別了，土地財(cái)政

邵挺

土地財(cái)政應(yīng)該是過去10多年出現(xiàn)頻率最高的一個(gè)詞，它涉及范圍很廣，既可以上升到對中國經(jīng)濟(jì)增長、發(fā)展模式的探討、也具體影響著地方政府、開發(fā)企業(yè)甚至每個(gè)具體個(gè)人（拆遷戶和被征地農(nóng)戶）的行為邏輯。對此也有兩類不同評(píng)論，雖然絕大多數(shù)研究者都認(rèn)為，土地財(cái)政在我國過去多年的高速增長中扮演了“發(fā)動(dòng)機(jī)”和“加速器”的重要角色，構(gòu)成了中國式增長模式的重要內(nèi)容。但在涉及“土地財(cái)政”模式能不能延續(xù)、未來改造的模式等問題時(shí)，就出現(xiàn)了二類截然不同的觀點(diǎn)。

一類觀點(diǎn)認(rèn)為“土地財(cái)政”應(yīng)該到了退出歷史舞臺(tái)的時(shí)候，以土地國有制為內(nèi)核、政府壟斷征地權(quán)為中心的土地出讓行為，“與民爭利”，發(fā)展到目前這個(gè)階段，弊端已經(jīng)遠(yuǎn)大于益處，需要盡早設(shè)計(jì)退出路徑。另一類觀點(diǎn)則針鋒相對地認(rèn)為，“土地財(cái)政”不能退出，仍然是未來經(jīng)濟(jì)中高速增長的重要驅(qū)動(dòng)力，提出“以土地財(cái)政為核心的中國城市化模式不能輕易改弦更張”，否則不僅影響我國“新四化”（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）的順利推進(jìn)，還可能影響“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一些學(xué)者甚至把“土地財(cái)政”模式的存廢跟能否跨越“中等收入陷阱”、成為現(xiàn)代高收入國家等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和長遠(yuǎn)愿景聯(lián)系起來。這就更需要客觀、準(zhǔn)確、全面地理解土地財(cái)政的概念和內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，現(xiàn)在對“土地財(cái)政”的許多討論，缺乏對一些最基本概念的準(zhǔn)確界定和把握，導(dǎo)致許多討論不在同一個(gè)概念體系里進(jìn)行。準(zhǔn)確、清晰地界定什么叫“土地財(cái)政”、哪些內(nèi)容屬于“土地財(cái)政”，這是討論問題前首先要澄清的。筆者打算用三次專欄來分析土地財(cái)政問題，第一次先給出土地財(cái)政的準(zhǔn)確定義，再澄清社會(huì)上幾種常見的誤區(qū)，第二次分析土地財(cái)政和土地金融的現(xiàn)狀和未來挑戰(zhàn)，第三次再分析如何逃出“土地財(cái)政”陷阱，即從“土地財(cái)政”過渡到建立規(guī)范的地方稅收體系。

筆者看到最早系統(tǒng)分析土地財(cái)政的文章，是2006年國務(wù)院發(fā)展研究中心土地課題組蔣省三和劉守英發(fā)表的《土地財(cái)政的緣由與風(fēng)險(xiǎn)》一文，但沒有對土地財(cái)政的概念進(jìn)行準(zhǔn)確界定。之后，就筆者看到的絕大多數(shù)文章，對土地財(cái)政的概念使用非?；靵y，概括一下，主要有三種不同的定義。一類是土地出讓合同價(jià)款等于土地財(cái)政，這是最常見的一類定義。比如，2013年全國土地出讓合同總價(jià)款是4.2萬億元。許多學(xué)者和媒體就宣稱2013年“土地財(cái)政”達(dá)到4.2萬億元。另一類是把土地出讓合同價(jià)款加上城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，其總和稱為“土地財(cái)政”，按照這類口徑，2013年的“土地財(cái)政”就是45527億元。第三類就是把實(shí)際繳入國庫的土地出讓收入稱為“土地財(cái)政”，比如2012年的“土地財(cái)政”就是28886.31億元。

