對(duì)財(cái)稅體制改革在全面深化改革中發(fā)揮支撐作用的思考

謝理超

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

一、文獻(xiàn)綜述

經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納認(rèn)為財(cái)政具有把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治三大社會(huì)子系統(tǒng)連接起來(lái)的作用，是它們的媒介。國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大都具有相對(duì)穩(wěn)定和成熟的財(cái)政體制且與我國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)稅改革主要是在微調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，在財(cái)稅改革的廣度、深度以及與我國(guó)財(cái)稅改革面臨的艱巨性和復(fù)雜性的現(xiàn)實(shí)背景具有一定的差異性。

國(guó)內(nèi)學(xué)者十分重視對(duì)國(guó)外財(cái)稅體制的比較研究。楊志勇[1]從政府和市場(chǎng)、稅制結(jié)構(gòu)、財(cái)政與社會(huì)保障、國(guó)有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、財(cái)政體制、預(yù)算管理、財(cái)政管理和財(cái)政政策等方面對(duì)世界主要國(guó)家的財(cái)稅體制進(jìn)行較全面的比較研究。他認(rèn)為，世界主要國(guó)家的財(cái)稅體制相對(duì)穩(wěn)定，但也并非盡善盡美，同樣存在著各種各樣的問(wèn)題。只有立足于中國(guó)國(guó)情，有選擇地借鑒和學(xué)習(xí)，才是我國(guó)財(cái)稅改革的根本之策。賈康[2]在財(cái)稅改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒方面提出，分稅制以及與此相對(duì)應(yīng)的完善的市場(chǎng)機(jī)制框架是使一些國(guó)家能夠保持可持續(xù)發(fā)展勢(shì)頭的重要原因。我國(guó)分稅制改革雖然來(lái)自于國(guó)外的實(shí)踐，但是并不徹底和完整。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的事實(shí)引起了許多學(xué)者的廣泛關(guān)注，對(duì)于財(cái)稅改革在其中起到的巨大的引領(lǐng)作用，業(yè)界也基本達(dá)成了共識(shí)。關(guān)于財(cái)稅改革的成果和走向形成了一批具有代表性的成果。如高培勇[3]從6個(gè)方面提出了財(cái)稅改革應(yīng)成為中國(guó)改革的主線和突破口。他認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多難題的破解，幾乎都以財(cái)稅體制改革的全面深化為前提，牽住了財(cái)稅改革這個(gè)“牛鼻子”，無(wú)疑等于抓住了政府改革以至于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的全部?jī)?nèi)容。楊志勇、宋航[4]從經(jīng)濟(jì)全球化與財(cái)稅改革關(guān)系視角的研究表明，應(yīng)注意形成有利于財(cái)政政策國(guó)際協(xié)調(diào)的財(cái)稅制度，促進(jìn)國(guó)際間的經(jīng)濟(jì)合作，最終提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于財(cái)稅改革的緊迫性，賈康[5]認(rèn)為，如果不能在短期內(nèi)使財(cái)稅改革有較大突破，那么會(huì)喪失發(fā)展機(jī)遇，引起社會(huì)矛盾集中爆發(fā)，阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐，危及國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)和諧。韋森[6]從財(cái)權(quán)制衡中國(guó)下一步改革的視角提出，目前中國(guó)最重要的改革是政府內(nèi)部權(quán)力制衡，其中預(yù)算民主的建設(shè)是未來(lái)財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政體制改革的經(jīng)驗(yàn)必須與我國(guó)財(cái)政體制現(xiàn)狀和所面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)相結(jié)合，才能為財(cái)政體制改革找到更好的著力點(diǎn)。中國(guó)的財(cái)稅改革不能再是一種修修補(bǔ)補(bǔ)的改革，而必須是從頂層高度進(jìn)行全面深入的設(shè)計(jì)。本文在總結(jié)和凝練一些學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，嘗試從財(cái)稅體制改革如何在全面深化改革中發(fā)揮支撐性作用的角度進(jìn)行探討。

