土地權(quán)利生態(tài)化制度補(bǔ)強(qiáng)研究＊

蒲俊丞，張新民

（西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶市 400715）

我國正面臨土壤污染、土地資源浪費(fèi)等嚴(yán)峻的土地生態(tài)環(huán)境問題，已深刻地影響到我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、糧食安全、人民群眾生命健康和生態(tài)系統(tǒng)安全。生態(tài)環(huán)境不友好的土地權(quán)利是人為土地生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的主要原因。為了從源頭上預(yù)防人為土地生態(tài)環(huán)境破壞，適應(yīng)生態(tài)時代土地權(quán)利向生態(tài)環(huán)境友好型權(quán)利發(fā)展的趨勢，我們應(yīng)在評估我國土地權(quán)利生態(tài)化制度建設(shè)成就的基礎(chǔ)上，梳理土地權(quán)利生態(tài)化制度構(gòu)造的更優(yōu)理論路徑，建立更符合時代特征的土地權(quán)利制度。

一、走在生態(tài)化道路上的土地權(quán)利制度的構(gòu)造任務(wù)

20世紀(jì)中期以來，生態(tài)環(huán)境問題逐漸成為人類共同關(guān)注的問題，土地生態(tài)環(huán)境問題更是其中的焦點(diǎn)。土地生態(tài)環(huán)境問題既可因自然力形成，也可因人力導(dǎo)致，后者是法律重點(diǎn)關(guān)注的對象。人為土地生態(tài)環(huán)境問題與土地資源開發(fā)利用的權(quán)利義務(wù)配置及其運(yùn)行有關(guān)?！皬姆傻膶用婵矗h(huán)境資源問題的產(chǎn)生與控制莫不與資源的配置方式和主體的權(quán)利義務(wù)運(yùn)行模式直接相關(guān)?！保?］長期以來，土地權(quán)利濫用被認(rèn)為是人為土地生態(tài)環(huán)境破壞的主要原因。這種認(rèn)識停留于問題之表象，未能洞見事物之本質(zhì)，并不恰當(dāng)，也不合時宜。土地權(quán)利濫用并非土地資源開發(fā)利用之社會常態(tài)，也不是人為土地生態(tài)環(huán)境破壞的主要原因。土地權(quán)利是土地資源開發(fā)利用的前提，生態(tài)環(huán)境不友好的土地權(quán)利本身才是人為土地生態(tài)環(huán)境破壞更為根本的原因。

20世紀(jì)中期以來，生態(tài)環(huán)境危機(jī)促使人類社會從工業(yè)化社會向生態(tài)文明社會發(fā)展，引發(fā)了法律生態(tài)化思潮?！皬娜伺c自然的關(guān)系層面觀察，人類社會的發(fā)展，迄今經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，即：農(nóng)業(yè)社會階段、工業(yè)社會階段、生態(tài)化社會階段。生態(tài)化社會需要生態(tài)化的法律。”［2］法律生態(tài)化不僅僅局限于權(quán)利行使的生態(tài)環(huán)境保護(hù)限制，而是指法律全面生態(tài)化，并由生態(tài)本位取代傳統(tǒng)的法律本位［3］，法律研究方法也要生態(tài)化［4］。土地生態(tài)環(huán)境是生態(tài)系統(tǒng)整體功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要中介。土地權(quán)利生態(tài)化是法律生態(tài)化思潮的主角。為了回應(yīng)生態(tài)社會環(huán)境保護(hù)訴求，各國土地權(quán)利立法中逐漸增加了環(huán)境保護(hù)的公法規(guī)范?！捌鸪?，為了他人的利益而限制一個人實(shí)際上絕對地隨心所欲地使用土地的權(quán)利，正在讓位于根據(jù)有關(guān)當(dāng)局規(guī)定的合理利用土地的首要原則。此外，財產(chǎn)法中有了生態(tài)限制的內(nèi)容。”［5］213土地權(quán)利生態(tài)化是土地權(quán)利回應(yīng)生態(tài)社會發(fā)展要求、擺脫破壞生態(tài)環(huán)境罪魁禍?zhǔn)仔蜗蟮淖晕揖融H，其基本目標(biāo)在于構(gòu)建生態(tài)環(huán)境友好型權(quán)利。