仔細(xì)分析上述三個(gè)定義，實(shí)質(zhì)性的差別不大，都是把土地出讓收入等同于或者基本等同于土地財(cái)政。第一類和第三類的定義很接近，主要是對土地出讓收入的定義略有差異。從數(shù)量上看，當(dāng)年實(shí)際繳入國庫的土地出讓收入與土地出讓合同總價(jià)款相差不多。比如，2012年出讓簽訂合同總價(jià)款是26900億元，與28886.31億元的實(shí)際入庫收入少了2000億元左右。主要是有些出讓合同是在年末簽訂的，但要等到明年初才能繳入國庫。第二類定義也就是加了跟土地相關(guān)的兩類稅種，但跟土地出讓收入相比，這兩類稅種的收入占比非常低（一般在10%以下），土地財(cái)政最重要的組成部分還是土地出讓收入。

對土地財(cái)政的上述定義，只要跟地方政府官員一接觸，他們就會(huì)提出一個(gè)疑問，用于出讓的土地也不是免費(fèi)拿來的，政府的土地儲(chǔ)備中心要先向銀行貸款，如果原來是集體土地，要先征地拆遷，提前準(zhǔn)備拆遷款，建好回遷房，才能開始大規(guī)模拆遷，接下來又是“三通一平”、“五通一平”，把周邊的市政基礎(chǔ)設(shè)施全部弄好了，才能把土地放到交易中心去拍賣。這其中，至少有這幾類費(fèi)用需要支付，貸款利息、征地拆遷費(fèi)用、市政配套費(fèi)用等。以2013年為例，僅僅征地拆遷費(fèi)用就高達(dá)20917.69億元，還有失地農(nóng)民補(bǔ)助、企業(yè)職工安置費(fèi)850.21億元，跟征地拆遷相關(guān)的三類費(fèi)用就占到全年實(shí)際繳入國庫土地出讓收入（41266.18億元）的53.33%。再加上前期土地開發(fā)（主要是基礎(chǔ)設(shè)施配套）的8350.28億元，成本性支出就達(dá)到30357.44億元，占出讓收入的73.56%。換言之， 2013年地方政府實(shí)際的土地出讓收益是10908.74億元，占出讓總收入的比重是26.44%。如果考慮了銀行貸款利息成本，實(shí)際收益會(huì)更低一些。

說到這里，有學(xué)者會(huì)對統(tǒng)計(jì)口徑提出質(zhì)疑，征地拆遷費(fèi)用作為成本，這個(gè)沒有疑義。但不能把前期土地開發(fā)費(fèi)用全部算作成本，通水、通電是跟該塊出讓土地密切相關(guān)，但有一些配套市政基礎(chǔ)設(shè)施（比如建公交站點(diǎn)等），本來就是政府應(yīng)該做的，跟出讓不出讓土地沒有關(guān)系，應(yīng)該把這一塊剔出去。由于數(shù)據(jù)限制，筆者也拿不到前期土地開發(fā)費(fèi)用的具體分類，但由于政府一般不可能單獨(dú)為某一個(gè)小區(qū)興建醫(yī)院、學(xué)校、公交站點(diǎn)等市政基礎(chǔ)設(shè)施，一旦興建這些設(shè)施，是可以被某一區(qū)域所有的人群共享的，具有很強(qiáng)的外部性特征，因此筆者估計(jì)前期土地開發(fā)費(fèi)用中，跟該塊出讓土地直接相關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用占用應(yīng)該不大，暫時(shí)可以忽略不計(jì)。

2013年，土地出讓收益占出讓收入的比重是26.44%，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2008年的43.9%、2009年的46.2%和2010年的41.6%。這說明，2008-2010年間，地方政府從出讓土地中得到的收益占比還很高，但從2011年開始，由于征地拆遷費(fèi)用和前期土地開發(fā)費(fèi)用的急劇上升，地方政府實(shí)際可支配的土地收益占比在快速下降。因此，筆者先給“土地財(cái)政”一個(gè)寬泛的定義，就是“地方政府實(shí)際可支配的土地出讓收益”，簡單地算，就是土地出讓收入（合同總價(jià)款或?qū)嶋H繳入國庫收入均可以）減去各類成本性支出。按照這一定義，2013年“土地財(cái)政”應(yīng)該是10910.78億元。

從程序上講，2008年開始土地出讓收入管理體制進(jìn)行根本性調(diào)整，變得更加規(guī)范。2007年前土地出讓收入先繳入地方財(cái)政專戶，是作為預(yù)算外資金來管理的，等扣除完各類成本性支出后，才把收益部分繳入地方國庫，從預(yù)算外資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金。在2007年后，土地出讓收入全部納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行徹底“收支兩條線”，不能用于平衡公共預(yù)算。

