非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析
——以云南省為例

趙 悅，馬翡玉

(云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650201)

一、非政府組織簡(jiǎn)介

非政府組織是英文Nongovernmental Organizations的意譯，英文縮寫NGO。非政府組織介于政府與企業(yè)之間的不以營(yíng)利為目的的民間組織。它是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)分化的產(chǎn)物，是一個(gè)社會(huì)政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過(guò)程中所衍生的社會(huì)自組織系統(tǒng)的重要組成部分。改革開放之后，我國(guó)非政府組織迅速發(fā)展起來(lái)，越來(lái)越多的人致力于非政府組織的研究、發(fā)展。非政府組織的出現(xiàn)，主要致力于解決一些突出、尖銳的社會(huì)問(wèn)題，發(fā)揮政府與企業(yè)難以發(fā)揮的作用，彌補(bǔ)政府與企業(yè)之間區(qū)域的空白，促使社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善，對(duì)我國(guó)的各方面發(fā)展起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用，使得社會(huì)更加的和諧發(fā)展。

云南省非政府組織建設(shè)開始于1995年左右，1998年大量非政府組織進(jìn)駐云南省，當(dāng)時(shí)大約有40多家本土民間的組織，具體分布在昆明、麗江、大理等各地市區(qū)，經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，云南省非政府組織數(shù)量大幅度增加，目前就有幾萬(wàn)家。大量的非政府組織存在，給云南經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境起到了不可磨滅的貢獻(xiàn)，同時(shí)也存在非規(guī)范化的情況。

二、非政府組織與新農(nóng)村建設(shè)

自1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為主要形式的經(jīng)濟(jì)改革，這大大促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和科技的迅速進(jìn)步所帶來(lái)的巨大變革，我國(guó)致力于建設(shè)新農(nóng)村。由于非政府組織是非營(yíng)利的，由民眾組成，定位與政府和企業(yè)不同，以獨(dú)特的視角更加關(guān)心一些社會(huì)問(wèn)題，所以非政府組織在參與解決新農(nóng)村建設(shè)中，發(fā)揮了巨大的作用。

非政府組織在參與新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，所具備的特征主要包括以下幾點(diǎn)：(1)非營(yíng)利性，非政府組織不以牟利為目的，不對(duì)股東以及成員進(jìn)行分紅和利潤(rùn)分配， 其宗旨主要致力于社會(huì)服務(wù)活動(dòng)；(2)非政府性，非政府組織在政府的法律規(guī)定范圍內(nèi)行使自己的權(quán)利，獨(dú)立于政府之外，不受政府支配，不參與政治活動(dòng)；(3)志愿性，非政府組織的成立與運(yùn)行都是建立在自愿的基礎(chǔ)之上的，不具備任何強(qiáng)迫性質(zhì)[1]；(4)組織性，非政府組織是獨(dú)立的法人個(gè)體，其具備獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)構(gòu)，由工作人員組成，有系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，有明確條文規(guī)定；(5)服務(wù)性，非政府組織旨在解決社會(huì)服務(wù)中的各種問(wèn)題，具備社會(huì)服務(wù)功能，在保護(hù)民主權(quán)益，自然環(huán)境，貧困等各方面提供服務(wù)[2]。

