德國(guó)投資項(xiàng)目評(píng)估的公眾參與

王曉毅

工程項(xiàng)目特別是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，與公眾的利益密切相關(guān)。在德國(guó)的傳統(tǒng)工程建設(shè)中，公眾參與普遍不足。德國(guó)民眾相信政府，相信專(zhuān)家，這被認(rèn)為與美國(guó)的社會(huì)有很大區(qū)別。美國(guó)從立國(guó)之初就對(duì)限制政府權(quán)力給予高度重視，而德國(guó)的決策帶有比較強(qiáng)烈的自上而下的傳統(tǒng)。但是近年來(lái)，這種現(xiàn)象正在發(fā)生改變，公眾參與變得越來(lái)越積極，政府對(duì)公眾參與也持更加積極的態(tài)度，一些服務(wù)于公眾參與的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。

兩個(gè)代表事件

“斯圖加特21”項(xiàng)目被認(rèn)為是公眾參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)標(biāo)志性事件?！八箞D加特21”項(xiàng)目是德國(guó)有史以來(lái)工程最為浩大、投資預(yù)算最為龐大的鐵路工程項(xiàng)目之一。工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是將位于德國(guó)巴登—符騰堡州的斯圖加特火車(chē)站終點(diǎn)站改建為可以連接歐洲高速鐵路網(wǎng)的地下貫穿式火車(chē)站。工程為期15年，預(yù)算耗資將達(dá)到60億歐元。2012年2月2日正式啟動(dòng)改造工程，隨即遭到當(dāng)?shù)孛癖姷目棺h示威。反對(duì)的聲音可以追溯到1980年第一次提出改造斯圖加特火車(chē)站的計(jì)劃，直到“斯圖加特21”計(jì)劃正式推出，立刻成為市民熱議的話(huà)題。理由是“斯圖加特21”項(xiàng)目將對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和人文環(huán)境造成破壞，占用大量公共空間和城市綠地，施工還將泵出更多的地下水，危害城市樹(shù)木生長(zhǎng)，特別是對(duì)始建于18世紀(jì)的宮廷花園造成破壞。

2011年11月27日，斯圖加特議會(huì)決定就久拖不決的“斯圖加特21”火車(chē)站改建項(xiàng)目正式進(jìn)行全民公投，以結(jié)束各方對(duì)該項(xiàng)目多年來(lái)的互不妥協(xié)和爭(zhēng)論不休。按照法律，需要至少1/3的公民，即約250萬(wàn)人反對(duì)修建地下貫通式火車(chē)站才能推翻“斯圖加特21”項(xiàng)目。雖然這對(duì)于反對(duì)者來(lái)說(shuō)面臨的困難是相當(dāng)大的，但反對(duì)方作出承諾，會(huì)堅(jiān)決維護(hù)全民公投的結(jié)果，并用實(shí)際行動(dòng)支持選舉結(jié)果。兩天后的全民公投結(jié)果數(shù)據(jù)表明，贊成改建斯圖加特火車(chē)站的公民占58.8%，項(xiàng)目反對(duì)者占41.2%，無(wú)一人棄權(quán)。

因?yàn)橐粋€(gè)火車(chē)站的擴(kuò)建而引起廣泛的抗議，這引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注，其影響已經(jīng)超出了斯圖加特火車(chē)站建設(shè)本身，從而引發(fā)了工程建設(shè)決策機(jī)制的變化。

首先，全民公投的方式?jīng)Q定工程的命運(yùn)，改變了傳統(tǒng)的工程決策過(guò)程。公民意識(shí)到自己有權(quán)參與工程的決策，這促進(jìn)了公民在工程決策過(guò)程中的廣泛參與。

其次，盡管工程施工方德鐵表示施工是按照與政府的合約進(jìn)行的，不存在任何法律問(wèn)題，因而不會(huì)停工，但是確認(rèn)項(xiàng)目相關(guān)者的利益訴求，保持各方獨(dú)立的立場(chǎng)，將雙方訴求交予民意基礎(chǔ)上的民主決策，這種決策機(jī)制已經(jīng)被廣泛接受。

“斯圖加特21”事件表明，在重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，公眾的參與是非常重要的。這不僅可以補(bǔ)充設(shè)計(jì)漏洞，使設(shè)計(jì)和施工更加合理，而且可以減少社會(huì)矛盾，從而使不同利益相關(guān)方的利益得到保護(hù)。

法蘭克福機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建也被認(rèn)為是公眾參與的一個(gè)好的例子。法蘭克福機(jī)場(chǎng)在1980年籌建第三條跑道時(shí)就引起民眾激烈抗議，在1987年的一次游行中還有兩名警察被射殺。到1998年要擴(kuò)建第四條跑道的時(shí)候，黑森州政府不愿重蹈覆轍，開(kāi)始按照程序，吸收公眾參與項(xiàng)目的論證。經(jīng)過(guò)10年的公司部門(mén)討論過(guò)程，達(dá)成了州政府、負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)營(yíng)運(yùn)的公司和影響范圍內(nèi)的居民都能接受的結(jié)果。

