基于銀行視角的公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款法律問題探討

陶艷芬

基于銀行視角的公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款法律問題探討

陶艷芬

（云南開放大學(xué) 計劃財務(wù)處，云南 昆明 650223）

公立高校擴(kuò)大招生與擴(kuò)展辦學(xué)規(guī)模導(dǎo)致高校經(jīng)費緊缺，客觀上為銀行提供了貸款市場和機(jī)遇，從學(xué)校性質(zhì)來看，公立高校收費權(quán)質(zhì)押成了銀行放貸的必要條件。分析了公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款的法律依據(jù)，從銀行的角度提出了公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款路徑優(yōu)化措施。

公立高等學(xué)校；收費權(quán)；質(zhì)押；法律研究

一、公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款概述

（一）質(zhì)押

質(zhì)押，是一種設(shè)定職權(quán)的行為，指債務(wù)人或第三人將出質(zhì)的財產(chǎn)或權(quán)利交債權(quán)人占有或控制，作為債權(quán)的擔(dān)保，在債務(wù)人不履行債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)質(zhì)權(quán)的情形時，債權(quán)人以該財產(chǎn)或權(quán)利折價或拍賣、變賣所得價款優(yōu)先受償?shù)膿?dān)保方式。質(zhì)押分為動產(chǎn)質(zhì)押和權(quán)利質(zhì)押兩種。動產(chǎn)質(zhì)押是指以可移動并不損害其效用的標(biāo)的物的質(zhì)押；權(quán)利質(zhì)押是指以可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利為標(biāo)的物的質(zhì)押。

權(quán)利質(zhì)押的特征：一是權(quán)利是一項財產(chǎn)權(quán)，具有可估價性。權(quán)利質(zhì)押是擔(dān)保物權(quán)的一種，其權(quán)利標(biāo)的必須是可以質(zhì)押的權(quán)利。即在債務(wù)到期債務(wù)人不履行債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)質(zhì)權(quán)的情形時，債權(quán)人可以將該權(quán)利折價或拍賣優(yōu)先償債。二是權(quán)利質(zhì)押和動產(chǎn)質(zhì)押可以相互轉(zhuǎn)化。動產(chǎn)質(zhì)押和權(quán)利質(zhì)押構(gòu)成完整的質(zhì)押制度，動產(chǎn)質(zhì)押為動產(chǎn)，二者在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，比如出質(zhì)人在倉單到期日提取所質(zhì)押的倉單中的貨物，則質(zhì)權(quán)標(biāo)的物由證券質(zhì)押轉(zhuǎn)變?yōu)閯赢a(chǎn)質(zhì)押。三是權(quán)利質(zhì)押的標(biāo)的為無形財產(chǎn)權(quán)，具有可讓與性。這是權(quán)利質(zhì)押區(qū)別于其他擔(dān)保物權(quán)的最本質(zhì)的特征，出質(zhì)人可以把權(quán)利標(biāo)的物讓與債權(quán)人，權(quán)利質(zhì)押的實質(zhì)是一種請求權(quán)。

（二）公立高校收費權(quán)質(zhì)押

公立高校收費權(quán)質(zhì)押是指公立高校以債務(wù)人身份用價格、教育、財政等部門批準(zhǔn)并合法擁有的辦學(xué)收費權(quán)作為質(zhì)押標(biāo)的物，向銀行等債權(quán)人提供的一種權(quán)利質(zhì)押擔(dān)保方式。

