當(dāng)代生態(tài)環(huán)境問題的幾點(diǎn)思考

楊牧

一、內(nèi)蒙古自然生態(tài)現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處亞洲中部、蒙古高原東南都，橫跨東北、華北、西北三大區(qū)域，從西到東有4000多公里的生態(tài)脆弱帶。境內(nèi)由東北向西南跨越溫帶濕潤區(qū)、半濕潤區(qū)、半干旱區(qū)、干旱區(qū)、極端干旱區(qū)五個(gè)氣候帶，總體氣候干旱、少雨、多風(fēng)，年降雨量由東部的500多毫米向西部的50多毫米遞減。由于受地理、氣候和水資源嚴(yán)重不足的影響，全區(qū)自然生態(tài)具有地域差異大、生態(tài)條件脆弱和生態(tài)類型復(fù)雜的特點(diǎn)。獨(dú)特的地理位置和大氣環(huán)流規(guī)律決定了內(nèi)蒙古在全國生態(tài)大格局中占有特殊的地位。

內(nèi)蒙古自古以來就是多林多草地區(qū)，遠(yuǎn)在1億到4.6億年前，東起大興安嶺，西到阿拉善高原，到處都生長著茂密的森林，現(xiàn)在的沙漠和沙地都曾被茂密的森林植被所覆蓋。直到20世紀(jì)初，“無蒼蒼，野茫茫，風(fēng)吹草低見牛羊”，仍然是歷史上內(nèi)蒙古自然生態(tài)的真實(shí)寫照。由于歷史的、社會(huì)的、自然的和人為的諸多因素，尤其是地質(zhì)、氣候等客觀自然因素經(jīng)過滄海桑田般變遷的根本原因，加之人們違背自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，重利用、輕保護(hù)，重索取、輕建設(shè)，重使用、輕管理，重產(chǎn)出、輕投入，從而水源破壞、盲目開墾、過度放牧、亂砍濫伐、亂挖濫采、無序開發(fā)等直接原因，近半個(gè)多世紀(jì)以來，內(nèi)蒙古自然生態(tài)逐漸惡化，主要表現(xiàn)為森林草原嚴(yán)重退化、沙塵暴頻發(fā)和沙化土地急速擴(kuò)張。

目前，內(nèi)蒙古地區(qū)有5個(gè)沙塵暴多發(fā)中心，2個(gè)強(qiáng)和特強(qiáng)沙塵暴高發(fā)區(qū)。全年大風(fēng)日數(shù)平均在10-40天，沙塵暴日數(shù)大部分地區(qū)為5-20天，阿拉善西部和鄂爾多斯高原地區(qū)達(dá)20天以上。沙塵暴不僅加劇了土地荒漠化，還嚴(yán)重污染大氣環(huán)境，對氣候和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了不良影響，嚴(yán)重影響著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，對周邊地區(qū)乃至長江流域及東南沿海地區(qū)的生態(tài)安全也構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

全區(qū)由西向東分布有巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和、庫布齊和巴音溫都爾五大沙漠，以及毛烏素、科爾沁、渾善達(dá)克、呼倫貝爾和烏珠穆沁五大沙地，還有陰山北麓和黃土丘陵風(fēng)蝕區(qū)。截至2009年底，內(nèi)蒙古荒漠化土地面積占全區(qū)總土地面積的60%，高于全國33個(gè)百分點(diǎn)，內(nèi)蒙古成為世界上荒漠化危害最嚴(yán)重的地區(qū)之一。巴丹吉林沙漠和騰格里沙漠每年以20米的速度向東南推移，每年有近1億立方米的流沙侵入黃河。毛烏素沙地和渾善達(dá)克沙地的沙漠化面積，每年增加率高達(dá)63%?？茽柷卟菰悦磕阬.9%的速度風(fēng)蝕沙化。呼倫貝爾沙地則是全區(qū)沙化速度最快的沙地之一。

二、當(dāng)前自治區(qū)生態(tài)治理存在的問題

（一）生態(tài)治理投入力度不夠

生態(tài)治理是跨區(qū)域性的公共產(chǎn)品，具有典型的外部性。就內(nèi)蒙古而言，全國八大沙漠，內(nèi)蒙古就有四個(gè)；全國四大沙地，全在內(nèi)蒙古。如果經(jīng)過生態(tài)治理，內(nèi)蒙古的生態(tài)狀況良好，它就是我國北部重要的生態(tài)屏障，否則，就是嚴(yán)重影響京津等地的風(fēng)沙源區(qū)。保護(hù)好祖國北疆這道生態(tài)屏障，不僅是內(nèi)蒙古人民的責(zé)任和義務(wù)，也是周邊地區(qū)乃至全國人民的共同責(zé)任。但是至今這一觀點(diǎn)在全國尚未形成共識，因而自治區(qū)周邊省市、中國的周邊國家和地區(qū)很少有投入內(nèi)蒙古生態(tài)治理的意識。

