城鎮(zhèn)化進程中農民工市民化的主要障礙及解決對策

黃貞貞

十八大會議上，胡錦濤同志提出要全面建成小康社會，要堅持走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。中共十八屆三中全會指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，推動我國城鎮(zhèn)化的進展。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議特別強調，推進農業(yè)轉移人口市民化、解決人口市民化是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵。城鎮(zhèn)中的農民工是人口市民化的重要群體。長期以來，由于宏觀上社會制度的障礙和微觀上勞動關系狀況的影響，農民工難以真正融入城市，許多人只能成為城市的過客，而我國的現(xiàn)代化進程必然要求一部分農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移并長期定居下來，以實現(xiàn)現(xiàn)代化。對于生活在城市中的農民，這意味著其祖祖輩輩依靠的承包地歸為國有，失去了其最原本的寄托。農民工問題是我們全面建成小康社會、大力開展城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展的重要問題。

一、我國農民工演變及特點

農民工在國外對應成為“immigrant peasant”，即農民移民（或移民工、勞工），是指在一定歷史階段出現(xiàn)的大量農民勞動力，大規(guī)模離開原居住地進入到城市中現(xiàn)象。《中國農民工調研報告》認為，農民工是我國經濟社會轉型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農民、有承包土地，但主要從事非農產業(yè)、以工資為主要收入來源的人員。狹義的農民工一般指跨地區(qū)外出進城務工人員；廣義的農民工既包括跨地區(qū)外出進城務工人員，也包括在縣域內二、三產業(yè)就業(yè)的農村勞動力。2010年，全國農民工總量為24223萬人，其中外出農民工數(shù)量為15335萬人。 據(jù)估計，到2030年我國預計將要解決4億農民工及其家屬的進城和落戶問題。

（一）我國農民工進城演變

農民工的演變與城鎮(zhèn)化進程密不可分。1953年，我國實行第一個五年計劃，城鎮(zhèn)化進程由此開始。我國城鎮(zhèn)化進程可以分為短暫發(fā)展時期、起伏波動時期、停滯時期、過渡時期、鄉(xiāng)村城市化時期和快速城市化這六個時期。伴隨著城市化的發(fā)展，我國的農民工進城主要分為三個階段：

第一階段是上世紀80年代以前，國家為控制人口自由流動，頒布《中華條例》等一系列與就業(yè)等相關的制度，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社和戶籍管理三位一體的制度安排，減少工業(yè)化過程中對農村人的身份變換，限制了農村人口進城的步伐；

第二階段是1978年到1988年，這個階段，國家開始允許勞動力的自由流動。隨著農村經濟體制的改革，農村產業(yè)結構發(fā)生巨大變化，就業(yè)結構也隨之改變。城市中出現(xiàn)大量農民工；

第三階段是1989年到1991年，這一時期農民工的大量出現(xiàn)造成了城市各種社會問題，政府對勞動力的流動進行了控制和管理，通過一些條件限制農民工進城并收取一定的管理或調節(jié)費，提高農村勞動力進城務工的成本，以按城市需要調節(jié)農民工進城的數(shù)量；

第四階段是1992年至今，這一時期的農民工涌入城市是帶有目標性的流動。企業(yè)也開始定點招工，政府也鼓勵與支持農民工進城，頒布了一系列法律法規(guī)來維護農民工的合法權益。

（二）我國農民工特點

我國的農民工主要包括以下幾個特征：

1.就業(yè)雙重性。農民工是生活在城市的農民，沒有完全離開農業(yè)生產，農忙時會回家務農，但整體來說主要以在城中務工為主。從收入上來說，他們的工資介于其他城市就業(yè)者和農民之間。

2.身份困境。戶籍制度嚴重限制農民工獲得與原城市居民同等權利的機會，使其處在城市戶口的邊緣地帶。進城務工的多數(shù)是青壯年，這也就同時影響了農民工子女的教育問題。

3.盲目性。農民工進入城鎮(zhèn)是為了提高生活質量，但是他們信息不暢通，對于就業(yè)信息掌握不全，多數(shù)是通過朋友親戚介紹找到工作，對于自身的法律保護意識也相當薄弱。

