小康社會的能源環(huán)境與政策選擇

徐小杰 程覃思

2020年中國將全面建成小康社會，屆時國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)人均收入比2010年翻一番。但是，目前人們對這一小康社會的認知有限，從能源與環(huán)境的角度看，難以回答那時的小康社會是污染的小康，還是綠色、清潔和可持續(xù)的小康，或是部分地區(qū)污染、部分地區(qū)綠色的小康。本文通過大數(shù)據(jù)庫分析對2020年的小康社會能源與環(huán)境狀況作出較為粗線條的描述，從能源展望的情景方法角度認為建立綠色、清潔和可持續(xù)發(fā)展的小康社會是可預(yù)期的，但是需要建立與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的新的能源政策體系，在未來3-5年內(nèi)做出系列正確的政策選擇和規(guī)劃。

能源環(huán)境現(xiàn)狀與困境評估

（一）現(xiàn)狀評估

本文把中國能源與環(huán)境現(xiàn)狀界定為當(dāng)前“十二五”時期（2010-2015年）能源與環(huán)境的基本狀況，并概述為以下五大特征：

一是能源消費總量逐年提升，煤炭占比突出，能耗緩慢下降。2010年我國一次能源消費總量為32.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中煤炭消費占比70%，2015年一次能源消費總量規(guī)劃為40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，但是從目前的增長趨勢預(yù)期將達到42億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。2010年全社會用電量4.2萬億千瓦時，2012年超過美國，2015年規(guī)劃為6.15萬億千瓦時，但是預(yù)期為6萬億千瓦時。2010年單位GDP能耗為0.81噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，2011-2013年單位GDP能耗逐年下降，2015年規(guī)劃為0.68噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元。火電供電煤耗將從333克標(biāo)準(zhǔn)煤／千瓦時下降到323克標(biāo)準(zhǔn)煤／千瓦時，其中新建火電的煤耗300克標(biāo)準(zhǔn)煤／千瓦時以下。

二是相對于能源消費，國內(nèi)一次能源供應(yīng)能力有所提升，但是供需缺口繼續(xù)擴大。目前，中國能源自給率維持在87%，但石油對外依存度已達到60%，天然氣對外依存度達到30%。2020年前，石油、天然氣以及煤炭的供需缺口繼續(xù)顯現(xiàn)擴大之勢。

三是全社會電力需求逐年提升，但是進一步發(fā)展面臨電源、電網(wǎng)、價格和體制等諸多矛盾。國民經(jīng)濟的發(fā)展直接帶動了電力需求的增長，而電力需求和投資增長往往是下一輪國民經(jīng)濟增長的前兆。目前中國的電力裝機容量已超越12萬億千瓦（其中煤電占64%），但是，各種電源發(fā)展均面臨不同難題。煤電面臨污染物排放問題，氣電在中國難以施展應(yīng)有的優(yōu)勢，可再生能源面臨成本、商業(yè)模式和并網(wǎng)等問題。發(fā)電、輸電、配電矛盾更加顯現(xiàn)。上網(wǎng)電價和電網(wǎng)體制再次處于巨大的改革壓力之下。

四是能源對改善民生的貢獻趨增，但是全面發(fā)展程度有限。近10年來，中國大電網(wǎng)的擴張、分布式能源的發(fā)展，對解決“電力貧困”起到了重要作用。2013年無電人口123萬，預(yù)計2015年可實現(xiàn)人人有電。2010年人均用電量為3138千瓦時，2013年為3926千瓦時，預(yù)計2015年為4364千瓦時。但是，電氣化的普及程度不一。同時，在城鎮(zhèn)化中使用天然氣的人口不到2億，2015年規(guī)劃到2.5億人口。能源消費中工業(yè)用能占比過高，生活用能偏低。2013年居民人均生活用電量499千瓦時，僅為2010年美國人均生活用電量4662千瓦時的1/10，甚至低于俄羅斯、南非和巴西。與一些周邊國家和發(fā)達國家相比，電氣化和城市氣化程度十分有限。

五是能源環(huán)境問題突出，直接威脅著人的健康和生活質(zhì)量。目前單位GDP二氧化碳排量放為1.69噸／萬元，高出發(fā)達國家水平4-5倍。能源環(huán)境問題直接沖擊著人的健康和生活質(zhì)量，引發(fā)公眾對能源項目的排斥心理和“鄰避”效應(yīng)，使得核電、頁巖氣和部分能源化工項目推廣面臨著公眾認知的壓力和利益沖突。