根據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)年鑒統(tǒng)計(jì)，云南省有 1 181 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3 740.76 萬(wàn)人鄉(xiāng)村人口，占總?cè)丝跀?shù)的80%，云南省農(nóng)村人口數(shù)量龐大，經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)以及旅游業(yè)為主[3]。云南省是特殊的低緯度高原地形，地域極其復(fù)雜，以及是擁有最多少數(shù)民族的省份，其中包含25個(gè)少數(shù)民族。不同的民族，多元的文化習(xí)俗，加上山多水多，交通的限制，云南省的新農(nóng)村建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。政府已經(jīng)高度重視農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題，包括其在2011年推出的“十優(yōu)十強(qiáng)”項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運(yùn)用民族多樣性宣傳特色文化，加大農(nóng)村文明建設(shè)等等。然而云南省在新農(nóng)村建設(shè)中仍然存在一些不足，譬如農(nóng)村建設(shè)與民意不符，農(nóng)村金融資金不足，農(nóng)村信息化程度不高，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣乏力困難，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)民整體素質(zhì)偏低等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在既有國(guó)家宏觀控制的客觀影響，也有農(nóng)業(yè)農(nóng)村以及農(nóng)民本身基礎(chǔ)薄弱等不足，單純依賴政府的主導(dǎo)作用，來(lái)發(fā)展新農(nóng)村建設(shè)，解決建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。單純依靠政府不僅會(huì)增加政府的物力、財(cái)力、人力各方面的負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的不全面，影響發(fā)展的速度，最終使得其建設(shè)質(zhì)量與效果都不明顯。所以，在這種情況下，非政府組織這種民間組織的出現(xiàn)可以加強(qiáng)輔助解決新農(nóng)村建設(shè)中的不足，成為政府、市場(chǎng)與農(nóng)民社會(huì)之間的紐帶，其在農(nóng)村建設(shè)體系中起到至關(guān)重要的作用[4]。

非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)有著十分重要的意義：(1)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。云南省地區(qū)的農(nóng)村一直以來(lái)都是處于半封閉和閑散狀態(tài)，農(nóng)民常為小戶型分散經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而大大影響了農(nóng)民的收入。農(nóng)民可以通過(guò)非政府組織為其提供銷售市場(chǎng)、傳遞科技信息、提供農(nóng)村金融信貸，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和附加值。(2)增強(qiáng)農(nóng)民民主意識(shí)觀念，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。云南省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口數(shù)量龐大，但是農(nóng)民仍處于弱勢(shì)的地位，農(nóng)民仍被視為一個(gè)弱勢(shì)群體。非政府組織的發(fā)展，為農(nóng)民權(quán)益的表達(dá)提供了一個(gè)有效的途徑，農(nóng)民從單個(gè)個(gè)體力量形成一個(gè)社會(huì)組織群體的力量，使得農(nóng)民的權(quán)益觀念增強(qiáng)，民主觀整體提高。(3)完善農(nóng)村文化建設(shè)，提高農(nóng)民精神文明素養(yǎng)。農(nóng)村非政府組織著眼于農(nóng)民基層特性，可為農(nóng)民提供多樣化、多層次、高質(zhì)量的服務(wù)。其給農(nóng)村新文化建設(shè)注入新的氣息，使得農(nóng)民文化生活豐富多彩，不良文化風(fēng)氣得到凈化。(4)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)綠色農(nóng)村體系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村大量引入投資建廠，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境令人擔(dān)憂。農(nóng)村非政府組織著眼于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，其擁有專業(yè)的技術(shù)人員，規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，專注于改善自然環(huán)境，加大對(duì)于環(huán)境保護(hù)的宣傳以及整治力度，其與政府、社會(huì)民眾聯(lián)合起來(lái)，共同制定解決方案，建設(shè)綠色農(nóng)村體系。

三、非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)狀

云南省是非政府組織比較活躍的省份之一，云南省農(nóng)業(yè)比重較大，所以許多非政府組織致力于幫助云南的農(nóng)業(yè)發(fā)展。云南非政府組織主要分為國(guó)際、國(guó)內(nèi)以及本土三類。這些組織在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中主要從事扶貧、生態(tài)保護(hù)、文化建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。