早在上世紀(jì)90年代中期，中國政府就開始提及生態(tài)文明。1999年，時任國務(wù)院副總理的溫家寶就指出“21世紀(jì)將是一個生態(tài)文明的世紀(jì)”。2007年，中共十七大報告中首次明確提出了生態(tài)文明建設(shè)。時隔五年，中共十八大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計，要求把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，號召努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。2013年11月12日，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快建立生態(tài)文明制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明建設(shè)要求加快土地權(quán)利生態(tài)化的步伐，健全生態(tài)化土地權(quán)利制度體系。為此，應(yīng)圍繞土地權(quán)利生態(tài)化目標(biāo)對我國土地權(quán)利生態(tài)化立法現(xiàn)狀進(jìn)行評估，探索土地生態(tài)化的更優(yōu)理論路徑和更基礎(chǔ)的法律制度。

二、我國土地權(quán)利生態(tài)化制度建設(shè)的成就與不足

（一）我國土地權(quán)利生態(tài)化制度構(gòu)造的理論路徑辨識

迄今為止的土地權(quán)利生態(tài)化主要是通過外部限制理論展開的?！叭绻f，在以前，公法中規(guī)定的對所有權(quán)的限制只能算作是某種‘例外現(xiàn)象’，它們在根本上無法改變所有權(quán)人所享有的廣泛的使用權(quán)和處分權(quán)；那么，在今天，這些限制已成了共同決定著所有權(quán)內(nèi)容的因素?！保?］外部限制是權(quán)利限制的基本方式之一。“權(quán)利限制是立法機(jī)關(guān)為界定權(quán)利邊界而對權(quán)利的客體和內(nèi)容以及對權(quán)利的行使所作的約束性規(guī)定。”［7］土地權(quán)利限制是指立法機(jī)關(guān)為界定土地權(quán)利而對土地權(quán)利目標(biāo)、主體、客體、內(nèi)容和權(quán)利行使等所做的約束性規(guī)定。土地權(quán)利限制早就存在，如古老的相鄰權(quán)、地役權(quán)等都是土地權(quán)利限制的結(jié)果。外部限制認(rèn)為，權(quán)利是先于國家和法律產(chǎn)生的；權(quán)利本身沒有邊界，需要從權(quán)利之外對權(quán)利的邊界進(jìn)行界定?！巴獠肯拗茖⒆匀环ㄗ鳛檎J(rèn)識的基本理論，認(rèn)為權(quán)利是先于國家而存在的，國家是為了保護(hù)權(quán)利而存在的。”［8］公共利益是權(quán)利外部限制的基本根據(jù)，這在財產(chǎn)法中表現(xiàn)得更明顯?！坝嘘P(guān)土地的財產(chǎn)法在本世紀(jì)以來日益受到公共利益立法的影響。一方面，這反映了為公共健康、公共舒適及環(huán)境利益而加以控制的需要，人們不能對其所有的土地為所欲為了；另一方面，事實(shí)上，諸多立法上的干預(yù)已經(jīng)加強(qiáng)，因為，土地雖可用來作某些投資，但最為重要的是，我們必須保留立足之地?！保?］2001年俄羅斯修訂的《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》就明確規(guī)定，作為自然資源的土地優(yōu)先于作為所有權(quán)客體的不動產(chǎn)?！俺鲇诃h(huán)境保護(hù)的目的和對土地適當(dāng)利用的原則，國家對土地資源的支配是第一位的，任何地塊權(quán)利人都必須服從土地的這一特性?！保?0］實(shí)踐表明，土地權(quán)利正借助外部限制理論，以保護(hù)公共利益的名義，被動地進(jìn)入了法律生態(tài)化進(jìn)程。