以上是本文對中國大陸地區(qū)能源與環(huán)境特征的基本概述，令人憂慮的問題是：一是能源需求依然旺盛，煤炭占比偏高，2020年前煤炭消費規(guī)模仍未見頂，煤炭消費結(jié)構(gòu)和消費方式不合理（特別是直接燃燒）是碳排放的主要來源，并外顯為大面積的霧霾和極端氣候，直接威脅著人們的健康和生活質(zhì)量；雖然單位GDP能耗逐年下降，但是依然偏高，節(jié)能減排面臨深層次矛盾，高耗能的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費方式難以快速扭轉(zhuǎn)。二是可以肯定，2020年全面建成的小康社會離不開高占比的煤炭（雖然緩慢下降）；屆時煤炭的排放狀況是否有重大改觀尚有不確定性，因為煤炭的節(jié)能減排面臨技術(shù)、成本和體制改革壓力。三是目前的碳捕捉、儲存和再利用（CCUS）和碳交易能否在2020年形成規(guī)模也不確定。四是雖然各地高調(diào)推進綠色、清潔和可持續(xù)的發(fā)展，但是城鎮(zhèn)化過程帶來了用電量和氣化率的大幅增長。我們了解到國內(nèi)一些節(jié)能示范項目重在造城，建造現(xiàn)代都市化的耗能的龐然大物為實，節(jié)能減排為虛，即使有也難以大眾化。

（二）政策困境

這些問題都與現(xiàn)行的能源發(fā)展理念和能源法規(guī)、能源政策不配套相關(guān)。

一是偏重高耗能的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和不合理的消費模式缺乏針對性、強制性的法規(guī)和政策措施。2011年出臺的《火力發(fā)電大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》對煤電的煙塵、二氧化硫和氮氧化物三項目排放做了強制性要求，推動了當(dāng)前火力發(fā)電的“近零排放”（盡管有爭議）示范項目。但是，煤炭消費結(jié)構(gòu)中另一半用于直接燃燒，正是各類污染物嚴(yán)重排放的主要來源，卻缺乏系統(tǒng)、配套和強制性的政策措施和法律措施來進行監(jiān)管。2013年國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》要求到2017年將煤炭消費占比下降到65%是一個寬松的指標(biāo)。我們預(yù)計這一指標(biāo)通過關(guān)停30萬噸以下的煤礦解決產(chǎn)能國盛問題，在2014年即可實現(xiàn)。本文認為，降低煤炭消費占比是當(dāng)前的政策選項。但是，未來的發(fā)展依然離不開煤炭，煤炭或煤電總量依然趨增。未來只能使用更低排放或更清潔的煤炭?！敖闩欧拧笔悄繕?biāo)。因此，如何在增煤趨勢、減煤比例和清潔煤之間作出最好的政策平衡，是一個未解的政策難題。

二是在節(jié)能減排上，目前國內(nèi)具備先進和成熟的系列能源技術(shù)。在煤電清潔化利用上有聯(lián)合煤氣化循環(huán)發(fā)電技術(shù)（IGCC）和超超臨界值發(fā)電等先進技術(shù)路線。但是這些技術(shù)的應(yīng)用需要有利的政策措施和上網(wǎng)電價的支持。而清潔煤炭的開發(fā)需要綜合配套的節(jié)能減排方案（新技術(shù)、新設(shè)備和新措施）配合，從而必然帶來成本的上升。最終能源技術(shù)的解決方案需要與經(jīng)濟改革有機結(jié)合方能推進。

三是政府、產(chǎn)業(yè)和公眾三者關(guān)系成為新能源體系中的新問題。目前，能源體制面臨改革壓力，現(xiàn)行的能源政策難以適應(yīng)新的社會環(huán)境需求，其中能源政策缺少公共政策的支撐成為突出問題。

上述問題均迫使我們重新思考現(xiàn)行能源發(fā)展戰(zhàn)略和能源政策的適應(yīng)性。下文根據(jù)中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項目《世界能源中國展望》課題對現(xiàn)行能源政策的評估，結(jié)合十八大三中全會以來中國能源與環(huán)境形勢，提出一套“生態(tài)能源新戰(zhàn)略”的新政策情景方法，對2020年前后小康社會的能源與環(huán)境特征進行了展望。

“生態(tài)能源新戰(zhàn)略”下的能源環(huán)境展望

（一）對新政策情景的認識

在《世界能源中國展望》的新政策情景分析中，“生態(tài)能源新戰(zhàn)略”是一個新政策構(gòu)想?；菊J識是：

第一，在2030年前甚至更長時期內(nèi)， 煤炭依然是中國的主導(dǎo)能源，盡管既有的能源消費結(jié)構(gòu)將逐步得到優(yōu)化，“以煤為主”依舊是現(xiàn)階段中國的基本國情，發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。未來的能源結(jié)構(gòu)不再是另一種主導(dǎo)能源取代煤炭的主導(dǎo)地位，而是煤炭、石油與天然氣、非化石能源多能并存的結(jié)構(gòu)。這是中國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和發(fā)展的基本方向。因此，如何綜合和清潔高效地開發(fā)和利用上述所有的能源資源，是中國小康社會能源戰(zhàn)略與政策的基本內(nèi)容。