近年來，國家雖然加大了對內(nèi)蒙古生態(tài)治理的投入，但全區(qū)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占國土面積62.5%，其中重度和極重度占36.7%，重點(diǎn)工程任務(wù)與需治理的面積仍然很大，按照目前的治理速度，完成應(yīng)該治理的任務(wù)還需要50多年，現(xiàn)有的生態(tài)治理投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求；生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾在一些地區(qū)還未得到根本解決，甚至日益突出，邊治理邊破壞的現(xiàn)象依然存在；資源開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題十分突出，尤其是礦產(chǎn)開發(fā)造成的生態(tài)破壞面積逐年增加，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

（二）資金撥付效率太低

生態(tài)治理工程季節(jié)性強(qiáng)，每年的4-5月份是施工的關(guān)鍵時(shí)期，但大部分年度中央生態(tài)治理項(xiàng)目投資計(jì)劃和資金在當(dāng)年下達(dá)很晚，甚至在隆冬季節(jié)才收到中央專項(xiàng)資金預(yù)算指標(biāo)；為解決這一時(shí)間差問題，地方財(cái)政只好將當(dāng)年的中央專項(xiàng)資金用于下一年的生態(tài)治理工程，但又出現(xiàn)了投資計(jì)劃和資金撥付不一致的問題，大量專項(xiàng)資金在非施工季節(jié)滯留財(cái)政部門，個(gè)別旗縣擠占挪用生態(tài)治理專項(xiàng)資金，造成生態(tài)治理資金的損失浪費(fèi)。由于報(bào)賬制規(guī)定的報(bào)賬程序繁雜、工程驗(yàn)收合格前預(yù)留10%-20%的建設(shè)資金、生態(tài)監(jiān)理簽認(rèn)滯后，旗縣不能及時(shí)按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度撥款，施工單位或個(gè)人不能及時(shí)報(bào)賬，造成年終突擊報(bào)賬，或者拖欠民工勞務(wù)工資。

（三）落實(shí)地方配套資金難

2011年6月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》，明確“對中央安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消旗縣以下以及集中連片特殊困難地區(qū)盟市的配套資金。”在認(rèn)真貫徹落實(shí)中央有關(guān)政策之前，國家一般要求生態(tài)治理項(xiàng)目地方配套一定比例的資金，如造林工程，內(nèi)蒙古每年都承擔(dān)全國任務(wù)的1/10以上，天保工程、退牧還草、公益林補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)工程每年需地方配套4億元左右。由于內(nèi)蒙古自治區(qū)承擔(dān)的建設(shè)任務(wù)巨大，而地方可用財(cái)力有限，加之工程實(shí)施地區(qū)多為國家級貧困旗縣，在籌措地方配套資金方面往往存在困難，落實(shí)項(xiàng)目的地方配套資金壓力很大，甚至有些財(cái)政極其困難的旗縣無法落實(shí)地方配套資金。

（四）項(xiàng)目管理中財(cái)政管理缺位

生態(tài)治理項(xiàng)目完整的生命周期一般是：前期工作—申請立項(xiàng)—投資計(jì)劃—工程建設(shè)—工程驗(yàn)收—工程結(jié)算—竣工決算。在前期工作中，財(cái)政部門應(yīng)參與調(diào)研，從系統(tǒng)理論的角度明確該生態(tài)項(xiàng)目的后續(xù)產(chǎn)業(yè)，如后期管護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、綜合利用、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、市場對接等一系列問題，確保生態(tài)治理項(xiàng)目的內(nèi)容完整性、經(jīng)濟(jì)循環(huán)性、可持續(xù)發(fā)展性。如果后續(xù)產(chǎn)業(yè)政策不能及時(shí)跟上，那些失去耕地、牧場的農(nóng)牧民就有可能重新毀林開耕、種糧求食，使多年來取得的生態(tài)治理成果毀于一旦。在申請立項(xiàng)中，財(cái)政部門應(yīng)參與項(xiàng)目的可行性研究和項(xiàng)目申報(bào)工作，通過綜合經(jīng)濟(jì)評價(jià)篩選出有技術(shù)支撐、科技含量高、前期規(guī)劃及施工設(shè)計(jì)工作到位的生態(tài)治理項(xiàng)目。在投資計(jì)劃直到竣工決算階段，財(cái)政管理工作至關(guān)重要，除了預(yù)算撥款、經(jīng)濟(jì)核算的職能外，財(cái)政部門還要通過經(jīng)濟(jì)手段監(jiān)督、控制工程的質(zhì)量和效益，避免工程建設(shè)在微觀上的短期行為和宏觀上的盲目性。但是，在現(xiàn)行投資管理體制下，財(cái)政職能弱化，財(cái)政部門只是被動(dòng)地跟著投資計(jì)劃下達(dá)資金，沒有全過程參與對生態(tài)治理項(xiàng)目資金的管理和監(jiān)督。