我國土地權(quán)利建立在公有制基礎(chǔ)上，相較建立在私有制基礎(chǔ)上的西方土地權(quán)利更加注重土地上的公共利益。我國土地權(quán)利生態(tài)化也主要是通過外部限制路徑展開的。《物權(quán)法》立法中學(xué)界對民法生態(tài)化、物權(quán)法“綠化”問題曾進(jìn)行過激烈討論。有學(xué)者認(rèn)為，我國物權(quán)法在制定過程中對于環(huán)境保護(hù)予以了高度重視，在制度設(shè)計中融入了環(huán)境保護(hù)的先進(jìn)理念和指導(dǎo)思想，使這部法律適應(yīng)了法律發(fā)展的現(xiàn)代趨勢，充分反映了我國國情實(shí)際的要求。［11］最終頒布的《物權(quán)法》給土地權(quán)利在內(nèi)的物權(quán)披上了一層綠衣。如《物權(quán)法》第7條規(guī)定：“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。”本條確立了物權(quán)法公序良俗原則，為包括土地權(quán)利在內(nèi)的物權(quán)的生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)功能確立了法律依據(jù)?！段餀?quán)法》第120條還規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。”本條是用益物權(quán)的一般條款，當(dāng)然適用于土地用益物權(quán)。上述立法將“公共利益”作為土地權(quán)利限制的理由，將行政管理法律作為土地權(quán)利限制根據(jù)，遵循“生態(tài)利益優(yōu)先”原則，通過行政管理手段對土地權(quán)利進(jìn)行限制。這種土地權(quán)利生態(tài)化路徑同樣屬于權(quán)利外部限制路徑。當(dāng)然，《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地權(quán)利生態(tài)化立法的某些個別條文同時還采用了生態(tài)化的內(nèi)部限制路徑（下文將對此分析）。但鑒于《物權(quán)法》在土地立法中的地位及其第7條和第120條的性質(zhì)和功能，筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)行土地權(quán)利生態(tài)化制度構(gòu)造主要采用了外部限制的理論路徑。

（二）通過外部限制的土地權(quán)利生態(tài)化制度構(gòu)造的成就

外部限制以公共利益為旨有基本依據(jù)。我國《物權(quán)法》辜負(fù)了學(xué)者的厚望，最終沒有對公共利益進(jìn)行界定。值得欣慰的是，我國其他立法對公共利益進(jìn)行了界定，并將生態(tài)環(huán)境利益納入公共利益范疇。我國《信托法》第60條規(guī)定：“為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托。”其中第（六）項規(guī)定“發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境”?？梢姡鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)屬于該法確立的公共利益范疇。其他如《公共事業(yè)捐贈法》第3條第（三）項，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條第（三）項都將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入公共利益范疇。由此可見，生態(tài)環(huán)境利益已被我國現(xiàn)行立法明確列入公共利益，這就確立了公共利益對土地權(quán)利進(jìn)行生態(tài)限制的實(shí)在法依據(jù)。［12］經(jīng)由公共利益限制，生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念已經(jīng)融入土地權(quán)利，廓清了土地權(quán)利人利益與生態(tài)環(huán)境利益的邊界，限制了土地權(quán)利人的自由，使土地權(quán)利生態(tài)化從紙上理論變成現(xiàn)實(shí)制度，順應(yīng)了生態(tài)時代土地權(quán)利的發(fā)展趨勢，在一定程度上遏制了人為土地生態(tài)環(huán)境的破壞。

（三）土地權(quán)利制度生態(tài)化的外部限制路徑的不足

外部限制在一定程度上有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是推動土地權(quán)利生態(tài)化不可或缺的理論路徑。然而，與土地權(quán)利生態(tài)化的目標(biāo)相比，土地權(quán)利外部限制路徑已經(jīng)捉襟見肘，無法獨(dú)立支撐起土地權(quán)利生態(tài)化的理論需求。首先，外部限制秉持個人本位，借助公法對土地權(quán)利的行使進(jìn)行干預(yù)，雖能在一定程度上預(yù)防人為土地生態(tài)環(huán)境破壞，但其作用方式乃是通過公共利益（生態(tài)環(huán)境利益）對土地權(quán)利進(jìn)行限制，使土地權(quán)利被動走上生態(tài)化，這與生態(tài)時代土地權(quán)利主動生態(tài)化的訴求大異其趣。故外部限制不是土地權(quán)利生態(tài)化的基本理論路徑。其次，外部限制高度依賴行政權(quán)力對土地權(quán)利的干預(yù)來實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。因此完備的土地管理行政立法和運(yùn)行良好的行政權(quán)力是實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利外部限制的前提條件。然而，經(jīng)驗證明，這個前提條件的供給并不總是令人滿意的。目前我國仍面臨嚴(yán)峻的土地生態(tài)環(huán)境威脅便可窺見一斑。最后，外部限制通常采用“不得……”、“禁止……”等語詞表達(dá)方式，這種禁止性規(guī)范模式需要配套的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度才能具體化，容易造成法律規(guī)范的分散化、空洞化和制度沖突。生態(tài)環(huán)境友好型土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)更多地采用“應(yīng)當(dāng)……”等語詞表達(dá)方式，對土地權(quán)利人設(shè)定合理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利主動生態(tài)化。

