土地征收中的利益分配及福利測度文獻述評

郭玲霞+彭開麗

內(nèi)容摘要：土地征收具有一定的積極意義，但同時土地征收也產(chǎn)生了一系列利益分配問題。本文針對土地征收中的利益分配及其涉及主體的福利測度問題進行述評，且主要是回顧失地農(nóng)民的利益分配和福利測度，最后提出相應(yīng)對策建議。

關(guān)鍵詞：土地征收 利益分配 福利測度

土地征收中的利益分配

土地征收過程中涉及到的權(quán)利主體主要包括農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、土地開發(fā)商、地方政府和中央政府。

眾所周知，每個人（每個群體）都是以追求自身利益最大化為動機的，而何謂利益？利益一般是指從某種事情中所獲取的好處，好處多利益就多。而福利經(jīng)濟學是以分析福利為主的，所以研究利益分配問題，尤其不止是經(jīng)濟利益時，就需更專業(yè)的知識來分析，福利作為個人利益的集合體，能涵蓋個人追求的目標。所以，自福利經(jīng)濟學產(chǎn)生以來，很多學科已經(jīng)將福利引入其中，并取得了較好效果。在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中，各利益群體（集團）所擁有的權(quán)利、知識不同，在利益博弈和分配中處于不對等的地位，而往往利益受損的群體是權(quán)利和知識均缺乏的農(nóng)民群體。關(guān)注弱勢群體是社會發(fā)展永恒的旋律，這就是公平，但只關(guān)注公平，不關(guān)注效率也是無稽之談，所以還要把握所有群體總體利益的最大化，這就是效率，兼顧效率和公平是任何發(fā)展中都應(yīng)考慮的問題。在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)過程中，尤其要兼顧效率與公平，保證各方利益不受損。

一些學者從總體角度出發(fā)，考慮各方利益的分配機制和福利變化。諸培新（2005）通過對農(nóng)地非農(nóng)化的土地收益分配進行實證研究，表明：在土地征收過程中，獲利最少的是農(nóng)民和村集體。農(nóng)民補償過低導致農(nóng)地非農(nóng)化過程中的福利損失主要由農(nóng)戶來承擔，土地征收過程中沒有達到公平，同時也影響到資源配置效率的提高。文中提出應(yīng)該在土地制度、土地補償方面進行改進以達到土地征收中的公平和效率。彭開麗（2008）分別從宏觀（政府整體角度）和微觀（農(nóng)民和村集體）探討了農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中的公平與效率問題。通過對宏觀福利的研究，得出雖然農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)帶來了社會正福利效應(yīng)，但也有巨大的負福利效應(yīng)，社會福利有巨大的福利損失。而通過對微觀主體——農(nóng)戶和村集體福利的研究，得出由于補償不合理導致農(nóng)戶福利和集體福利均下降。通過構(gòu)建社會福利函數(shù)，推導出城市流轉(zhuǎn)的社會福利函數(shù)，得出當流轉(zhuǎn)的單位面積農(nóng)地由地方政府和開發(fā)商用于開發(fā)獲得的效用增加量與農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的效用增量相等時，社會福利達到最大。很多學者關(guān)注到土地征收過程中弱勢群體的利益，尤其是農(nóng)民和村集體的利益。

失地農(nóng)民的利益評估及福利測度

（一）失地農(nóng)民利益的相對客觀評估

在土地征收前后，失地農(nóng)民的生活客觀上發(fā)生了很大變化，主要是生活狀態(tài)、就業(yè)水平等方面。從現(xiàn)有文獻看，研究者基本達成的共識是在土地征收過程中，農(nóng)民利益普遍受損。

肖屹等（2008）采用理論模型分析法、實證分析法、比較分析法等定量測算了土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益受損程度。得出，在土地征用過程中，農(nóng)民獲利偏低，而大部分土地收益被各級政府瓜分。消除上述因素后，農(nóng)民分享土地收益的比例大幅提升。為有效保護土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益，必須在現(xiàn)有征地補償基礎(chǔ)上，修正因工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”導致農(nóng)民利益損失的部分，顯現(xiàn)農(nóng)地的社會保障和生態(tài)價值，并考慮結(jié)束單一的土地征用制度，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的發(fā)展。