需要特別指出，中國的能源清潔化不是簡單的非化石能源化（當(dāng)然不否認非化石能源的天然優(yōu)勢和發(fā)展前景）。相反，化石能源（特別是煤炭）的清潔高效利用是未來能源清潔化的重點和難點。

第二，2020年是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和改革發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折期。在這一時期，經(jīng)濟增長速度可能減緩至7%左右，追求可持續(xù)發(fā)展和綠色增長更為突出。由于各種技術(shù)進步和能效提高，2020年后能源需求和能源供應(yīng)進入緩增趨勢。其中我們的能源需求低于國際能源署（IEA）的水平（圖1）。

中央和地方的能源政策重點在于控制煤炭消費增長速度，煤炭消費總量在2025年左右見頂；減少煤炭消費占比，到2020年，將煤炭消費比例下降至60%以下。 由此為能源消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化留出空間，使增加天然氣、核電和可再生能源的生產(chǎn)消費規(guī)模及比例成為重點方向。

第三，在2020年前后，在推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，中國能否找到能源清潔高效利用的革命性解決方案，走出一條節(jié)能、降耗、減排和綠色的發(fā)展道路，具有較大的挑戰(zhàn)性。小康社會必須具有中國特色的能源消費結(jié)構(gòu)和消費方式，既要開源，更要節(jié)流；節(jié)能的目的在于控制總量，提高能效，而減排重在清潔化利用。這些都應(yīng)是小康社會的重要特征。

第四，中國的能源發(fā)展是未來世界能源和地緣政治的一個重大變量。中國能源供需、結(jié)構(gòu)和排放展望的差異給全球能源與環(huán)境帶來重大的變化。我們認為，2020年后能源消費和碳排放進入緩增長趨勢展示了中國對緩解全球能源需求增長和溫室氣體排放控制、氣溫上升控制的貢獻。2020年煤炭的消費占比穩(wěn)步下降到60%以下，新建發(fā)電煤耗必須低于300克標(biāo)準(zhǔn)煤／千瓦時。在確保國內(nèi)能源可持續(xù)發(fā)展的同時，必須與新興經(jīng)濟體和整個世界緊密合作，加強雙多邊合作與對話，確保地區(qū)／全球能源合作安全和可持續(xù)發(fā)展。

圖1：2020年中國能源供需展望

（二） 2020年小康社會的能源環(huán)境展望

根據(jù)上述“生態(tài)能源新戰(zhàn)略”的認識，結(jié)合2013-2014年出臺的系列能源與環(huán)境政策約束，我們對2020年中國能源發(fā)展趨勢作出如下合理預(yù)期。

首先，在能源消費總量和效率方面，到2015年和2020年一次能源消費總量繼續(xù)提高到42億噸和49億噸，煤炭消費占比下降到63.6%和57%左右。這一展望優(yōu)于目前國內(nèi)行業(yè)機構(gòu)的預(yù)測（2020年一次能源消費總量近53億噸，煤炭占比60%以上，見表1）。我們認為，50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下的一次能源消費和57%的煤炭占比是小康社會的合理消費總量和比重。2020年后在能源技術(shù)推廣應(yīng)用和消費方式轉(zhuǎn)型下，這一能源需求總量進入比較平緩的增長趨勢。

我們對2015年全社會用電量的預(yù)測與“十二五”規(guī)劃差距不大。2020年我們展望的用電量為7.39萬億千瓦時，而不是行業(yè)機構(gòu)預(yù)計的8.61萬億千瓦時，呈現(xiàn)較低的用電水平。人均用電量為5133千瓦時，而不是行業(yè)機構(gòu)預(yù)測的6000-8000千瓦時。這一水平的估算與我們對三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能產(chǎn)業(yè)的樂觀評估相關(guān)，應(yīng)為小康社會的用電水平。

其次，2020年的能源供應(yīng)量低于行業(yè)機構(gòu)預(yù)測1.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，主要差距在于煤炭生產(chǎn)差距（2億噸）上；同樣由于對煤電消費水平的低水平預(yù)期，2015年和2020年我們的煤電裝機容量均低于“十二五”規(guī)劃的水平和行業(yè)機構(gòu)的預(yù)測水平，即使我們對2020年后非化石能源發(fā)電做了比較樂觀的估計（即除核電外，可再生能源發(fā)電高于行業(yè)機構(gòu)），情況依然如此。