云南省非政府組織活躍在新農(nóng)村建設(shè)各個(gè)方面：(1)農(nóng)村扶貧方面。非政府組織與云南政府部門開展了許多深層次的互動(dòng)合作，香港樂(lè)施會(huì)與云南省扶貧辦事處簽署協(xié)議，提供 1 000 萬(wàn)元人民幣的扶貧發(fā)展與賑災(zāi)資金，并提供物資、技術(shù)、管理和培訓(xùn)等方面援助，扶貧的主要受益群體為邊遠(yuǎn)山區(qū)的貧困農(nóng)戶、少數(shù)民族、婦女兒童以及農(nóng)民工等。新農(nóng)村建設(shè)主要在于基層建設(shè)，樂(lè)施會(huì)也關(guān)注這一點(diǎn)，在縣一級(jí)設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)，以其農(nóng)村建設(shè)的具體項(xiàng)目為導(dǎo)向，主要掛靠縣級(jí)政府，或農(nóng)業(yè)局，扶貧辦等，項(xiàng)目主要包括農(nóng)村綜合發(fā)展、增收活動(dòng)、小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善衛(wèi)生服務(wù)、教育等。(2)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)方面。世界自然基金會(huì)與云南省環(huán)保局、云南省林業(yè)廳和云南省交通廳簽署合同，主要致力于環(huán)境保護(hù)，森林護(hù)理以及交通設(shè)施的改善。云南省生態(tài)網(wǎng)絡(luò)與云南省團(tuán)委長(zhǎng)期合作，進(jìn)行生態(tài)改善，并且其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作，推進(jìn)農(nóng)村可再生能源建設(shè)。(3)農(nóng)村文化建設(shè)方面。國(guó)際愛(ài)心扶貧組織在西雙版納州開展了讀書識(shí)字以及流動(dòng)圖書館項(xiàng)目，其工作人員定期到少數(shù)民族村寨教村民讀書識(shí)字，給孩子講故事，做游戲，提高農(nóng)民文化素質(zhì)。(4)資金互助方面。許多非政府組織是全面治理推廣農(nóng)村互助的專業(yè)組織。比如農(nóng)信之家，致力于傳播農(nóng)村信用合作文化，提高農(nóng)民信用合作組織化。其與金融、投資、消費(fèi)集團(tuán)合作為農(nóng)村發(fā)展提供自檢，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。

非政府組織在參與新農(nóng)村建設(shè)取得了許多成就，這些實(shí)實(shí)在在的措施為新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)了較快的發(fā)展，提供的服務(wù)項(xiàng)目使得農(nóng)民受益，解決了許多人民迫切需要解決的問(wèn)題[5]。然而，同時(shí)也存在許多困境與問(wèn)題，主要包括資金不足，人才容易流失以及非政府組織自身的能力不夠等等。而且在新農(nóng)村建設(shè)中，大部分的非政府組織都是積極地與政府部門進(jìn)行合作，有些甚至政府導(dǎo)向嚴(yán)重，考慮角度出現(xiàn)偏差，缺乏獨(dú)立性。

四、非政府組織在參與新農(nóng)村建設(shè)中存在的問(wèn)題

(一)非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的法律體制和社會(huì)環(huán)境不健全

我國(guó)現(xiàn)行的法律與社會(huì)環(huán)境還不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，法律與社會(huì)環(huán)境的不健全，對(duì)于非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生了巨大的阻礙，使得新農(nóng)村建設(shè)步伐緩慢。政府出臺(tái)相關(guān)的政策直接影響非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)方向。政府的法律依據(jù)和相關(guān)政策與非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的需求不配套，往往不能使得非政府組織有效參與新農(nóng)村建設(shè)。比如在參與新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，組織是否合法，登記管理體制不健全，稅收機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制不明確，有些甚至涉及國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定方面的問(wèn)題

(二)非政府組織資金匱乏，過(guò)于依賴政府

就云南非政府組織現(xiàn)狀而言，政府行政職能管轄涉及范圍較廣，非政府組織往往附庸于政府。云南省非政府組織中98.2%的組織主要通過(guò)捐贈(zèng)這一渠道獲得資金，其次是會(huì)費(fèi)和服務(wù)費(fèi)，由于資金短缺許多好的方案、項(xiàng)目由于缺少資金而擱置，尤其在農(nóng)村建設(shè)中，大部分為草根非政府組織，規(guī)模以及活動(dòng)能力均受到限制。非政府組織受到政府的影響，在參與新農(nóng)村建設(shè)時(shí)偏重于政府的角度處理問(wèn)題，往往不能站在民眾角度履行職能，不利于非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮作用，甚至失去公信力，也不利于非政府組織自身的長(zhǎng)期發(fā)展[6]。