（五）生態(tài)治理資金的管理和使用分散

主要由于現(xiàn)行行政管理體制的原因，目前自治區(qū)的生態(tài)治理資金分別由發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、扶貧、金融、財(cái)政、科技等20多個(gè)部門管理和使用，各部門內(nèi)部又有不盡相同的條塊管理體系，其中：涉及分配資金的內(nèi)部機(jī)構(gòu)處室近70個(gè)，各類專項(xiàng)資金多達(dá)200多項(xiàng)，資金總量近400億元。由于各部門及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的資金政策缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，許多資金和項(xiàng)目管理各自為政，各行其道，最后的終端效益往往不是各個(gè)單項(xiàng)效益的總和，甚至出現(xiàn)1+1<2的現(xiàn)象。這種多頭管理機(jī)制，對一個(gè)地區(qū)來說，必然造成生態(tài)治理項(xiàng)目的交叉、重疊和漏項(xiàng)，不可能按區(qū)域發(fā)展規(guī)劃形成一個(gè)成龍配套的系統(tǒng)工程，整體生態(tài)治理項(xiàng)目沒有規(guī)模效應(yīng)可言。對一個(gè)具體的生態(tài)治理項(xiàng)目來說，則是資金來源渠道雜、管理環(huán)節(jié)繁、實(shí)施主體亂、牽扯的層面和事務(wù)多，再加上資金運(yùn)行中在眾多管理環(huán)節(jié)的損失和浪費(fèi)，各方面投入的資金在一個(gè)生態(tài)治理項(xiàng)目內(nèi)無法形成合力，財(cái)政資金應(yīng)有的乘數(shù)效應(yīng)和導(dǎo)向作用難以充分發(fā)揮。

三、提高生態(tài)治理項(xiàng)目財(cái)政投資效益的對策

（一）爭取中央財(cái)政加大對內(nèi)蒙古生態(tài)治理的投入

圍繞主體功能區(qū)建設(shè)，充分考慮內(nèi)蒙古作為北方重要生態(tài)屏障的戰(zhàn)略地位，進(jìn)一步完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，加大對內(nèi)蒙古的轉(zhuǎn)移支付力度。

1.全面落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。各地規(guī)劃的草原保護(hù)恢復(fù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，可根據(jù)草原退化沙化程度，實(shí)行長期禁牧或階段性禁牧。長期禁牧是指生態(tài)環(huán)境惡劣，失去生存條件和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件的嚴(yán)重退化沙化草場，實(shí)行禁牧封育不再從事牧業(yè)生產(chǎn)，并將該區(qū)域牧民搬遷轉(zhuǎn)移，異地安置。階段性禁牧是指天然草原經(jīng)過若干年禁牧后，草原植被好轉(zhuǎn)，逐步恢復(fù)到可利用狀態(tài)，根據(jù)草場載畜能力，實(shí)行草畜平衡，對未超載或減畜后達(dá)到平衡點(diǎn)的牧民給予獎(jiǎng)勵(lì)，主要用于增加人工節(jié)水灌溉飼草料基地面積，穩(wěn)步提升草原可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)；在草畜平衡的基礎(chǔ)上實(shí)行季節(jié)性休牧和劃區(qū)輪牧，著力培育和大力發(fā)展牧民合作組織，推動(dòng)現(xiàn)代家庭牧場和現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展，對于牧民和牧民經(jīng)濟(jì)合作組織，給予圍欄等補(bǔ)助。建議中央在2011年投入41.1億元的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，逐步提高畜種改良、人工種草、飼草種植和調(diào)制加工機(jī)械、標(biāo)準(zhǔn)化棚圈和青貯窯建設(shè)、牧民綜合生產(chǎn)資料等補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度。推進(jìn)天然林保護(hù)二期工程建設(shè)并逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；鞏固退耕還林、退牧還草成果；繼續(xù)實(shí)施森林管護(hù)中央財(cái)政補(bǔ)助政策；擴(kuò)大森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆秶粌H將符合規(guī)定的原有國家級公益林納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，還要將生態(tài)治理工程形成的森林資源全部納入補(bǔ)償范圍。