當(dāng)今中國正處在生態(tài)文明建設(shè)時期，土地權(quán)利生態(tài)化任重道遠(yuǎn)。我們應(yīng)在總結(jié)現(xiàn)行立法成就和不足的基礎(chǔ)上繼續(xù)探尋土地權(quán)利生態(tài)化的理論路徑，對土地權(quán)利生態(tài)化進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)式制度構(gòu)造。

三、土地權(quán)利生態(tài)化制度補(bǔ)強(qiáng)構(gòu)造的內(nèi)部限制路徑

（一）內(nèi)部限制與土地權(quán)利主動生態(tài)化之契合

土地權(quán)利生態(tài)化的目標(biāo)在于塑造生態(tài)環(huán)境友好型土地權(quán)利。為此，土地權(quán)利生態(tài)化應(yīng)是其內(nèi)在的、主動的生態(tài)化，在土地權(quán)利構(gòu)成中植入生態(tài)環(huán)境友好性，化解土地權(quán)利在生態(tài)時代的正當(dāng)性危機(jī)。

內(nèi)部限制是權(quán)利限制的另一種基本方式。它著眼于權(quán)利內(nèi)部構(gòu)成，有助于塑造生態(tài)環(huán)境友好型權(quán)利。根據(jù)內(nèi)部限制理論，權(quán)利構(gòu)成與限制是密不可分的，所有權(quán)內(nèi)在地包含義務(wù)?！皺?quán)利依法僅享有一個確定、唯一的內(nèi)容，權(quán)利限制是確定權(quán)利的外延的方法，故權(quán)利內(nèi)含限制?！保?3］與外部限制不同，內(nèi)部限制視生態(tài)環(huán)境保護(hù)為權(quán)利自身內(nèi)在要求，無需借助公權(quán)力干預(yù)即可實(shí)現(xiàn)。土地權(quán)利通過內(nèi)部限制可以有效地解決外部限制的缺陷。首先，內(nèi)部限制在不改變權(quán)利性質(zhì)的基礎(chǔ)上合理地關(guān)注了社會利益，可妥當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)土地權(quán)利人利益與公共利益的沖突，有利于從源頭上預(yù)防人為生態(tài)環(huán)境的破壞。其次，內(nèi)部限制不依賴完備的土地管理行政立法和運(yùn)行良好的行政權(quán)力即可實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。內(nèi)部限制可塑造生態(tài)環(huán)境友好型土地權(quán)利，使土地權(quán)利內(nèi)涵生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過程不再是生態(tài)環(huán)境破壞的過程，而是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程。這在政府環(huán)境管理（土地監(jiān)管）之外開通了市場主體保護(hù)生態(tài)環(huán)境的渠道，可為政府與市場環(huán)保合作提供可靠的制度基礎(chǔ)。最后，內(nèi)部限制通常采用“應(yīng)當(dāng)……”等語詞表達(dá)方式，可為土地權(quán)利人設(shè)定明確的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利主動生態(tài)化。

我國現(xiàn)行有關(guān)土地權(quán)利生態(tài)環(huán)境保護(hù)限制的某些立法事實(shí)上也遵循了內(nèi)部限制路徑。如我國《土地管理法》第9條規(guī)定了國有土地和農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)人保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)?！掇r(nóng)村土地承包法》第17條規(guī)定了承包方依法保護(hù)和合理利用承包土地的義務(wù)?！段餀?quán)法》第140條規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)人合理利用土地的義務(wù)。只不過這些規(guī)定寥寥數(shù)條，與大量的外部限制制度相比微不足道，不能滿足生態(tài)時代土地權(quán)利主動生態(tài)化的制度需求。

需要說明的是，盡管內(nèi)部限制更符合土地權(quán)利主動生態(tài)化需求，但它并不能取代外部限制。當(dāng)土地權(quán)利運(yùn)行中通過市場不能解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)時，外部限制就顯得十分必要了。

（二）內(nèi)部限制的理論工具：“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”