公立高校收費權(quán)質(zhì)押的特征：一是公立高校收費權(quán)是一種收益權(quán)，具有行政性。公立高校收費權(quán)是公立高校根據(jù)物價、教育、財政部門批準(zhǔn)的收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費年限向?qū)W生收取學(xué)費、住宿費等費用的一種收益權(quán)，收費的項目、額度和對象，均由授權(quán)部門統(tǒng)一規(guī)定；二是公立高校收費權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，具有可以估價性。公立高校收費權(quán)中包含學(xué)校收取辦學(xué)費用的權(quán)利和學(xué)生交付費用的義務(wù)法律關(guān)系，公立高校收費權(quán)質(zhì)押是學(xué)校以學(xué)費、住宿費和考試費等為內(nèi)容進(jìn)行的質(zhì)押，根據(jù)收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生人數(shù)就可以測算收益權(quán)規(guī)模，可以進(jìn)行估價；三是公立高校收費權(quán)可備案質(zhì)押登記，具有可讓與性。收費權(quán)的取得一般都是要經(jīng)過行政審批程序，取得收費許可證，但是收費許可證只是賦予一種收費資格，并不是一種權(quán)利憑證，經(jīng)教育主管部門備案審批后，收費資格就轉(zhuǎn)化為權(quán)利憑證，可以用于銀行質(zhì)

押貸款。因此，公立高校收費權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，既可以估價又可以讓與，符合權(quán)利質(zhì)押的內(nèi)涵。

二、公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款法律依據(jù)

（一）公立高校貸款的主體資格認(rèn)定

1999年頒布實施的《高等教育法》是我國高等教育的根本大法，第30條明確規(guī)定，校長是高等學(xué)校的法定代表人，在學(xué)校民事活動中依法享有民事權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。央行《貸款通則》規(guī)定，借款人必須是經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)或主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記的企事業(yè)法人并具有完全民事行為能力的自然人。高校校長顯然具備央行規(guī)定的借款人條件?！稉?dān)保法》第9條規(guī)定,高校屬于學(xué)校，學(xué)校是公益性事業(yè)單位，而公益性事業(yè)單位不得作為保證人為他人提供貸款保證。高校作為事業(yè)單位法人,在高校貸款業(yè)務(wù)中可以依法行使和享有的貸款權(quán)利，但是在高校財產(chǎn)處分和民事責(zé)任承擔(dān)上受到一定限制,為此，公立高校是有一定條件限制的借款人，具備貸款主體資格。

（二）公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款的合法性

1.公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款合法性的理論分析。從理論上分析，可以用來進(jìn)行質(zhì)押的權(quán)利標(biāo)的物需要具備三個條件：第一，該權(quán)利必須是一種財產(chǎn)權(quán)利；第二，該權(quán)利必須是一種可以設(shè)質(zhì)的權(quán)利；第三，該權(quán)利必須是一種可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。公立高校收費權(quán)的取得與其他權(quán)利的取得有差異，一般要經(jīng)過價格、教育及財政等部門嚴(yán)格的行政許可程序才能夠取得，收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)等由行政機(jī)關(guān)給予核定，公立高校收費權(quán)是國家授予學(xué)校對學(xué)生提供的公共服務(wù)進(jìn)行收費的一種權(quán)利，其實質(zhì)是一種行政權(quán)利，并且這種行政權(quán)利具有經(jīng)濟(jì)價值，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，具備財產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)。公立高校收費權(quán)經(jīng)過教育主管部門審核、財政部門審批后就具有可以轉(zhuǎn)讓的特定性權(quán)利，質(zhì)權(quán)人也可以對抗第三人，有權(quán)進(jìn)行設(shè)立質(zhì)押。因此，從理論角度分析，公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款具有合法性。

2.法律層面對公立高校收費權(quán)質(zhì)押的有關(guān)規(guī)定?！稉?dān)保法》第75條以列舉的方式對權(quán)利質(zhì)押作了相關(guān)的規(guī)定，具體包括匯票、支票、本票、存款單、倉單、依法可以轉(zhuǎn)讓的股票、股份、商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)以及依法可以質(zhì)押的其它權(quán)利；《擔(dān)保法》2000年司法解釋第97條對公路橋梁、公路隧道、公路渡口等收益權(quán)出質(zhì)作了規(guī)定，但沒有明確學(xué)校等事業(yè)單位收費權(quán)質(zhì)押問題；《物權(quán)法》第223條也是以列舉的方式對權(quán)利質(zhì)押作了相關(guān)的規(guī)定，具體包括匯票、支票、本票、、債券、倉單、提單、依法可以轉(zhuǎn)讓的股權(quán)、基金份額、商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)、應(yīng)收賬款以及其它財產(chǎn)權(quán)利?，F(xiàn)有國家法律沒有明確規(guī)定公立高校收費權(quán)是否可以質(zhì)押，根據(jù)凡是法律沒有明確禁止的就是允許進(jìn)行推斷，公立高校收費權(quán)可以質(zhì)押。另外，在條款中均設(shè)置了兜底性條款，即“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利或其它財產(chǎn)權(quán)利”分析，公立高校收費權(quán)應(yīng)該包含在其他權(quán)利或其它財產(chǎn)權(quán)利中。

