重慶市區(qū)縣衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估

胡宇峰，楊榮剛△，幸奠國(guó)，張 燕

（1．重慶市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì) 410047；2．重慶醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院 400016）

應(yīng)急能力是應(yīng)對(duì)緊急事務(wù)的管理能力，它是減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)這4種能力的復(fù)合。應(yīng)急能力評(píng)估是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，可以識(shí)別衛(wèi)生應(yīng)急工作中較為滿意和需要改進(jìn)之處［1］，保持和促進(jìn)應(yīng)急能力發(fā)展。其評(píng)估不僅需要評(píng)價(jià)核心職能的履行情況，還要評(píng)價(jià)有效應(yīng)對(duì)未來(lái)該領(lǐng)域中需求和挑戰(zhàn)的潛力［2］，即對(duì)應(yīng)急的4個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；國(guó)內(nèi)外近年來(lái)在理論研究方面做了不少工作，如美國(guó)的CAR應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估程序［3-4］，日本的防災(zāi)能力評(píng)估體系、突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估、疾病預(yù)防控制系統(tǒng)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估、城市應(yīng)急能力評(píng)估等［5-6］。本文參考這些研究經(jīng)驗(yàn)，主要針對(duì)管理層面的應(yīng)急管理能力從8個(gè)維度，利用問(wèn)卷對(duì)重慶市39個(gè)區(qū)縣進(jìn)行衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)況調(diào)查，旨在了解全市衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀，分析存在的問(wèn)題和制約因素，探討下一步建設(shè)的思路。

1 資料與方法

1．1 一般資料 使用國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)統(tǒng)一設(shè)計(jì)的調(diào)查問(wèn)卷。對(duì)全市39個(gè)區(qū)縣衛(wèi)生行政、疾病預(yù)防控制、衛(wèi)生監(jiān)督、醫(yī)療等承擔(dān)衛(wèi)生應(yīng)急工作的主要衛(wèi)生部門(mén)進(jìn)行調(diào)查。內(nèi)容包含體系建設(shè)、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、裝備儲(chǔ)備、培訓(xùn)演練、宣教科研、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和善后評(píng)估8個(gè)方面。

1．2 質(zhì)量控制 制定統(tǒng)一的培訓(xùn)教材，逐級(jí)培訓(xùn)調(diào)查；制定統(tǒng)一的質(zhì)控方案；統(tǒng)一對(duì)調(diào)查表進(jìn)行審核。調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行平行雙錄入。

1．3 統(tǒng)計(jì)學(xué)處理 采用Epi Data3．1軟件雙錄入數(shù)據(jù)，采用SPSS18．0軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，檢驗(yàn)水準(zhǔn)α＝0．05，雙側(cè)檢驗(yàn)，以P＜0．05為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

2 結(jié) 果

2．1 體系建設(shè)

2．1．1 政策保障 84．62%（33／39）的區(qū)縣政府將衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)納入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃。74．36%（29／39）的區(qū)縣衛(wèi)生管理部門(mén)制定實(shí)施了本級(jí)“十二五”衛(wèi)生應(yīng)急建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，并按照規(guī)劃內(nèi)容依步驟順利推進(jìn)。

2．1．2 經(jīng)費(fèi)預(yù)算 76．92%（30／39）的區(qū)縣政府將衛(wèi)生應(yīng)急專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。見(jiàn)表1。

表1 區(qū)縣衛(wèi)生應(yīng)急經(jīng)費(fèi)情況

2．1．3 預(yù)案體系 所有區(qū)縣均制定了經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)并以正式文件下發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》；89．74%（35／39）的區(qū)縣由本級(jí)政府制定下發(fā)了本級(jí)的《突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》。區(qū)縣衛(wèi)生行政、疾病預(yù)防控制、衛(wèi)生監(jiān)督、醫(yī)療機(jī)構(gòu)制定了相關(guān)預(yù)案的比例分別為100．00%，97．44%，97．44%和100．00%。

2．1．4 體制建設(shè) 58．97%（23／39）的區(qū)縣有由編制部門(mén)設(shè)置衛(wèi)生應(yīng)急辦公室（含掛靠設(shè)置）。所有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)均指定了部門(mén)負(fù)責(zé)衛(wèi)生應(yīng)急工作。見(jiàn)表2。

表2 區(qū)縣衛(wèi)生應(yīng)急日常管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況［n（%）］

2．2 應(yīng)急隊(duì)伍 所有區(qū)縣均建立了本級(jí)和專家?guī)?，其中專家?guī)熳疃?30人，最少7人，合計(jì)1 638人；94．88%（37／39）的區(qū)縣建立了衛(wèi)生應(yīng)急專家咨詢委員會(huì)，成員最多130人，最少5人，合計(jì)915人。所有區(qū)縣均組建了衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，共137支，3 477人。71．79%（28／39）的區(qū)縣專業(yè)類別齊全，涵蓋了應(yīng)急管理、突發(fā)急性傳染病防控、中毒處置、核和輻射處置、緊急醫(yī)學(xué)救援、心里救援等各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域。