4.就業(yè)和生活條件艱苦性。農民工在城鎮(zhèn)中做的是市民不愿意做的工作，如保潔、餐飲服務員等，工作環(huán)境很差，收入低。同時，他們多居住在一些危房或者市民原本用于堆積雜物的房屋，對城市的治安管理造成一定困擾。

二、農民工市民化的主要障礙

農民工作為一個特殊群體，在我國城鎮(zhèn)化進程中扮演著重要的角色。但是農民工的自身特點以及社會對其的偏見導致農民工承受了許多不公平的待遇，解決好農民工問題是實現(xiàn)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。目前，農民工面對的障礙主要有以下幾點：

（一）制度障礙

主要表現(xiàn)在戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度和教育制度上。

1.戶籍制度。這是根源，它控制了人口的流動和社會資源的分配，附著在戶籍制度上的社會保障、就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等一系列基本公共服務不能合理的分配。

2.土地制度。這主要體現(xiàn)在農村承包制上。目前，我國土地流轉體制不完善，缺少對土地的自主支配。同時，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，部分農民工的土地收為國有，最后一道防線崩潰，農民工的處境更惡劣。

3.就業(yè)體制。由于戶籍制度的限制，多數(shù)農民工只能進入城市收入低、工作環(huán)境差、就業(yè)不穩(wěn)定的低端勞動力市場。同時，農民工獲得就業(yè)信息的渠道十分有限，只有通過人才市場或口頭相告。不僅如此，農民工的合理合法權益得不到很好的保障，任意壓低克扣和拖欠農民工工資的現(xiàn)象比比皆是。

4.教育制度。這主要體現(xiàn)在農民工接受再教育的權利和農民工子女教育問題。農民工都是務農出生，對各項技能基本上沒有涉足。生產力的發(fā)展主要依賴于勞動效率的提高。市場上基本沒有開設針對農民工的就業(yè)中心，各種就業(yè)中心也只限于城市市民。農民工的“就業(yè)教育”主要發(fā)生在有經驗的老農民工和年輕員工之間，往往是不全面的。農民工子女就學十分嚴峻。他們沒有被納入城市的教育制度之中，主要是在一些打工子弟學校就讀，即使在公立學校也享受不到與城市子女平等的待遇。

5.社會保障制度。農民工大多數(shù)干的是底層的一些勞動，無時無刻不面臨著斷肢斷臂、燒傷傷骨等危險。目前的社會保障制度是建立在戶籍制度上的，農民工無法享受城市最低生活保障，他們的社會保險的參保比例較低，造成了嚴重的經濟壓力。

（二）觀念障礙

我國的城鄉(xiāng)二元結構衍生了市民和農民這兩種身份。城市市民一直享受比農村優(yōu)越的教育、醫(yī)療等基礎設施，加之由于一些農民工素質較低，使得城市的犯罪率提高，導致他們不能以平等的眼光來看待農民工。農民工多數(shù)吃苦耐勞，勞動報酬率低，一定程度上占據(jù)了城市居民的工作崗位，更增加了城市居民對農民工的歧視和偏見。另一方面，農民工本身的小農意識使其不愿意積極主動吸納城市內的文化價值觀念和生活方式，對融入城市構成很大影響。

三、解決對策

“民眾是水，民工流使水顯得更有活力，但水在風平浪靜的同時，也時時會蘊涵著晃動的波瀾?！鞭r民工問題關系到整個國家經濟和社會和平穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。農民工幸福地融入到城市中，對我國的城鎮(zhèn)化和全面建設小康社會有很大的推動作用。就此，本文提出以下應對策略：

（一）制度改革

首先是戶籍制度的改革。深化戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度是解決農民工問題的必由之路，同時也是復雜的系統(tǒng)工程。有步驟分階段逐步推進戶籍制度創(chuàng)新，完成農民工身份轉變，必須要根據(jù)本城鎮(zhèn)的實際發(fā)展情況和人口情況，預先科學地設定農民工遷入城鎮(zhèn)的條件。改善戶籍管理方式，借助科學信息技術，開發(fā)戶籍軟件。同時進行定期的人口普查，及時掌握人口信息。最后是對附著在戶籍制度上的教育、就業(yè)和社會保障等制度的剝離，這主要是針對農民工。對已經在城內工作一定時間的農民工，可以使其享受這些方面的優(yōu)惠政策。