3.法規(guī)層面對公立高校收費權(quán)質(zhì)押的有關(guān)規(guī)定。2000年，國務(wù)院《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》要求銀行“在西部地區(qū)積極發(fā)放助學(xué)貸款及學(xué)生公寓貸款”，這是明確鼓勵公立高校貸款建設(shè)的第一個法律規(guī)定，但政策僅限于西部地區(qū)。2002年，人民銀行、教育部《關(guān)于進(jìn)一步解決學(xué)生公寓等高等學(xué)校建設(shè)資金問題的若干意見》明確銀行可以對公立高校學(xué)生公寓等后勤服務(wù)設(shè)施進(jìn)行貸款，貸款方式可以是信用貸款，也可以是擔(dān)保貸款，擔(dān)保貸款可以采用抵押、質(zhì)押等形式。隨后，湖南、重慶等地也相繼出臺了公立高校學(xué)生公寓收費權(quán)質(zhì)押貸款的政策支持。

4.銀行業(yè)界對公立高校收費權(quán)質(zhì)押的政策支持。1999年，工商銀行《關(guān)于開辦高校學(xué)生公寓建設(shè)貸款業(yè)務(wù)的若干意見》規(guī)定，銀行支持公立高校貸款建設(shè)學(xué)生公寓，銀行以擔(dān)保貸款方式辦理貸款，公立高?？梢圆捎妙A(yù)算外資金支出賬戶和公寓租金收入權(quán)作為質(zhì)押擔(dān)保方式。2000年，建設(shè)銀行《關(guān)于高等院校學(xué)生公寓建設(shè)貸款暫行辦法》規(guī)定，銀行可以采用擔(dān)保方式對公立高校學(xué)生公寓建設(shè)貸款，但是明確了兩個條件，一是必須以貸款行認(rèn)可的財物和資產(chǎn)進(jìn)行質(zhì)押或者抵押，二是必須書面承諾償還貸款的資金來源包括租金、基建撥款、預(yù)算外收入等各種收入。

三、公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款路徑優(yōu)化

（一）完善公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款的法律體系

目前，公立高校收費權(quán)質(zhì)押在法律保障方面有以下幾個特點：第一，現(xiàn)有法律沒有明確條文表述，立法層次不高。《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》兩部權(quán)威法律條文中沒有關(guān)于高校收費權(quán)質(zhì)押表述，僅從“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利或其它財產(chǎn)權(quán)利”分析，公立高校收費權(quán)可以進(jìn)行質(zhì)押。第二，現(xiàn)有規(guī)章制度僅規(guī)定公寓收費權(quán)質(zhì)押，收費項目不全。部門行政規(guī)章、地方政府規(guī)章及銀行貸款有關(guān)規(guī)定都只是強(qiáng)調(diào)了高校公寓收費權(quán)質(zhì)押問題，就公立高校來說，收費項目至少包括學(xué)費及住宿費兩個大項，從金額上看，學(xué)費要比住宿費大得多。鑒于公立高校收費權(quán)質(zhì)押在現(xiàn)實中普遍存在的實際,國家應(yīng)盡快完善高校收費權(quán)質(zhì)押的法律保障制度，做到有法可依。筆者建議，可以從以下兩個層次進(jìn)行完善：第一，基于物權(quán)法定原則,可通過修改《擔(dān)保法》及《物權(quán)法》或者通過出臺《擔(dān)保法》及《物權(quán)法》補(bǔ)充司法解釋的方式對公立高校收費權(quán)質(zhì)押進(jìn)行明確規(guī)定，從法律層面明確收費權(quán)質(zhì)押的有效性；第二，通過國務(wù)院行政法規(guī)形式，將可以進(jìn)行質(zhì)押的權(quán)利進(jìn)行列舉,對收費權(quán)的質(zhì)押進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)收費權(quán)質(zhì)押的可操作性,從而降低貸款風(fēng)險，保護(hù)貸款交易安全。

