu)惠待遇”“肯定性行動(dòng)” “臨(行)時(shí)特別措施” “特別措施”“補(bǔ)償性正義” “積極行動(dòng)”等。①李薇薇，Lisa Stearns:《禁止就業(yè)歧視:國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐》，北京:法律出版社，2006 年，第51 頁(yè)。稱謂之間，其法律與政策的關(guān)系、地位，可見(jiàn)一斑。

6. 政策適用的價(jià)值性。如前文所言，少數(shù)民族優(yōu)惠政策存在兩個(gè)層次的價(jià)值內(nèi)核，初級(jí)價(jià)值要求是通過(guò)糾偏性的優(yōu)惠，創(chuàng)造和恢復(fù)共同領(lǐng)域中的平等;較高層次價(jià)值目標(biāo)，則是通過(guò)對(duì)少數(shù)民族機(jī)會(huì)、資源、利益的平等獲得的保障，確保其民族性特征的延續(xù)和發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)多樣化的世界。

結(jié)語(yǔ)

少數(shù)民族優(yōu)惠政策作為少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)之組成部分，有著深刻的權(quán)利法理與國(guó)際、國(guó)內(nèi)法淵源，其本質(zhì)是通過(guò)對(duì)少數(shù)民族群體及其成員實(shí)施差別性優(yōu)惠待遇，促進(jìn)和維護(hù)共同領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)平等，以創(chuàng)造條件確保少數(shù)民族語(yǔ)言、宗教、文化等民族特征得以延續(xù)和發(fā)展，其初次價(jià)值是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，較高層次價(jià)值是差別權(quán)利的保障;對(duì)少數(shù)民族實(shí)施包括優(yōu)惠政策在內(nèi)的特殊保護(hù)，不僅是維系社會(huì)公正的價(jià)值需要，也是人類維系自身多樣性價(jià)值的客觀需要。