其次是教育制度改革，對農民工子女的教育，應實現(xiàn)平等教育制度，保障農民工子女能享受與城市居民同等的教育設施。改革義務教育學籍管理體制，將學前教育、9年制義務教育和高中教育納入城市教育體系；建立全國統(tǒng)一的電子學籍卡系統(tǒng)，實現(xiàn)學籍卡的網(wǎng)絡化；建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)管理體制，完善城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場信息網(wǎng)絡。同時，加強政府對教育體制的監(jiān)測。對農民工自身來說，應加強對在城農民工的職業(yè)教育，支持用人單位建立穩(wěn)定的勞務培訓基地，針對性地進行技能培訓。同時，發(fā)展面向農村的職業(yè)教育。農村中初高中畢業(yè)生是我國產業(yè)工人的主力，以鎮(zhèn)或鄉(xiāng)為單位，對18周歲到50周歲之間的農村中的剩余閑置勞動力進行職業(yè)技能培訓，為我國的現(xiàn)代化提供后備力量。

對于就業(yè)體制，應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的勞動力市場，逐步形成市場經濟條件下促進農村富余勞動力轉移就業(yè)的機制，為城鄉(xiāng)勞動者提供平等的就業(yè)機會和服務。同時嚴格執(zhí)行勞動合同制度。勞動保障等各部門加強對用人單位制定和履行勞動合同的監(jiān)督，保障農民工的合法權益。

對于社會保障體制的改革，主要是完善社會保障體制，加強政府對企業(yè)的監(jiān)管職能，優(yōu)先實現(xiàn)工傷保險對農民工的全覆蓋；將農民工納入城市職工基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，使農民工享有與市民同樣的醫(yī)療、養(yǎng)老和工傷等社會保障。

此外，應有效保護農民工的土地財產權利。土地是農民的最后一道生活保障。政府應完善農村土地承包關系，農民外出就業(yè)期間，在依法自愿有償?shù)脑瓌t下以委托代耕或通過轉包、出租、轉讓等形式流轉土地承包經營權。

最后是對住房體制的改革，可建立多種形式的廉租房和經濟適用房體制。通過對農民工團體進行對住房需求的抽樣調查，定位其對廉租房或經濟適用房的需求結構，構建服務于民同時符合城市規(guī)劃的住房體系。

（二）樹立正確的市民觀，優(yōu)化輿論環(huán)境

政府應做好表率，利用社會媒體、社區(qū)活動等引導城鎮(zhèn)市民消除歧視，對農民工建立正確的態(tài)度，讓各方樹立理解、尊重、保護農民工的意識。政府可在農民工集聚區(qū)建立農民工工會，協(xié)調溝通好各方信息。同時，引導農民工提升自身素質。農民工的政治思想、文化水平和技能水平直接影響我國的現(xiàn)代化水平和社會的長治久安，因此，必須把提高農民工的綜合素養(yǎng)放在重要位置。政府可資助企業(yè)在企業(yè)內部建立培訓班或文化宣傳節(jié)等，企業(yè)可開展多種形式的文化活動，促進企業(yè)與農民工的融合，增加農民工的歸屬感。社會各方也應該樹立尊重、理解農民工的意識，加強與農民工的溝通。對于農民工自身，應積極參與社區(qū)和企業(yè)的各項活動，提高自身的專業(yè)技能和文化水平，加快融入城市生活。此外，應該加強自身的法制意識，熟悉與切身利益相關的法律法規(guī)。

四、結語

農民工為我國的現(xiàn)代化建設作出了重大貢獻，解決好農民工問題是完善城鎮(zhèn)化體制、建設中國特色社會主義、全面建設小康社會的重大任務。農民工問題不僅是政府的責任更是社會的責任。我們全社會要以公平公正的態(tài)度對待農民工，讓農民工以更好的姿態(tài)投入到現(xiàn)代化建設中。

（作者單位：浙江大學地球科學系）

責任編輯：康偉