基本養(yǎng)老保險全面并軌邁出重要一步

蘇琳

2月7日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，在已基本實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)?！保⒊擎?zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（簡稱“城居?！保┤采w的基礎(chǔ)上，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保保持基本一致。

據(jù)悉，目前已有15個省份整合了新農(nóng)保和城居保，制定實施了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

改革水到渠成

新農(nóng)保和城居保合并的消息甫一出臺，便引起各方熱議。其實近年來，我國養(yǎng)老保險制度，特別是針對農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度改革，一直在向前推進，朝著全民“老有所養(yǎng)”的目標在邁出堅實的一步又一步。中央有決心、群眾有期盼、財政有基礎(chǔ)、社會有共識、實踐有經(jīng)驗，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度已是水到渠成。

2008年，為逐步推進基本公共服務(wù)均等化，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)新的階段性特征和農(nóng)民的期盼，黨的十七屆三中全會決定，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

2009年9月1日，國務(wù)院決定新農(nóng)保首批試點規(guī)模為全國10%左右的縣（市、區(qū)、旗，以下簡稱縣），以后逐步擴大試點，到2020年前基本實現(xiàn)全覆蓋。12月，全國27個省、自治區(qū)的320個縣和4個直轄市的部分區(qū)縣啟動試點工作。

從這一刻起，試點縣年滿60周歲的農(nóng)村老人，即便是此前從未交過養(yǎng)老保險費，每月都可以領(lǐng)到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，使他們老有所養(yǎng)，無后顧之憂。隨后，新農(nóng)保試點不斷擴大，向老少邊窮地區(qū)重點傾斜。

在當時應(yīng)對國際金融危機的背景下，我國政府向億萬農(nóng)民發(fā)出信號，國家為他們建立由財政全額支付的最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并將經(jīng)濟不發(fā)達乃至貧困地區(qū)的農(nóng)民納入新農(nóng)保制度之中，使農(nóng)村居民有了社會養(yǎng)老保障。

北京師范大學經(jīng)濟學院院長賴德勝認為：“建立新農(nóng)保制度，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民在社會養(yǎng)老保險方面的制度平等，不僅是一項重大的惠農(nóng)政策，更是整個國家朝著促進社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個重大步驟，無疑是一項重要的基礎(chǔ)性工程?！?/p>

2011年，國務(wù)院決定加快新農(nóng)保試點進度，啟動城居保試點。6月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》提出，兩項工作同步推進，年內(nèi)覆蓋面都達到60%。

2012年7月，新農(nóng)保和城居保制度在全國所有縣級行政區(qū)全面實施；9月，基本實現(xiàn)兩項制度全覆蓋。這標志著我國覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系基本建立，比原計劃提前了8年。至此，我國建立起世界上最大的基本養(yǎng)老保險制度，幾千年來中國人“老有所養(yǎng)”的愿望初步實現(xiàn)。

最容易的突破口

目前，我國的“社會養(yǎng)老保險”分為5種：機關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)保。2月7日，國務(wù)院常務(wù)會議決定合并的是后兩種。

賴德勝認為，由于標準相似，將新農(nóng)保和城居保并軌相對容易，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度最容易的突破口。

在接受筆者采訪時，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文詳細分析了這兩種養(yǎng)老保險制度，“它們的設(shè)計非常相像”。比如，首先都設(shè)立了個人賬戶，個人向賬戶里繳費，繳費公式也類似，其中新農(nóng)保每人每年繳費從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；第二，融資方式非常相似，賬戶養(yǎng)老金是由個人繳費形成，但統(tǒng)籌養(yǎng)老金主要是來自財政補貼，還有少量集體資助；第三，兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，都是到60歲，每人每月固定開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，跟以前的繳費記錄沒有任何關(guān)系；第四，兩個制度的基金運營管理方式是一樣的。

“不管你是否曾經(jīng)繳費，到了年齡都可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。所以，這兩個制度都帶有救助性質(zhì)，學界稱之為社會養(yǎng)老金。而保險制度就不同了，保險制度的核心技術(shù)是繳費與權(quán)益具有內(nèi)在邏輯關(guān)系?！编嵄恼f。

“雖然兩項養(yǎng)老保險制度看起來好像水平不高，但也是一件了不起的事，是在取消農(nóng)業(yè)稅后，中央做出的最大的惠農(nóng)工程，是最大的反哺農(nóng)業(yè)的財政舉措?！编嵄恼f，世界各國的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度都是一個難題，養(yǎng)老保險需要繳費，而我國打破了這個原則。2009年設(shè)立新農(nóng)保時，凡是到60歲的農(nóng)民，都能每月領(lǐng)到55元錢，幾乎沒有什么條件，世所罕見。2011年，我國建立了制度模式幾乎完全一樣、針對城市16歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的人的城居保，等于是將對農(nóng)村的優(yōu)惠政策擴展到了城市，將對農(nóng)民的財政支持延伸到了城市戶口的無就業(yè)群體身上。

截至2013年3月底，全國城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)達到4.86億，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年居民1.33億人。有13個省級和1572個縣級行政區(qū)提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，全國月人均養(yǎng)老金水平81元，基金累計結(jié)余2504億元，其中個人賬戶基金累計結(jié)余2200億元。

為全面并軌打下基礎(chǔ)

黨的十八屆三中全會為未來10年養(yǎng)老保障制度改革確立了方向，全會明確提出，推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制。

中國人民大學教授、中國社會保險學會副會長鄭功成表示，2014年是養(yǎng)老保障制度改革年，各項改革的具體方案設(shè)計將不斷出臺并實施。

鄭功成認為，合并新農(nóng)保和城居保，意味著將加速消除戶籍和“身份”帶來的養(yǎng)老保障差異的進程，并通過頂層設(shè)計打通兩個制度，對居民的基本養(yǎng)老需求進行“兜底”設(shè)計，有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鎮(zhèn)化進程，也為將來建立統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度打下基礎(chǔ)。

賴德勝認為，將新農(nóng)保和城居保合并，有助于促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，并為下一步推進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工、機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險體系并軌，最終形成更加公平的國民基本養(yǎng)老保險制度作了鋪墊。

由于新農(nóng)保和城居保兩種制度極為類似，又是先后設(shè)立，重要的是，城居保制度的參保人數(shù)很少，有些省份在2011年城居保起步之初就已將兩種保險制度合二為一。

“在統(tǒng)籌層次很低的條件下，如果單純針對這一兩萬人再建立一套經(jīng)辦機構(gòu)和隊伍，再增加一個機構(gòu)來管理，顯然是劃不來的，不利于節(jié)約成本，不利于規(guī)模管理，也會給社保一線工作人員帶來麻煩?！编嵄恼J為，合并新農(nóng)保和城居保，有利于節(jié)約成本，增加效率。

改革決心已下，共識已經(jīng)凝聚，藍圖已經(jīng)繪制，但是具體的路線圖和各個子系統(tǒng)的改革方案還需制訂。牽一發(fā)而動全身。專家指出，在實際操作中，城居保和新農(nóng)保合并，將更有政策依據(jù)，為今后其他城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的制定與實施樹立一個標桿。