二、30多年的改革實(shí)踐證明財(cái)稅體制改革發(fā)揮著支撐性作用

1978年以后開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)體制改革，在宏觀層面是以財(cái)稅改革為先導(dǎo)進(jìn)行的。1978年—1993年間，財(cái)稅體制改革以“放權(quán)讓利”、分級(jí)包干為主線。1994年的分稅制改革是一個(gè)分水嶺，財(cái)稅體制改革明確提出構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的分稅分級(jí)財(cái)政體制基本框架，初步理順了中央與地方、國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系。30多年的改革歷程，可以從財(cái)政收入管理改革、財(cái)政支出管理改革和財(cái)政管理體制改革這3個(gè)方面進(jìn)行歸納。

一是財(cái)政收入管理改革。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入演變大體經(jīng)歷了3個(gè)階段：一是1978年—1993年，從企業(yè)上繳利潤(rùn)為主轉(zhuǎn)向以稅收為主；二是1994年—2002年，初步構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的財(cái)政收入體系；三是2003年以后，完善符合科學(xué)發(fā)展觀要求、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政收入體系。

二是財(cái)政支出管理改革。30多年財(cái)政支出領(lǐng)域的改革，不僅有量的變化，更重要的是有質(zhì)的變化，變化主線是圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、政府職能調(diào)整而進(jìn)行的。整體來(lái)看，支出制度不斷完善，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，投入公共及民生領(lǐng)域的支出力度不斷加大。

三是財(cái)政管理體制改革。30多年來(lái)，經(jīng)過(guò)1994年的分稅制財(cái)政體制改革及其后的不斷完善，我國(guó)目前已建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)政體制框架。財(cái)政管理已經(jīng)形成基本符合科學(xué)發(fā)展觀要求，比較符合公共財(cái)政本質(zhì)特征，運(yùn)行較為規(guī)范的體系。財(cái)政調(diào)控在借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，注重立足本國(guó)實(shí)際，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，不斷推進(jìn)改革創(chuàng)新。

30多年的改革實(shí)踐充分證明，我國(guó)政府推進(jìn)的每項(xiàng)改革，都是在財(cái)政的配合下進(jìn)行的，財(cái)政都發(fā)揮著支撐性作用。如國(guó)有企業(yè)改革和實(shí)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整、金融體制改革、社會(huì)保障體系的建設(shè)和完善、收入分配制度改革、要素市場(chǎng)改革等，對(duì)于這些改革，財(cái)政都從發(fā)揮職能作用的角度出發(fā)，在資金、政策、體制等方面采取有力措施予以支持。

三、新的歷史條件下全面深化改革仍需財(cái)稅改革發(fā)揮支撐性作用

黨中央歷來(lái)重視財(cái)稅工作和財(cái)稅改革，黨的十八大提出要加快財(cái)稅體制改革，健全中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度?？梢哉f(shuō)，新的歷史條件下，在全面深化改革的過(guò)程中仍需財(cái)稅改革發(fā)揮支撐性作用。

一是當(dāng)前的發(fā)展環(huán)境需要高度重視財(cái)稅改革的支撐性作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期疊加的階段，加上世界經(jīng)濟(jì)的深度調(diào)整，使我國(guó)面臨的發(fā)展環(huán)境十分復(fù)雜，這就需要堅(jiān)決貫徹中央確定的“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底”的工作部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)財(cái)稅改革。

二是解決經(jīng)濟(jì)生活中存在的重大問(wèn)題需要發(fā)揮財(cái)稅改革的支撐性作用。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化建設(shè)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、改善民生等重大問(wèn)題，都需立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情，面對(duì)可用財(cái)力，面對(duì)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情，從財(cái)力安排上、財(cái)政政策的制定上以及財(cái)政體制的完善上去研究新情況、制定新政策和解決新問(wèn)題。

三是轉(zhuǎn)變政府職能需要發(fā)揮財(cái)稅改革的支撐性作用。財(cái)政是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)和資金保障，財(cái)政支出安排必須要保障政府履行職能的需要。30多年來(lái)公共支出體系改革正是伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而進(jìn)行的。從這一角度講，在財(cái)力分配上，應(yīng)傾向于維護(hù)市場(chǎng)和彌補(bǔ)市場(chǎng)的領(lǐng)域，從財(cái)力安排的源頭解決政府職能部門的“越位”和“缺位”，倒逼政府部門職能轉(zhuǎn)變。