欲使經(jīng)由內(nèi)部限制的土地權(quán)利生態(tài)化從紙上理論成為現(xiàn)實(shí)制度，需要借助貫通抽象理論與制度構(gòu)造的理論工具，經(jīng)典的“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”理論可堪此重任。該理論最早乃為矯正近代絕對所有權(quán)而生。近代民法杰作《法國民法典》被視為絕對所有權(quán)的代表，其第544條宣稱：“所有權(quán)是指，以完全絕對的方式，享有與處分物的權(quán)利，但法律或條例禁止的使用除外。”該條反映了自由資本主義時期所有權(quán)正當(dāng)性的基本訴求。隨著自由資本主義向壟斷資本主義發(fā)展，絕對所有權(quán)逐漸暴露出人與人、人與社會的緊張關(guān)系。1919年德國《魏瑪憲法》應(yīng)運(yùn)而生，其著名的第153條規(guī)定：“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，其行使應(yīng)有益于公共福利?！薄八袡?quán)負(fù)有義務(wù)”拋棄了所有權(quán)人唯自身利益是尊的觀念，使所有權(quán)人內(nèi)涵尊重他人和社會的義務(wù)，使所有權(quán)主體從經(jīng)濟(jì)人向社會人轉(zhuǎn)變，挽救了所有權(quán)的正當(dāng)性危機(jī)，開啟了近代所有權(quán)向現(xiàn)代所有權(quán)演進(jìn)之序幕。

“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”將權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系清晰地建立在同一主體之上，揭開了所有權(quán)社會化運(yùn)動，使所有權(quán)從強(qiáng)調(diào)個人利益轉(zhuǎn)向兼顧社會利益，并逐漸構(gòu)建出較為完備的現(xiàn)代所有權(quán)制度。“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”論斷具有開放性和包容性。生態(tài)時代，我們可以對所有權(quán)所負(fù)之“義務(wù)”重新詮釋，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)妥當(dāng)?shù)刂踩胪恋貦?quán)利構(gòu)造，推動土地權(quán)利向生態(tài)環(huán)境友好型權(quán)利演進(jìn)。

（三）所有權(quán)所負(fù)義務(wù)的生態(tài)化發(fā)展

產(chǎn)生于20世紀(jì)初期、以回應(yīng)絕對所有權(quán)為己任的“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”理論，不能圓滿地適用于生態(tài)時代土地權(quán)利生態(tài)化。“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”理論本身也應(yīng)與時俱進(jìn)，以適應(yīng)生態(tài)時代的社會特征。

首先，所有權(quán)所負(fù)義務(wù)應(yīng)向生態(tài)延伸。1919年德國《魏瑪憲法》提出“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”時，當(dāng)今社會遭遇的生態(tài)環(huán)境問題尚未顯著出現(xiàn)。半個世紀(jì)后，生態(tài)環(huán)境危機(jī)逐漸成了人類共同的危機(jī)。所有權(quán)必須直面人與自然的矛盾，“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”需要進(jìn)行符合生態(tài)時代特征的發(fā)展，其所附“義務(wù)”需向生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)延伸。

其次，所有權(quán)所負(fù)義務(wù)不完全是“權(quán)利－義務(wù)”邏輯意義上的義務(wù)以及整體法道德秩序意義上的義務(wù)?！啊x務(wù)’在道德和法律中都是一個關(guān)鍵性概念。它的中心思想是，因為做某事是正確的而必須去做它。說某人有義務(wù)做某事，就是說不管愿意與否，他都必須做，因為這事在道德和法律上是正當(dāng)?shù)??！保?4］生態(tài)時代，生態(tài)環(huán)境保護(hù)就是所有權(quán)人必須要做的事情。尊重自然，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是整體法秩序所認(rèn)可的制度道德，它不僅關(guān)系同代人的生態(tài)環(huán)境利益，還與后代人的環(huán)境權(quán)益相關(guān)。土地是稀缺的自然資源，也是人類生存和發(fā)展最基本的生態(tài)環(huán)境要素，對于當(dāng)代每個人以及后代人都具有重要意義。土地生態(tài)環(huán)境利益高于土地上的個人或集團(tuán)財產(chǎn)利益。“立法者對土地自一開始就另眼相待：土地對于人類之個體與整體均是生存基礎(chǔ)意義上的‘財產(chǎn)’基礎(chǔ)。”［15］土地倫理要求土地權(quán)利負(fù)載道德責(zé)任，限制自由行為?！盀榱俗訉O后代而保護(hù)國家的自然資源似乎要優(yōu)越于某個個人或群體通過開發(fā)這些資源而致富的欲望，特別是當(dāng)保護(hù)生態(tài)的適當(dāng)平衡決定著人類生存之時就更是如此了?！保?6］因此，生態(tài)時代所有權(quán)所負(fù)義務(wù)具有更多的制度道德屬性，此類義務(wù)意指所有權(quán)人的自我約束，一種道德自覺，而非邏輯意義上相對于權(quán)利人的義務(wù)。