第三，在生態(tài)環(huán)境方面，隨著單位GDP能耗（能源強度）的下降，2020年單位GDP碳排放（碳強度）與2005年相比降低接近48%，而不是行業(yè)機構(gòu)預(yù)測的42%，這是能源消費水平緩增和煤炭占比減少，人均用能水平低于行業(yè)機構(gòu)預(yù)測以及能源效率提高的結(jié)果。由于這一碳強度下降幅度大于我國對外宣布的減排（40%-45%）的目標(biāo)，也可以理解為中國對世界的重大貢獻（圖2）。

第四，我們估計，2020年中國石油和天然氣對外依存度分別為60%和41%。這是小康社會所面對的能源安全局面，需要謹慎處理和應(yīng)對外部油氣供應(yīng)的穩(wěn)定和安全保障問題。

第五，必須看到，公眾對能源，特別是對能源消費帶來的環(huán)境問題的關(guān)注度日益提升，對于核電、頁巖氣開發(fā)和能源化工等項目認知有限，提出的諸多申訴不斷增加，能源產(chǎn)業(yè)與公眾的矛盾更加突出。我們認為，2020年小康社會如果缺乏有效的能源公共政策的支撐，將是不穩(wěn)定、不全面和不智慧的。

小康社會的政策選擇

（一）2013-2017年重點推進大氣污染治理，扭轉(zhuǎn)能源消費方式

自2013年9月國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》之后，環(huán)保部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃的實施細則》，各省區(qū)均發(fā)布各自節(jié)能減排的目標(biāo)。我們認為，重點抓京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)的節(jié)能減排目標(biāo)。節(jié)能既要靠技術(shù)，也要靠法律強制；減排靠技術(shù)，更要靠綜合方案。對于當(dāng)前煤炭的消費方式要從燃料轉(zhuǎn)變?nèi)剂虾突ぴ系碾p方向發(fā)展。其中煤電總量可適度增加，煤電比例穩(wěn)步下降。通過嚴(yán)格遵守《火力發(fā)電大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB13223-2011），實現(xiàn)煤電的“近零排放”。同時，對煤炭的化工領(lǐng)域需要慎重開發(fā)和利用，需要開展大量的示范和實驗，再逐步推廣。

圖2：2020年中國能源強度和碳強度趨勢

表1： 小康社會能源與環(huán)境指標(biāo)比較

（二）“十三五”規(guī)劃方向與重點

對于當(dāng)前正在研究的“十三五”規(guī)劃，我們建議：一要突出大氣污染治理有關(guān)方案的貫徹實施，嚴(yán)格控制化石能源的大氣排放，在2017年前產(chǎn)生明顯的效果。二是要將能源與環(huán)境規(guī)劃與2020年小康社會的需求緊密結(jié)合，以建設(shè)綠色、清潔和可持續(xù)的小康社會來約束“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)和措施。三是重點抓煤炭的政策導(dǎo)向，天然氣生產(chǎn)、進口和消費定位，核電的適度規(guī)模和穩(wěn)中求進的政策內(nèi)涵，可再生能源要走集中發(fā)展和分布式相結(jié)合的發(fā)展道路，通過綜合措施解決成本和市場需求問題。四是抓能源技術(shù)進步和管理體制的創(chuàng)新發(fā)展。五要抓節(jié)能減排法規(guī)的實施，逐步確立中國能源生產(chǎn)和能源消費的方式，為建立綠色清潔和可持續(xù)發(fā)展的小康社會提供生產(chǎn)、消費、體制和技術(shù)支撐。

（三）能源法規(guī)和公共政策

對小康社會的工業(yè)和居民能源消費方式施以強制性的法律約束和引導(dǎo)性的政策。除了對重點產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的強約束外，要在社區(qū)節(jié)能減排、建筑節(jié)能、個人節(jié)能減排以及循環(huán)利用等方面，樹立綠色和清潔的系列行為規(guī)范，真正形成可持續(xù)的消費方式。公眾要有監(jiān)督各級政府能源政策公共利益部分的多重渠道，對能源產(chǎn)業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任形成強有力的制約，促使將能源發(fā)展列入公共政策的管理范圍。

（四）夯實周邊和國際能源合作

加強與能源資源國的雙邊合作和多邊合作，通過建立長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作關(guān)系，不斷提升海外油氣供應(yīng)來源、通道和方式的安全。重點以“絲綢之路”的新戰(zhàn)略思路，推進跨區(qū)域能源合作。對于沿海進口通道，主要確保海上油氣供應(yīng)通道安全，特別是中國與東南亞國家的能源合作以及亞太地區(qū)的能源合作的安全。在東南亞和東非地區(qū)要深化雙多邊合作機制。在北部和西部地區(qū)，進一步鞏固與俄羅斯和中亞國家的能源合作，展示陸上“絲綢之路”的優(yōu)勢。