(三)非政府組織內(nèi)部管理機(jī)制不完善，參與人員專業(yè)性較低

農(nóng)村非政府組織規(guī)模較小，只負(fù)責(zé)自己村里的日常工作，存在自身的局限性和隨意性[7]。農(nóng)村非政府組織內(nèi)部管理體制不清晰，沒(méi)有清晰的規(guī)章條例，沒(méi)有完整的績(jī)效機(jī)制，有的甚至存在賬目不清楚和監(jiān)管問(wèn)題。農(nóng)村非政府組織無(wú)效的內(nèi)部管理機(jī)制致使領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)人員出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象，在新農(nóng)村建設(shè)的重大項(xiàng)目中甚至獨(dú)斷專行，其他人員不能參與項(xiàng)目決策，帶來(lái)許多不良后果。

由于這類非政府組織主要服務(wù)于農(nóng)村建設(shè)，規(guī)模小、資金不足，所以很難吸納專業(yè)的高素質(zhì)人才，大多是業(yè)余人員以及志愿者并且流動(dòng)性較強(qiáng)，人員的非專業(yè)性以及流動(dòng)頻繁使得其對(duì)業(yè)務(wù)并不甚了解，工作效率大受影響，嚴(yán)重影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。尤其在云南省，許多村民仍然生活在大山里，其鄉(xiāng)土文化氣息濃厚，非政府工作人員的臨時(shí)性以及外來(lái)性使得交流受阻，并且不能真正了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民迫切困難。

(四)非政府組織缺乏社會(huì)的認(rèn)同

在農(nóng)村中，大多數(shù)人并沒(méi)有充分全面認(rèn)識(shí)到非政府組織的職能，在新農(nóng)村建設(shè)中，往往很少考慮到非政府組織，仍然以過(guò)于依賴政府的傳統(tǒng)觀念為主體。但是隨著市場(chǎng)的多樣性發(fā)展趨勢(shì)，單純依賴政府解決問(wèn)題已變?yōu)椴豢赡?。而且非政府組織特殊的社會(huì)定位、服務(wù)主旨、不同的工作方式，往往得不到基層政府的認(rèn)同，大大影響了新農(nóng)村建設(shè)的力度。

(五)非政府組織專注的領(lǐng)域狹窄，缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

非政府組織服務(wù)領(lǐng)域較為單一，目前主要集中在環(huán)保、文化、扶貧、教育等政府較為側(cè)重并歡迎的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域開展工作，然而在一些農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、維權(quán)、社會(huì)敏感問(wèn)題這些領(lǐng)域鮮少涉及。由于非政府組織不能像政府一樣較容易進(jìn)行治理監(jiān)督，社會(huì)資源也不容易獲得，活動(dòng)宣傳力度不夠等，并且政府進(jìn)行嚴(yán)格控制，因此非政府組織并不熱衷從事這些方面的服務(wù)工作。非政府組織發(fā)展不平衡、服務(wù)類型單一、質(zhì)量不高，一些大型非政府組織與草根非政府組織的差距過(guò)大，服務(wù)力度懸殊，致使不能進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)，影響工作質(zhì)量。

五、非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的改善對(duì)策

(一)完善農(nóng)村非政府組織法律環(huán)境，制定《非政府組織法》指引其前行

在云南的農(nóng)村地區(qū)，人們的法律意識(shí)仍然十分淡薄，應(yīng)該加強(qiáng)法制觀念宣傳，樹立法律觀念[8]。政府應(yīng)該盡快制定《非政府組織條例》等相關(guān)法律措施，使得農(nóng)村非政府組織在參與新農(nóng)村建設(shè)時(shí)有法可依，相應(yīng)的法律也給公眾以及非政府組織提供了一個(gè)保障，完善其治理結(jié)構(gòu)和工作環(huán)境。同時(shí)，可以更好地規(guī)范非政府組織的各個(gè)行為，明確其法律以及社會(huì)地位，權(quán)利與義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督管理，使得其在治理上面更加規(guī)范化。