在征地過程中，被征地農(nóng)民最關(guān)注的莫過于征地補償費用、自身就業(yè)以及社會保障等問題。所以，從客觀可衡量因素看，主要可通過農(nóng)民生活水平的高低、農(nóng)民就業(yè)安置情況、農(nóng)民的社會保障等情況評估。雷寰（2005）通過研究北京市郊區(qū)失地農(nóng)民的利益，發(fā)現(xiàn)多數(shù)失地農(nóng)民利益受損，并認為農(nóng)民土地初始權(quán)益的缺陷是失地農(nóng)民利益受損的根源。并提出兩條解決途徑，一是在維護土地分區(qū)控制下，將規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民，實現(xiàn)政府僅對純公共用地進行征地；二是完善補償方式，本著解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障目的進行補償。汪振江（2007）從土地制度的角度對失地農(nóng)民的權(quán)益進行研究，認為現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度是失地農(nóng)民利益問題產(chǎn)生的根源之一。提出無論公共利益用地還是非公共利益用地，均應(yīng)由市場定價，從根本上解決農(nóng)民利益受損問題。對于補償問題，他認為不僅要給失地農(nóng)民合理補償，更重要的是因地制宜、分層構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系，為失地農(nóng)民建立至少包括最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、提供再教育培訓和再就業(yè)的機會、提供法律援助等一系列社會保障措施。

（二）失地農(nóng)民利益的相對主觀評估

對失地農(nóng)民利益主觀方面的評估，主要側(cè)重農(nóng)民自身的心理感受等無法客觀觀察的方面。關(guān)于失地農(nóng)民利益的主觀研究，目前主要從福利、幸福感、滿意度等方面來研究。

有些學者對農(nóng)民福利進行了研究。但由于學術(shù)界對福利的內(nèi)涵未達成一致，所以關(guān)于失地農(nóng)民的福利研究，學者們?nèi)收咭娙手钦咭娭?，采用了很多不同方法。有偏重個人主觀感受的，也有偏重個人客觀條件的改善，也有兩者相結(jié)合考慮的?？傮w而言，由于福利難以度量，即便用客觀指標，也是通過詢問當事人獲得信息來獲取福利變化信息的，所以主觀色彩濃厚。黃有光認為在人的行為理性條件下，福利和農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中農(nóng)民的認知與福利變化分析是吻合的。征地過程中農(nóng)民的福利變化是一個復雜的非物質(zhì)性事態(tài)。按照福利經(jīng)濟學觀點，衡量農(nóng)民福利變化的方法可通過測量征地前后農(nóng)民的主觀感受，另外還可通過建立福利指標衡量。陳瑩和張安錄（2007）認為，征地中農(nóng)民的福利包括經(jīng)濟福利、社會福利和生態(tài)福利。并在此基礎(chǔ)上，建立了幾個可操作化指標，分別是農(nóng)民經(jīng)濟補償、農(nóng)民收支情況、生活環(huán)境與住房、農(nóng)民的社會保障情況及農(nóng)民的就業(yè)安置等方面。研究表明，征地后農(nóng)民的經(jīng)濟福利和社會福利均下降。彭開麗（2008）從農(nóng)戶歷年土地被征收（征用）情況、征地意愿和價格意愿、征地后生活狀況、享有的社會保障情況方面來分析農(nóng)戶福利變化和土地資源非農(nóng)化配置的效率與公平。高進云等（2010）基于森的可行能力理論框架，構(gòu)建了被征地農(nóng)民福利的功能性活動及其指標，從家庭經(jīng)濟狀況方面、社會保障方面、居住條件方面、社區(qū)生活方面、環(huán)境功能方面、農(nóng)民心理狀況等方面衡量農(nóng)民福利的變化，并采用模糊評判法進行了福利測度，從選用的樣本看，征地后福利均下降。林樂芬和葛揚（2010）從福利經(jīng)濟學角度對失地農(nóng)民補償問題進行理論分析，且對比分析對土地依賴程度存在差異的三個樣本村失地農(nóng)民對政府補償政策的滿意度、市民化后的就業(yè)情況、城市適應(yīng)狀況、自身身份的認知度等，對不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)失地農(nóng)民市民化后的福利變化進行研究。結(jié)果表明，農(nóng)民福利水平均處于較低水平，滿意度較低。聶鑫等（2010）主要通過估算農(nóng)地價值，即市場價值和非市場價值的加總，其中市場價值采用收益還原法等方法進行估算，非市場價值則采用CVM的方法進行調(diào)查估算，從而間接衡量出應(yīng)該補償給農(nóng)民的福利損失。endprint

還有些學者對失地農(nóng)民（或被征地農(nóng)民）幸福感進行了研究。賀豪振、陶志瓊（2004）對被征地老年農(nóng)民的幸福度進行了研究。陳傳鋒等（2005）對被征地農(nóng)民的社會心理與市民化問題進行了研究，包括對被征地農(nóng)民的社會支持水平、心理健康狀況、社會心理適應(yīng)過程、社會情緒狀態(tài)以及被征地老年農(nóng)民的幸福度與抑郁度等。呂斐宜（2006）提出應(yīng)將幸福指數(shù)納入農(nóng)村發(fā)展指標體系。王國林（2006）也對失地農(nóng)民幸福感、生活滿意度等進行過闡述。舒娟（2007）對城郊中老年失地農(nóng)民主觀幸福感及其影響因素進行研究，主要是從心理學角度對失地前后幸福感進行比較，并對失地農(nóng)民主觀幸福感、人格、社會支持等進行研究。