從1998年開(kāi)始，州政府組織了21人組成的圓桌會(huì)議，并在2000年籌建了區(qū)域?qū)υ?huà)論壇。論壇決定成立5個(gè)專(zhuān)案小組，分別負(fù)責(zé)夜間飛行限制、現(xiàn)代體系的優(yōu)化、噪音管理、長(zhǎng)期發(fā)展遠(yuǎn)景和生態(tài)與居民健康。

特別值得強(qiáng)調(diào)的是，區(qū)域?qū)υ?huà)論壇的規(guī)劃交由一個(gè)有相關(guān)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的民間咨詢(xún)公司負(fù)責(zé)。咨詢(xún)公司的工作經(jīng)費(fèi)來(lái)自于機(jī)場(chǎng)和州政府，但是整個(gè)對(duì)話(huà)和調(diào)查過(guò)程是獨(dú)立進(jìn)行的。法蘭克福機(jī)場(chǎng)第四條跑道的整個(gè)決策過(guò)程體現(xiàn)了民主、協(xié)商和透明的原則。

近年來(lái)，一些新的因素也對(duì)公眾參與起到了促進(jìn)作用。首先是德國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)和綠色政治的關(guān)注。在日本地震之后，德國(guó)放棄了核電發(fā)展，有關(guān)棄核問(wèn)題的討論激起了廣泛的公眾參與，對(duì)于德國(guó)公眾參與決策起到了很好的示范作用。其次是德國(guó)人對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的高度關(guān)注，特別是影響廣泛的“鄰避運(yùn)動(dòng)”，更激發(fā)了德國(guó)公眾在環(huán)境問(wèn)題上的參與?！班彵苓\(yùn)動(dòng)”強(qiáng)調(diào)保護(hù)自己的后院，拒絕在自己家庭附近建設(shè)有害的設(shè)施，如產(chǎn)生污染或噪音的公路、企業(yè)，乃至電力設(shè)施等等。實(shí)際上在法蘭克福機(jī)場(chǎng)的擴(kuò)建和柏林新機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)中，公眾對(duì)噪音的反對(duì)，都帶有“鄰避運(yùn)動(dòng)”的特征。最后是互聯(lián)網(wǎng)的興起也給公眾參與提供了更加便利的條件。

公眾參與的推動(dòng)因素

近年來(lái)德國(guó)公眾參與投資項(xiàng)目尤其是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的評(píng)估，得到了三個(gè)方面的積極推動(dòng)：

首先，得到了從上而下的重視。政府和工程項(xiàng)目的業(yè)主越來(lái)越認(rèn)識(shí)到公眾參與的重要作用，因而自上而下地推動(dòng)了公眾參與。施羅斯教授是德國(guó)氣候變化和新能源政策咨詢(xún)委員會(huì)的專(zhuān)家成員。她說(shuō)，聯(lián)邦總理成立了16個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)，與傳統(tǒng)咨詢(xún)委員會(huì)不同，這些咨詢(xún)委員會(huì)主要不是負(fù)責(zé)技術(shù)問(wèn)題，而是關(guān)注從不同專(zhuān)業(yè)角度征求公眾意見(jiàn)，對(duì)來(lái)自各方的意見(jiàn)進(jìn)行分析和綜合。公眾參與在法律層面也得到了保證。比如在20世紀(jì)80年代通過(guò)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中就要求增加公眾參與的條文。面對(duì)日益增加的公眾參與，聯(lián)邦交通、建筑和城市發(fā)展部制定了公眾參與手冊(cè)，以指導(dǎo)聯(lián)邦、州和基層的公眾參與。

其次，為了滿(mǎn)足公眾參與的需要，一些專(zhuān)業(yè)的公眾參與機(jī)構(gòu)逐漸出現(xiàn)。比如IFOK就是一家專(zhuān)門(mén)組織對(duì)話(huà)的商業(yè)咨詢(xún)公司，他們的雇主包括德鐵、德意志銀行等大型投資方，他們發(fā)揮專(zhuān)業(yè)公司的優(yōu)勢(shì)，從而使對(duì)話(huà)更加具有建設(shè)性。

再次，公眾的參與熱情也在提高。這種參與體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，作為利益相關(guān)方，一些居民和社區(qū)積極參與項(xiàng)目建議，從而維護(hù)自身權(quán)益；另一方面，作為納稅人，公民對(duì)公共設(shè)施的投入也有權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督和批評(píng)，公眾對(duì)于利用納稅人的錢(qián)修建大型工程越來(lái)越多地提出反對(duì)意見(jiàn)。