2．3 裝備儲(chǔ)備 79．49%（31／39）的區(qū)縣制定了衛(wèi)生應(yīng)急裝備倉(cāng)儲(chǔ)、管理、調(diào)配、維護(hù)、更新等管理制度，74．36%（29／39）的區(qū)縣制定了本級(jí)的衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備目錄，其中有51．72%（15／29）的區(qū)縣按照目錄落實(shí)了儲(chǔ)備。79．49%（31／39）的區(qū)縣制定了應(yīng)急隊(duì)伍裝備管理辦法，其中48．39%（15／31）的區(qū)縣隊(duì)伍按照準(zhǔn)備目錄配齊了裝備。

2．4 培訓(xùn)演練 開(kāi)展全員衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急指揮決策培訓(xùn)、專業(yè)骨干培訓(xùn)的區(qū)縣比例分別為87．18%、74．36%和82．05%，考核合格率均在95．00%以上；培訓(xùn)人員覆蓋全區(qū)鄉(xiāng)、村所有醫(yī)療衛(wèi)生單位；所有區(qū)縣均開(kāi)展了衛(wèi)生應(yīng)急演練，內(nèi)容全面，涵蓋了自然災(zāi)害、食品中毒和傳染病等方面；形式豐富，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)分批演練、各單位內(nèi)部演練、部門(mén)聯(lián)動(dòng)演練等。

2．5 宣教科研 94．87%的區(qū)縣開(kāi)展了衛(wèi)生應(yīng)急宣傳工作，其中74．36%的區(qū)縣制定了公眾宣傳教材，51．28%的區(qū)縣與新聞媒體建立了衛(wèi)生應(yīng)急宣傳的協(xié)作機(jī)制，48．72%的區(qū)縣開(kāi)展了志愿者的衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)宣傳。全市各個(gè)區(qū)縣學(xué)生平均知曉率為78．71%（R＝100．00%-52．00%），群眾平均知曉率79．46%（R＝100．00%-59．10%）。其中城市地區(qū)合計(jì)平均知曉率73．88%（R＝93．90%-58．10%）；農(nóng)村地區(qū)合計(jì)平均知曉率81．83%（R＝100．00%-58．20%）。15．38%（6／39）的區(qū)縣開(kāi)展了衛(wèi)生應(yīng)急應(yīng)用性課題研究。

2．6 監(jiān)測(cè)預(yù)警 覆蓋全市所有區(qū)縣的衛(wèi)生應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)建成并運(yùn)行。87．18%（34／39）的區(qū)縣制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作規(guī)范；89．74%（35／39）的區(qū)縣疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件定期分析和總結(jié)。全市疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)均有專人管理，運(yùn)轉(zhuǎn)正常，突發(fā)事件報(bào)告率、報(bào)告及時(shí)率、網(wǎng)絡(luò)直報(bào)率、報(bào)告完整率、事件評(píng)估率等均達(dá)到了100．00%。

2．7 應(yīng)急處置 所有區(qū)縣在突發(fā)事件發(fā)生后均組織專業(yè)人員及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展應(yīng)急處置工作，但處置工作欠規(guī)范。見(jiàn)表3。

表3 衛(wèi)生應(yīng)急處置情況［n（%）］

2．8 善后評(píng)估 69．23%的區(qū)縣將突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急處置納入因公致病、殘、死的補(bǔ)助和撫恤等制度保障范圍。其中區(qū)縣制定征用物資歸還和補(bǔ)償制度、人員補(bǔ)助制度、獎(jiǎng)懲制度的比例分別為53．85%、46．15%、48．72%、53．85%的區(qū)縣制定了衛(wèi)生應(yīng)急處置、醫(yī)療救援（大型活動(dòng)保障）的個(gè)案評(píng)估制度，其中有10個(gè)區(qū)縣執(zhí)行了該制度。

3 討 論

通過(guò)評(píng)估看出，重慶市衛(wèi)生應(yīng)急工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，衛(wèi)生應(yīng)急體系初步建立。所有區(qū)縣、所有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有人、有機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)衛(wèi)生應(yīng)急工作，衛(wèi)生應(yīng)急指揮決策信息平臺(tái)覆蓋全市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生應(yīng)急的制度、預(yù)案和聯(lián)動(dòng)機(jī)制逐步得以建立和運(yùn)行。但也發(fā)現(xiàn)基層衛(wèi)生應(yīng)急管理體制仍待繼續(xù)完善，突出表現(xiàn)在：獨(dú)立設(shè)置衛(wèi)生應(yīng)急辦的區(qū)縣少（僅41．02%），經(jīng)費(fèi)保障力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還有23．08%的區(qū)縣未將衛(wèi)生應(yīng)急日常工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，46．15%的區(qū)縣未建立衛(wèi)生應(yīng)急儲(chǔ)備金制度；另外善后機(jī)制也亟待建立，有30．77%的區(qū)縣沒(méi)有將突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急處置納入因公致病、殘、死的補(bǔ)助和撫恤等制度保障范圍。衛(wèi)生應(yīng)急處置能否取得好的效果，很大程度上取決于日常的準(zhǔn)備，而準(zhǔn)備工作就需要專門(mén)機(jī)構(gòu)去管理，需要專人去思考和實(shí)施，需要專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以保障。因此，政府應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)上著手，依托國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要和應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃綱要等綱領(lǐng)性文件，重點(diǎn)解決機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，將相關(guān)內(nèi)容納入目標(biāo)考核內(nèi)容予以推進(jìn)，逐步建立政府主導(dǎo)、財(cái)政支持、衛(wèi)生部門(mén)實(shí)施的衛(wèi)生應(yīng)急人員機(jī)構(gòu)、物資儲(chǔ)備和經(jīng)費(fèi)保障的長(zhǎng)效機(jī)制［7］。

衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍是應(yīng)急處置的重要力量，而應(yīng)急裝備和物資則是應(yīng)急隊(duì)伍能否充分發(fā)揮作用、提高應(yīng)急能力的關(guān)鍵因素。本次評(píng)估結(jié)果反映出，通過(guò)近年來(lái)的大力建設(shè)，各區(qū)縣均組建了本地的專家組和應(yīng)急隊(duì)伍，但隊(duì)伍的裝備和物資儲(chǔ)備卻明顯不足，有41．03%的區(qū)縣沒(méi)有應(yīng)急裝備和物資儲(chǔ)備。從汶川地震救援到蘆山地震救援反映出，沒(méi)有良好的應(yīng)急裝備和充分的物資儲(chǔ)備，就不會(huì)有好的衛(wèi)生應(yīng)急救援效果［8-9］。因此，政府必須強(qiáng)化衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍的物資裝備建設(shè)，通過(guò)制定建設(shè)規(guī)劃，設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，逐年逐步裝備到位。

本次評(píng)估也發(fā)現(xiàn)，所有事件均得到及時(shí)處置，但工作的規(guī)范性仍需提高，有61．54%的區(qū)縣未及時(shí)組織專家對(duì)事件進(jìn)行評(píng)估，46．15%的區(qū)縣未制定處置技術(shù)方案，82．05%的區(qū)縣未對(duì)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查工作進(jìn)行評(píng)估，反映出事件處置模式仍然是“經(jīng)驗(yàn)式”和“粗放式”，這不利于衛(wèi)生應(yīng)急處置工作的規(guī)范化和科學(xué)化。因此，必須通過(guò)制定完善各類突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急處置規(guī)范和技術(shù)指南，完善專家會(huì)商、輔助指揮決策、措施效果評(píng)估等工作機(jī)制，并加大培訓(xùn)和演練力度，提高衛(wèi)生應(yīng)急處置的科學(xué)性和規(guī)范性。

社會(huì)動(dòng)員是衛(wèi)生應(yīng)急工作的重要內(nèi)容，對(duì)提高群眾應(yīng)急能力以及對(duì)政府采取衛(wèi)生應(yīng)急措施的依從性具有重要意義。而本次評(píng)估結(jié)果反映出群眾的衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)知曉率較低（79．46%），學(xué)生的平均知曉率也僅為78．71%。究其原因主要就是衛(wèi)生應(yīng)急宣傳教育重視程度不夠，有近30．00%的區(qū)縣未制定公眾宣傳資料，近50．00%的區(qū)縣沒(méi)有與新聞媒體建立衛(wèi)生應(yīng)急宣傳協(xié)作機(jī)制。志愿者的建立和培訓(xùn)是衛(wèi)生應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員的重要抓手，然而僅有48．72%的區(qū)縣開(kāi)展了志愿者的衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)宣傳。政府應(yīng)將衛(wèi)生應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員納入重要的議程，制定完善的制度和方案，通過(guò)“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)?！钡刃问剑瑥V泛開(kāi)展衛(wèi)生應(yīng)急科普宣傳，提高公眾自救能力。加強(qiáng)與社會(huì)團(tuán)體和非政府組織的聯(lián)系，進(jìn)一步完善衛(wèi)生應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)，努力使其成為衛(wèi)生應(yīng)急的重要補(bǔ)充力量。

本次評(píng)估還發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)衛(wèi)生應(yīng)急能力有影響，相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)，各區(qū)縣衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)分和2012年各個(gè)區(qū)縣的GDP進(jìn)行呈正相關(guān)（r＝0．35，P＝0．029），經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的區(qū)縣在應(yīng)急能力方面評(píng)分普遍優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這與廣東省調(diào)查結(jié)果一致［10］。這是因?yàn)樾l(wèi)生應(yīng)急屬于公共產(chǎn)品范疇，主要依靠政府供給，不同財(cái)政狀況決定了其投入的差異，必然導(dǎo)致能力差異，所以上級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的衛(wèi)生應(yīng)急財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立穩(wěn)定、適宜的投入機(jī)制，進(jìn)行資源優(yōu)化調(diào)整，保證各地區(qū)應(yīng)急能力均衡發(fā)展。

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