（二）完善公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款的運行體系

1.規(guī)范收費權(quán)質(zhì)押公示登記制度?！稉?dān)保法》規(guī)定以權(quán)利質(zhì)押擔(dān)保的，必須進(jìn)行公示?！段餀?quán)法》規(guī)定物權(quán)發(fā)生變動時，必須將物權(quán)變動情況通過一定的方法向社會公開，以避免第三人遭受損害并保護(hù)交易安全。一般情況下，權(quán)利質(zhì)押的公示方法有兩種，一種是通過交付權(quán)利憑證的方式進(jìn)行公示，另一種是通過登記的方式進(jìn)行公示。從性質(zhì)上看，公立高校收費權(quán)質(zhì)押屬于擔(dān)保物權(quán)，可以按照物權(quán)法的規(guī)定進(jìn)行公示，以避免損害第三人利益。因此，公立高校收費權(quán)質(zhì)押公示登記在操作上可按如下程序進(jìn)行：第一，公立高校向主管部門提交收費權(quán)質(zhì)押申請；第二，主管部門會同財政部門審批批復(fù)授權(quán)質(zhì)押文件；第三，公立高校將授權(quán)質(zhì)押文件交予商業(yè)銀行；第四，雙方到公證部門進(jìn)行公證。

2.確定收費權(quán)質(zhì)押額度，簽訂收費權(quán)質(zhì)押合同。公立高校將收費權(quán)憑證質(zhì)押給銀行，轉(zhuǎn)讓學(xué)校一定時期內(nèi)向?qū)W生收費的權(quán)利，銀行除了與學(xué)校簽訂正常的銀行貸款會同之外，還可以與學(xué)校簽訂收費權(quán)質(zhì)押合同，進(jìn)一步降低銀行的貸款風(fēng)險。收費權(quán)質(zhì)押合同至少應(yīng)該載明以下內(nèi)容：公立高校近三年的在校學(xué)生規(guī)模及未來預(yù)計三年的招生人數(shù)；公立高校具有哪些收費權(quán)，分別由哪個部門授權(quán)，收費標(biāo)準(zhǔn)是什么，進(jìn)行質(zhì)押是否可以進(jìn)行有效操作；根據(jù)收費權(quán)質(zhì)押授權(quán)文件的收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)及學(xué)生人數(shù)測算的高校未來收費流量以及按照銀行授信額度的比例估計公立高?？梢陨暾堎J款的額度；收費權(quán)質(zhì)押受不可預(yù)見因素影響的風(fēng)險規(guī)避措施等。

3.完善收費權(quán)質(zhì)押實現(xiàn)可能。根據(jù)國家規(guī)定，公立高校事業(yè)收費資金必須嚴(yán)格實行“ 收支兩條線”管理，即學(xué)校事業(yè)收費資金必須納入財政部門預(yù)算,并按照規(guī)定程序申報審批使用。具體程序為，公立高校向?qū)W生收取學(xué)費、住宿費等資金，將資金全額上繳同級財政專戶（國庫），學(xué)校再根據(jù)財政部門預(yù)算額度按月或按季度提交資金使用申請，財政部門批準(zhǔn)后，將資金下達(dá)學(xué)校銀行基本賬戶有學(xué)校支配使用。公立高校收費權(quán)質(zhì)押，在沒有經(jīng)過部門預(yù)算核撥前與國家資金規(guī)范性管理相沖突的,質(zhì)押沒有效力，質(zhì)押不可能實現(xiàn)，只有經(jīng)過預(yù)算核撥到銀行基本賬戶后，公立高校收費權(quán)質(zhì)押才可能實現(xiàn)。也就是說，公立高校以收費權(quán)提供質(zhì)押擔(dān)保核心是一種變相的、以將來公立高校事業(yè)收入作為質(zhì)押的擔(dān)保方式。為此，銀行在實際操作過程中可以采取將公立高校收費權(quán)質(zhì)押擔(dān)保的同時將公立高校銀行賬戶同時質(zhì)押，增強(qiáng)收費權(quán)質(zhì)押的實際效力，確保收費權(quán)質(zhì)押實現(xiàn)可能。