最后，所有權(quán)所負(fù)義務(wù)應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極義務(wù)。生態(tài)時代，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已非所有權(quán)人單純的消極義務(wù)可勝任，設(shè)定適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)積極義務(wù)確已必要。“如果以前財產(chǎn)法還意味著權(quán)力，那么本世紀(jì)70年代以來，財產(chǎn)法在法律上卻意味著責(zé)任?！保?7］所有權(quán)人是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)主體，所有權(quán)所負(fù)之義務(wù)不僅包括消極的“不得損害生態(tài)環(huán)境義務(wù)”，還應(yīng)包括積極的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。當(dāng)然，所有權(quán)積極義務(wù)設(shè)定須受到本質(zhì)內(nèi)容保障原則、比例原則的嚴(yán)格限制。

四、通過內(nèi)部限制的土地權(quán)利生態(tài)化制度補(bǔ)強(qiáng)構(gòu)造設(shè)想

在此，筆者不打算對我國土地權(quán)利生態(tài)化制度構(gòu)造進(jìn)行系統(tǒng)討論，而是根據(jù)本文旨趣，謹(jǐn)遵內(nèi)部限制理論，以“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”為理論工具，以土地權(quán)利人的生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極義務(wù)配置為中心，對生態(tài)時代土地權(quán)利生態(tài)化應(yīng)具備、但現(xiàn)行立法缺失的基本制度提出拙見。

（一）建立以生態(tài)預(yù)防義務(wù)為中心的基本制度

預(yù)防原則是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的首要原則。該原則已經(jīng)大量適用于政府環(huán)境管理，以至于人們忽視了它在市場主體上的適用。既然生態(tài)環(huán)境不友好的土地權(quán)利是人為土地生態(tài)環(huán)境破壞的主要原因，土地權(quán)利人理所當(dāng)然應(yīng)成為土地生態(tài)環(huán)境預(yù)防義務(wù)的第一義務(wù)主體。

預(yù)防義務(wù)是對土地權(quán)利人享有土地利益時苛加的防止生態(tài)環(huán)境破壞義務(wù)，它將土地權(quán)利人由潛在的生態(tài)環(huán)境破壞者塑造成生態(tài)環(huán)境的積極保護(hù)者，為土地權(quán)利的生態(tài)化開啟了最關(guān)鍵的一步。落實(shí)土地權(quán)利人生態(tài)環(huán)境預(yù)防義務(wù)應(yīng)確立土地權(quán)利人生態(tài)環(huán)境保護(hù)注意義務(wù)的性質(zhì)。鑒于此義務(wù)內(nèi)生于土地權(quán)利，可將此義務(wù)確認(rèn)為土地權(quán)利人管理自己事務(wù)的注意義務(wù)。建立土地權(quán)利人無害化利用制度，針對不同類型的土地分別建立有害利用的評價標(biāo)準(zhǔn)，將土地資源的利用方式細(xì)分為“可以利用”、“限制利用”和“禁止利用”等不同情形，區(qū)分配置生態(tài)環(huán)境預(yù)防義務(wù)。建立土地權(quán)利人重大土地生態(tài)環(huán)境危害通報制度，避免土地生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生或減少土地生態(tài)環(huán)境損害后果。