吳麗（2009）構(gòu)建了基于社會生態(tài)學的失地農(nóng)民幸福感理論框架，并選擇典型區(qū)域進行失地農(nóng)民幸福感的測量及比較研究，構(gòu)建了失地農(nóng)民幸福感函數(shù)并分析其影響因素，得出失地農(nóng)民的總體幸福感水平：東部區(qū)域>中部區(qū)域>西部區(qū)域；生活滿意度水平為中部區(qū)域>東部區(qū)域>西部區(qū)域；生活質(zhì)量指數(shù)評價結(jié)果則為東部區(qū)域>中部區(qū)域。采用不同評價體系得到的結(jié)果基本接近。通過研究社會資本與健康和幸福感之間的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)社會資本對失地農(nóng)民的健康水平和幸福感起著正向促進作用。

失地農(nóng)民的其他相關(guān)研究

多數(shù)學者通過研究得出失地農(nóng)民利益受損，并且均對受損原因進行了簡要分析，并提出解決失地農(nóng)民利益受損的建議和對策。

丁旭光（2006）認為農(nóng)民權(quán)益得不到保障的根本原因在于土地權(quán)屬不明晰，直接原因是土地差價形成的巨大利益驅(qū)動，而我國在補償制度和社會保障制度上的缺失和不完善也是一個重要原因。認為應(yīng)從法律上明確農(nóng)村土地權(quán)益，制度上完善補償制度，明確政府職責等方面加以改善。周其仁（2008）認為土地問題很復雜，要想合理解決，必須在實踐、政策、法律和理論間形成良性互動。在政治比較強、執(zhí)行力比較強的地方率先試驗，看能否實現(xiàn)集體建設(shè)用地入市、城鄉(xiāng)同地同權(quán)。在各地實驗基礎(chǔ)上，逐步形成地方政策和法規(guī)，然后再形成全國政策和法規(guī)，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要使農(nóng)民的利益不受侵害，根本上是制度問題。劉愛軍（2010）認為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不科學、農(nóng)地征收制度不完善、政府職能不明晰等三方面的原因形成侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益的合力?，F(xiàn)行法律制度框架下我國農(nóng)地所有權(quán)主體虛位、使用權(quán)殘缺并且穩(wěn)定性差、轉(zhuǎn)讓權(quán)界定不明晰而產(chǎn)生的實踐問題；對農(nóng)地征收的公共利益性界定不明提出了分析與質(zhì)疑。

解決失地農(nóng)民利益受損的途徑

第一，完善補償方式。目前對失地農(nóng)民的補償方式有：社會保障安置、貨幣安置、社會保障安置和貨幣安置相結(jié)合、留地安置以及就業(yè)安置補償?shù)确绞?。田惠和周愛蓮?007）認為，當前的補償安置方式未考慮失地農(nóng)民的長遠發(fā)展，他提出一個對失地農(nóng)民進行補償?shù)母＠?，該福利包不僅考慮到對失地農(nóng)民的補償和保障，還考慮到他們的就業(yè)和發(fā)展，也即從補償、保障和就業(yè)三方面對失地農(nóng)民安置，其中就業(yè)是安置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如此通過對失地農(nóng)民進行補償，使失地農(nóng)民福利水平不下降。

第二，失地農(nóng)民市民化。王勇（2007）對失地農(nóng)民的利益表達進行了研究，認為地方政府的短視行為是失地農(nóng)民合法權(quán)益受損的內(nèi)在根源。土地被征用后生存的困境是導致失地農(nóng)民采取各種利益訴求的直接原因。由于知識能力不足、資源缺失等原因，多數(shù)失地農(nóng)民保持沉默，雖有部分采取了較為激進的利益訴求行動，但由于“鄉(xiāng)政村治”治理格局等原因最終導致利益訴求行動未得到合理回應(yīng)。并提出，應(yīng)通過明晰農(nóng)民的土地權(quán)能、健全土地征收法律制度和規(guī)范土地征收程序，以保障失地農(nóng)民的知情權(quán)；通過改進信訪制度、提升大眾媒體作用等手段來進一步疏通和完善失地農(nóng)民利益表達的渠道；要積極拓展失地農(nóng)民利益表達的組織空間，為失地農(nóng)民利益有序和有效表達構(gòu)建必備的平臺和載體。

第三，制度的進一步完善。目前，土地一級市場由政府壟斷，農(nóng)地必須先轉(zhuǎn)為國有才可出讓進而實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非。事實上，在這過程中，農(nóng)民的利益本身就受到損害了。如果開放農(nóng)村土地市場，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，就可以避免農(nóng)民在一開始就受到利益的損害。

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