(二)增加多種融資渠道，保持自身獨(dú)立性

由于非政府組織不以營(yíng)利為目的，所以資金來(lái)源很重要，其傳統(tǒng)主要是通過(guò)捐贈(zèng)，會(huì)費(fèi)和服務(wù)費(fèi)等，資金匱乏使得非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中不能真正解決農(nóng)民亟待解決的問(wèn)題，限制了其能力。增加多種融資渠道，這些渠道包括向銀行貸款，農(nóng)村信用社的支持，農(nóng)民自發(fā)的集資等等。增加非政府組織的獨(dú)立性，政府增加對(duì)其重視程度以及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，明確政府與非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中的角色，增強(qiáng)政府、企業(yè)與非政府組織之間的協(xié)作關(guān)系，明確各自的權(quán)利與責(zé)任，各司其職，共同協(xié)助與合作。

(三)提高員工整體素質(zhì)，建立有效內(nèi)部管理機(jī)制

加強(qiáng)員工培訓(xùn)，增強(qiáng)其專業(yè)知識(shí)技能，了解農(nóng)村建設(shè)上的突出問(wèn)題以及其專業(yè)性要點(diǎn)，使得農(nóng)村非政府組織的工作更專業(yè)更高效?？梢詫?duì)非政府組織的主要骨干力量進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)，普及法律知識(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)的政策，必要的管理技能和財(cái)務(wù)知識(shí)等等，再通過(guò)團(tuán)隊(duì)合作精神感染并傳授給其他普通人員，帶動(dòng)所有成員進(jìn)步，進(jìn)而提高整體員工綜合素質(zhì)，有利于非政府組織的持續(xù)發(fā)展。

合理的組織結(jié)構(gòu)和民主管理機(jī)制是非政府組織內(nèi)部有效治理的關(guān)鍵[9]。從本質(zhì)上說(shuō),非政府組織具有自治性的特征,應(yīng)該實(shí)行自我教育和自我管理。但在我國(guó)農(nóng)村非政府組織管理能力普遍不強(qiáng)的情況下,應(yīng)該制定一些制度，從外部來(lái)規(guī)范非政府組織的自我管理，包括信息的公開化、透明化，更加有效的責(zé)任機(jī)制等。

(四)加大對(duì)農(nóng)村非政府組織的宣傳以及其之間的合作交流

農(nóng)村非政府組織要加強(qiáng)宣傳力度，擴(kuò)大其社會(huì)影響力，得到社會(huì)的認(rèn)同[10]。通過(guò)對(duì)于典型案例的分析與宣傳使得人們充分認(rèn)識(shí)到非政府組織的優(yōu)勢(shì)與規(guī)模效益，使得廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)并接受非政府組織。在農(nóng)村非政府組織之間進(jìn)行交流合作，

消除由于信息不對(duì)稱所帶來(lái)的阻礙、誤解甚至不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。在新農(nóng)村建設(shè)方面，各地非政府組織要經(jīng)常進(jìn)行信息交流與共享，彌補(bǔ)自身不足并且促進(jìn)其健康、穩(wěn)定、快速地發(fā)展。

(五)拓寬服務(wù)領(lǐng)域，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

非政府參與新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，在合法、合理的前提下適當(dāng)?shù)赝貙挿?wù)領(lǐng)域，有序全面地發(fā)展，同時(shí)政府在一些邊緣領(lǐng)域予以關(guān)注和鼓勵(lì)，并且在非政府組織中適當(dāng)?shù)匾敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，非政府組織才會(huì)有責(zé)任感，提供更多樣、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容，加快發(fā)展速度，提高非政府組織的整體質(zhì)量，使得新農(nóng)村建設(shè)更全面、更高質(zhì)量地進(jìn)行。

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