（二）建立以生態(tài)養(yǎng)護(hù)義務(wù)為中心的基本制度

我國土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)的財產(chǎn)安全價值中融入生態(tài)安全觀念，增設(shè)土地權(quán)利人生態(tài)養(yǎng)護(hù)義務(wù)。我國土地利用存在嚴(yán)重的“重利用、輕養(yǎng)護(hù)”現(xiàn)象。我國《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第3條對土地養(yǎng)護(hù)作了原則性規(guī)定?！恫菰ā返?4條規(guī)定了劃區(qū)輪牧制度。但上述立法仍然較為原則，缺乏可操作性。我國《土地管理法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地權(quán)利設(shè)定的主要法律尚未確立土地養(yǎng)護(hù)制度。在國外，美國從上世紀(jì)30年初就開始執(zhí)行土地休養(yǎng)計劃，至今已經(jīng)建立起較為完備的土地休養(yǎng)制度。美國土地休耕計劃最重要的經(jīng)驗是“通過擴(kuò)大土地休耕計劃的成本效益，實(shí)現(xiàn)合理的土地休耕目標(biāo)；調(diào)整土地保護(hù)費(fèi)用，與市場機(jī)制掛鉤；找準(zhǔn)土地保護(hù)標(biāo)的，設(shè)置合適的土地保護(hù)期限；以及防止耕地反彈等”［18］。幾十年來，美國的土地休耕計劃已經(jīng)收到了良好的土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果。

我國正在修改《土地管理法》，可在修訂后的該法中明確規(guī)定土地權(quán)利人的養(yǎng)護(hù)義務(wù)。確定土地養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，平衡土地“用”、“養(yǎng)”關(guān)系，將農(nóng)地、草地、林地、生態(tài)地作為最基本的土地養(yǎng)護(hù)類型，將維持和逐步提高土壤生態(tài)質(zhì)量作為土地養(yǎng)護(hù)的基本目標(biāo)。建立政府與土地權(quán)利人土地養(yǎng)護(hù)合作制度，通過行政合同對土地養(yǎng)護(hù)的范圍、期限、方式、補(bǔ)償、驗收等進(jìn)行約定，協(xié)調(diào)土地權(quán)利人養(yǎng)護(hù)土地的義務(wù)和政府生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，建議實(shí)行國家和市場合作共管模式。

（三）建立以生態(tài)效率義務(wù)為中心的基本制度

20世紀(jì)以來，“不僅禁止所有者以‘反社會’的方式使用財產(chǎn)，而且也限制對財產(chǎn)的浪費(fèi)使用，規(guī)定必須適當(dāng)利用土地，保護(hù)自然資源。”［5］2061992年，“世界可持續(xù)發(fā)展商業(yè)理事會”向在里約召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會提交了報告《改變航向：一個關(guān)于發(fā)展與環(huán)境的全球商業(yè)觀點(diǎn)》，其中將生態(tài)效率定義為“生態(tài)效率必須提供有價格競爭優(yōu)勢的、滿足人類需求和保證生活質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)，同時能逐步降低產(chǎn)品或服務(wù)生命周期中的生態(tài)影響和資源的消耗強(qiáng)度，其降低程度要與估算的地球承載力相一致”。生態(tài)效率是環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的體現(xiàn)，它兼顧了經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，將宏觀的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入到中觀和微觀的資源開發(fā)利用和管理行為，有助于消解資源開發(fā)利用中經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益的沖突。土地資源利用的生態(tài)效率可以理解為“在物盡其用的基礎(chǔ)上，以最少土地資源利用和最小生態(tài)環(huán)境影響獲得最大經(jīng)濟(jì)效益，盡可能維護(hù)土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”。

生態(tài)時代，土地權(quán)利人不應(yīng)僅僅是經(jīng)濟(jì)人、社會人或者生態(tài)人，他應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，擔(dān)負(fù)起實(shí)施生態(tài)效率的積極義務(wù)。我國應(yīng)按照土地生態(tài)價值分別確立土地節(jié)約集約利用的標(biāo)準(zhǔn)制度，明確土地所有權(quán)人的生態(tài)效率義務(wù)的具體要求。特別是在我國土地公有制和所有權(quán)與使用權(quán)分離的情況下，應(yīng)明確規(guī)定所有權(quán)人監(jiān)督用益物權(quán)人遵守生態(tài)效率的義務(wù)，讓土地所有權(quán)人而不僅僅是土地用益物權(quán)人擔(dān)負(fù)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。應(yīng)要求土地權(quán)利人建立土地利用生態(tài)效率會計制度，將生態(tài)效率納入土地效率綜合計算，并為土地權(quán)利人設(shè)置閑置土地管理制度、申報制度、流轉(zhuǎn)制度及自愿退出制度。

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