（二）自治區(qū)層面應(yīng)加強(qiáng)利用性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

加快自然資源開發(fā)利用的生態(tài)補(bǔ)償立法建設(shè)；進(jìn)一步完善水、土地、礦產(chǎn)、森林、環(huán)境等各種資源費(fèi)的征收使用管理辦法，加大資源費(fèi)使用中用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?；研究出臺(tái)草原征用占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依法征收草原植被恢復(fù)費(fèi)；建立健全資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金和生態(tài)恢復(fù)保證金制度；探索治理重點(diǎn)流域、重點(diǎn)城市水和大氣污染及農(nóng)村水源污染的經(jīng)濟(jì)手段，加大內(nèi)蒙古節(jié)能減排力度。

（三）加大生態(tài)建設(shè)資金的整合力度

改革現(xiàn)行預(yù)算管理體制，從投資的源頭整合生態(tài)建設(shè)資金。建議自治區(qū)政府制定科學(xué)統(tǒng)一的全區(qū)生態(tài)建設(shè)長遠(yuǎn)規(guī)劃，根據(jù)每個(gè)區(qū)域的特點(diǎn)，分別確定生態(tài)建設(shè)主攻方向。財(cái)政部門據(jù)此制定長期的財(cái)政支持生態(tài)建設(shè)投入計(jì)劃，按照“渠道不亂、用途不變、財(cái)盡其用、各記其功”的原則，將各部門、各單位管理的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、草原建設(shè)、生態(tài)移民、小流域治理、飛播造林、防災(zāi)基地建設(shè)、退牧還草、防沙治沙等生態(tài)治理資金統(tǒng)籌管理，確定資金投放的重點(diǎn)和順序，集中使用，發(fā)揮生態(tài)治理資金的規(guī)模效應(yīng)。

（四）提高牧民的整體素質(zhì)

牧民是草原生態(tài)治理的主體。我區(qū)102個(gè)旗縣中，牧業(yè)旗33個(gè)，半農(nóng)半牧旗縣21個(gè)，現(xiàn)有從事牧業(yè)生產(chǎn)的牧民48萬戶、173萬人，但是，整體素質(zhì)普遍不高，是制約牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展的瓶頸。加強(qiáng)牧區(qū)基層干部和新型牧民培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變觀念，開闊眼界，提高他們的文化素質(zhì)和接受新事物的能力，是牧區(qū)保護(hù)建設(shè)草原生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

具體措施是：通過草原生態(tài)治理補(bǔ)助和生態(tài)移民工程，為牧民提供生活保障和居住條件；通過基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療制度的落實(shí)，使轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的牧民提高保障水平；通過教育的補(bǔ)助、勞動(dòng)技能的培訓(xùn)，提高牧民科技文化素質(zhì)和就業(yè)能力；建立牧民子女穩(wěn)定就業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)接受過中高等教育的牧民子女全部就業(yè)的目標(biāo)。

（五）發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)和草產(chǎn)業(yè)

沙產(chǎn)業(yè)和草產(chǎn)業(yè)理論是著名科學(xué)家錢學(xué)森創(chuàng)立的，是以“多采光、少用水、新技術(shù)、高效益”的技術(shù)路線，實(shí)現(xiàn)“沙漠增綠，資源增值，農(nóng)牧民增收，企業(yè)增效”的目標(biāo)。發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)和草產(chǎn)業(yè)，是《內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》的新要求，也是內(nèi)蒙古對西部特殊自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的新認(rèn)識，是科學(xué)開發(fā)西部的新思路、新舉措，是生態(tài)治理后續(xù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)選擇。建議采取財(cái)政補(bǔ)助、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等政策，加強(qiáng)生態(tài)開發(fā)新技術(shù)和應(yīng)用技術(shù)的研究推廣、積極扶持有實(shí)力、有效益、有信譽(yù)的生態(tài)龍頭企業(yè)，打造木材加工、飼料加工、林產(chǎn)化工、森林草原旅游等林產(chǎn)業(yè)、草產(chǎn)業(yè)和沙產(chǎn)業(yè)的新優(yōu)勢。

責(zé)任編輯：楊再梅