自上而下和自下而上同時(shí)促進(jìn)了公眾參與的積極性，再加上專(zhuān)業(yè)公司的配合，這就使公眾參與逐漸有序和理性，可以達(dá)成一致意見(jiàn)，避免陷入永無(wú)停止的糾紛中。endprint

最后，有不同層面的參與。在科普爾教授看來(lái)，參與可以分成四個(gè)層面：第一，信息，只是單純地向公眾發(fā)布消息，希望使公眾理解；第二，咨詢(xún)，這是向一部分人或大部分人征求意見(jiàn)，但是決策權(quán)仍然保留在決策者手里；第三，研討會(huì)，這已經(jīng)允許不同意見(jiàn)的交流，可以推動(dòng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)；而第四，也是最高層面，共同參與設(shè)計(jì)。如果從這四個(gè)層面來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在德國(guó)還遠(yuǎn)未達(dá)到第四個(gè)層面。

赫寧·巴替恩博士（Dr. Henning Banthien）是IFOK公司的董事經(jīng)理，在他看來(lái)，參與有不同的目的，因此有不同的策略。他認(rèn)為至少有三種不同的參與，對(duì)應(yīng)著三種不同的策略。第一種是公共信息，意圖在于傳播信息，保持決策的透明，相應(yīng)的策略就是公共關(guān)系；第二種是咨詢(xún)，要傾聽(tīng)不同的意見(jiàn)，相應(yīng)的策略是聽(tīng)取公眾意見(jiàn)；第三種是要產(chǎn)生影響，要實(shí)質(zhì)性地參與決策，相應(yīng)的策略是對(duì)話(huà)。IFOK的工作側(cè)重第三種，通過(guò)對(duì)話(huà)，實(shí)現(xiàn)公眾參與項(xiàng)目決策。

公眾參與并非靈丹妙藥

并非所有的項(xiàng)目都需要公眾參與，在赫寧·巴替恩博士看來(lái)，只有大約20%的項(xiàng)目需要公眾參與，對(duì)于那些涉及范圍較小，而且明顯不會(huì)有不同意見(jiàn)、沒(méi)有任何沖突表現(xiàn)的項(xiàng)目，可以無(wú)需組織專(zhuān)業(yè)的對(duì)話(huà)活動(dòng)。

在自下而上的決策過(guò)程中，從制度安排的角度看，并非沒(méi)有公眾參與，而是在參與中存在許多障礙，從而使參與無(wú)法發(fā)揮預(yù)期的效果。

首先是信息披露不夠，或者過(guò)于專(zhuān)業(yè)化，使一般公眾無(wú)法理解，因而也無(wú)法參與意見(jiàn)。其次，公眾參與存在“公共參與困境”，即在項(xiàng)目初期參與最有效的時(shí)期，公眾往往對(duì)項(xiàng)目不了解，因而缺少參與，而在項(xiàng)目后期，公眾越來(lái)越多地了解了項(xiàng)目，但是因?yàn)轫?xiàng)目已經(jīng)很成熟，修改困難，所以公眾參與的影響會(huì)很弱。

公共參與并非解決問(wèn)題的靈丹妙藥，在進(jìn)行爭(zhēng)論而決策無(wú)法形成的情況下，如何來(lái)進(jìn)行決策，就成為必須面對(duì)的問(wèn)題。德國(guó)建設(shè)部的官員認(rèn)為，公眾參與也必須考慮到?jīng)Q策成本問(wèn)題，因此，最后的決策應(yīng)該是法院。在他看來(lái)，德國(guó)與瑞士不同，在面對(duì)無(wú)法調(diào)和矛盾的時(shí)候，瑞士更多地傾向于采取公眾投票的方式進(jìn)行裁決，而德國(guó)則訴諸法律。這是因?yàn)榈聡?guó)人對(duì)法律程序高度尊重，法律對(duì)許多權(quán)力都作出清晰的限制，如在設(shè)施施工中的拆遷問(wèn)題，如果被拆遷方拒不服從拆遷，那么施工方可以訴諸法律，而法律宣判的結(jié)果是必須執(zhí)行的。

但是有許多現(xiàn)象表明，在一些重大決策中，德國(guó)也越來(lái)越多地訴諸于投票，依靠多數(shù)的原則進(jìn)行最終裁決。不過(guò)對(duì)于參與是否需要有一個(gè)明確的制度安排，在交通、建筑和城市發(fā)展部的官員看來(lái)，由于參與強(qiáng)調(diào)的是公眾采取多樣性的方式參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和決策，因此嚴(yán)格的制度安排也許是不合適的，更需要根據(jù)不同項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行具體安排。作為政府確定的公共項(xiàng)目，需要公眾參與，但是對(duì)于企業(yè)進(jìn)行的項(xiàng)目，應(yīng)推動(dòng)他們實(shí)施公眾參與，目前并沒(méi)有硬性的要求。endprint