（三）完善公立高校收費權(quán)質(zhì)押貸款的監(jiān)督體系

1.完善銀行自我監(jiān)督措施。公立高校收費權(quán)是經(jīng)過政府行政許可而享有的權(quán)利，其行使一般是有時間限制的，對于銀行來說，收費時

間的長短是衡量收費價值大小的主要依據(jù)，銀行可能面臨公立高校收費權(quán)消失風(fēng)險，理論上分析，因收費時限會導(dǎo)致公立高校收費權(quán)消失有兩種可能：第一，公立高校收費權(quán)屆滿被政府收回，質(zhì)權(quán)標(biāo)的物消失導(dǎo)致質(zhì)權(quán)無效；第二，公立高校收費權(quán)被臨時限制，導(dǎo)致質(zhì)權(quán)無法實現(xiàn)，比如違規(guī)收費被責(zé)令整改或者取消收費資格。銀行應(yīng)采取措施監(jiān)督學(xué)校，規(guī)避風(fēng)險，具體做法包括：建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，實行公立高校貸款準(zhǔn)入和退出制度，把好貸款準(zhǔn)入關(guān)；發(fā)放貸款后要對公立高校貸款的用途進(jìn)行全程監(jiān)督，防止亂用或挪用學(xué)校貸款；責(zé)成專人及時、準(zhǔn)確地掌握學(xué)校收費權(quán)的變化情況，一旦發(fā)現(xiàn)有收費權(quán)發(fā)生變化，要及時采取補(bǔ)救措施。

2.引入資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸前評估。銀行應(yīng)當(dāng)引入資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對公立高校收費權(quán)未來收益情況進(jìn)行評估，即對特定公立高校收費權(quán)權(quán)利人按規(guī)定應(yīng)該收取的學(xué)費等事業(yè)性費用，扣除各種運營成本、稅金后獲得的年凈現(xiàn)金流的折現(xiàn)值的估算，獲取收費權(quán)的評估價值，為公立高校發(fā)放收費權(quán)質(zhì)押貸款提供依據(jù)。評估的具體內(nèi)容包括：收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生規(guī)模、已有收費權(quán)質(zhì)押情況、學(xué)校資產(chǎn)情況、學(xué)校債權(quán)債務(wù)情況等。

[1]沈麗萍.高校收費權(quán)質(zhì)押貸款合法性分析[J].西安石油大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2013,(2).

[2]朱彬,柳濤.公立高校學(xué)生收費權(quán)質(zhì)押實踐與規(guī)范[J].法制博覽(中旬刊),2012,(10).

[3]曹立.對我國高校擔(dān)保政策和教育事業(yè)收費權(quán)質(zhì)押的思考[J].財政監(jiān)督,2007,(8).

Exploration of Pledge Loan Legal Issues of Charge Right of Public Colleges and Universities from the Perspective of Bank

TAO Yan-fen
(Department of Planning and Finance,Yunnan Open University,Kunming 650223,Yunnan)

The expansion of student enrollment and school scale of public colleges and universities leads to a shortage of fund,objectively providing loan markets and opportunity for banks.From the analysis of school property,the charge right pledge of the public colleges and universities has become a necessary condition for bank lending.The paper focuses on legal basis of the pledged loan charge right of the public colleges and universities and put forward better measures for them from the perspective of banks.

public colleges and universities,right of charge,pledge,legal research

F235

A

2095-6266（2014）03-089-04

2014-6-20

陶艷芬 (1965－)，女，云南楚雄人，會計師，主要從事高校融資問題研究。