講清楚土地出讓收入和出讓收益的概念后，就可以搞清楚地方政府對“土地財(cái)政”的真實(shí)依賴程度了。剛才講了，大多數(shù)學(xué)者簡單把土地出讓收入（有些把耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅也加進(jìn)去）占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重，作為衡量地方政府對土地財(cái)政的依賴度，照這個(gè)算法，2013年的土地依賴度就是66%，這就是許多媒體發(fā)布“2013年土地財(cái)政居高不下，占了地方收入的半壁江山”等報(bào)道的依據(jù)。但如果按照筆者給出的“土地財(cái)政”寬泛定義，2013年地方政府對土地財(cái)政的依賴度只有21%，比前面計(jì)算得出的比例整整低了45個(gè)百分點(diǎn)。

再進(jìn)一步地講，扣除各類成本性支出后的土地出讓收益，是不是就是完全可以由政府來支配，都能用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呢？答案是否定的。許多學(xué)者和媒體都假定地方政府獲取的所有土地出讓收益都是用于搞城市建設(shè)，大家熟知的一句話“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠土地”就是這么來的。但事實(shí)上并非如此。

由于2008年前沒有公布詳細(xì)的土地出讓收益的用途，筆者只能通過2008-2013年對土地出讓收益的用途分解，來計(jì)算究竟有多大比例的土地出讓收益是被用于城市建設(shè)的？以2013年為例，用于教育和農(nóng)田水利建設(shè)支出的比重是12.45%，繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)是14.56%，納入國有土地收益基金占14.33%，再加上“保障性安居工程支出”、“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出”等項(xiàng)目，用于城市建設(shè)支出的比重只有45.3%。當(dāng)然，2013年45.3%的比重是2008-2013年間最低的，最高的是2010年（67.26%），主要原因是2010年以來中央政府要求地方政府強(qiáng)制提取一定比例的出讓收入或收益，用于教育、農(nóng)田水利、保障性安居工程等支出。這樣一層一層篩下來，2013年土地出讓收益中用于城市建設(shè)的支出只有3775.14億元，占土地出讓收益的45.3%，占土地出讓收入的比重只有9.14%。

說到這里，就可以嘗試著把“土地財(cái)政”的定義界定得更加嚴(yán)格和準(zhǔn)確一些，如果嚴(yán)格按照“土地財(cái)政”是地方政府實(shí)際可支配的收入這一定義，土地財(cái)政應(yīng)該等于國有土地收益基金加上用于城市建設(shè)支出，因?yàn)槌诉@二項(xiàng)支出，其它支出占比都是中央政府規(guī)定的（盡管地方政府經(jīng)常會(huì)偷換概念，盡量降低中央強(qiáng)制規(guī)定的支出占比），比如2011年6月1日，財(cái)政部和住建部聯(lián)合發(fā)文明確指出“嚴(yán)格按照不低于10%的土地出讓收益用于保障性工程建設(shè)”。2011年7月4日財(cái)政部和水利部聯(lián)合下發(fā)的文件規(guī)定，“作為計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金的土地出讓收益口徑，嚴(yán)格按照10%的比例計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金”。2011年7月21日財(cái)政部和教育部聯(lián)合發(fā)文規(guī)定，“作為計(jì)提教育資金的土地出讓收益口徑，嚴(yán)格按照10%的比例計(jì)提教育資金”。這樣一來，按照上述定義，2013年狹義的“土地財(cái)政”只有4969.58億元，還不到寬泛定義的“土地財(cái)政”（10910.78億元）的一半。

看來，以前許多似是而非的概念需要盡快澄清，比如“土地出讓收入或土地財(cái)政是搞城市建設(shè)的主要資金來源”、“土地財(cái)政是城市攤大餅式擴(kuò)張的最重要推手”等提法和理解，不能說是錯(cuò)誤的，但至少是不準(zhǔn)確和全面的。很難想象，地方政府只能占用不到10%的土地出讓收入用于搞城市建設(shè)，就能夠滿足大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求（2013年，我國基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)固定資產(chǎn)投資額達(dá)到102206億元）。其中，肯定還有更大的驅(qū)動(dòng)力來促使地方政府持續(xù)推動(dòng)如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，筆者在下一講會(huì)詳細(xì)講到這一驅(qū)動(dòng)力，盡管仍然跟土地出讓行為有關(guān)，但絕不是前面所定義的寬泛或狹義的“土地財(cái)政”，而是另外一類行為邏輯。（上）