四、發(fā)揮財(cái)稅改革支撐性作用應(yīng)把握的原則

(一)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建成后，政府作用發(fā)生改變，帶來(lái)財(cái)政職能的改變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能將從直接參與資源配置逐步轉(zhuǎn)向確保市場(chǎng)發(fā)揮作用的秩序維護(hù)者，政府將不組織參與具體的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)性活動(dòng)而是轉(zhuǎn)向維護(hù)市場(chǎng)秩序、制定宏觀調(diào)控政策?？傮w來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)說(shuō)，公共產(chǎn)品的提供還比較薄弱，我們必須讓市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，權(quán)衡市場(chǎng)的“寬度”和“廣度”，政府應(yīng)從有營(yíng)利性質(zhì)的行業(yè)中退出，著力將財(cái)政性資金用于提供公共性強(qiáng)、盈利性弱的產(chǎn)品。政府應(yīng)保證市場(chǎng)自由進(jìn)出、契約自由、司法公正，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

同時(shí)，政府在公共支出方面應(yīng)重點(diǎn)突出私人建設(shè)經(jīng)營(yíng)和政府監(jiān)管的運(yùn)行模式。1994年稅制改革后，中央和省級(jí)政府掌握了大量財(cái)力，縣、鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)力相對(duì)不足，難以承擔(dān)起自己職責(zé)內(nèi)的事務(wù)。對(duì)此，除了進(jìn)一步改革當(dāng)前的稅收制度外，還應(yīng)積極調(diào)動(dòng)民間資本，財(cái)政通過(guò)引導(dǎo)和轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，科學(xué)地將民間閑散資金用于民生建設(shè)中。在這一方面可以借鑒澳大利亞的PPP(Public-Private—Partnership)經(jīng)營(yíng)模式，即公共部門和私人部門建立合作伙伴關(guān)系共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這種方式可以有效解決地方財(cái)力不足的問(wèn)題。實(shí)踐證明，PPP模式可廣泛應(yīng)用于公共項(xiàng)目的建設(shè)上，涵蓋交通、教育、衛(wèi)生保健服務(wù)等，確實(shí)帶來(lái)了效益改善，使政府在公共服務(wù)方面降低了投入成本，提高了產(chǎn)出效率，保證了項(xiàng)目質(zhì)量。政府應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度，合理確定公共支出在公共部門和私營(yíng)部門之間的劃分。在此基礎(chǔ)上可以衍生出公共產(chǎn)品提供的新方式，比如政府以信用或公共物品以后一定年限的收益為擔(dān)保，引入私人資本，這樣就可以做到不用財(cái)政資金的介入就完成一些公共物品的提供。通過(guò)這種提供方式可以有效促進(jìn)我國(guó)政府性投資管理改革。

現(xiàn)階段，還要明確財(cái)政投資性支出與公共財(cái)政支出的有機(jī)統(tǒng)一問(wèn)題。當(dāng)前，盡管財(cái)政支出在機(jī)制上有所改善，但是并沒(méi)有改變公共財(cái)政支出偏弱的局面。目前我們還無(wú)法做到像歐美發(fā)達(dá)國(guó)家那樣的全面保障，這就更加需要政府投資能靈活運(yùn)用有限的資源，突出重點(diǎn)，用有限的政府投資帶動(dòng)和盤活更多的社會(huì)資金介入公共財(cái)政領(lǐng)域。同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公共支出的層次性，公共財(cái)政要守住公共性，并根據(jù)公共支出的層次性來(lái)研究相應(yīng)的創(chuàng)新管理機(jī)制。公共性強(qiáng)的，創(chuàng)新的余地就小，私人介入的空間也就小，行政的辦法就多一點(diǎn)；公共性弱的，創(chuàng)新的空間就大，就可以更充分地利用私人資本。

(二)處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系

處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，應(yīng)把握兩個(gè)方面：一是合理劃分政府間事權(quán)；二是處理好同一級(jí)次政府間財(cái)政部門與政府職能主管部門的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題。

那么，如何劃分好政府間事權(quán)呢？目前我國(guó)財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的財(cái)政體制尚未形成，這不利于基本服務(wù)的均等化。1994年分稅制改革沿襲了原體制下行政性分權(quán)的格局，缺乏經(jīng)濟(jì)性分權(quán)框架，政府間事權(quán)與支出職責(zé)劃分不清晰、不合理、不規(guī)范。中央事權(quán)不斷下放，政府間事權(quán)劃分不清晰，導(dǎo)致財(cái)權(quán)和事權(quán)難以匹配。政府間財(cái)政關(guān)系的劃分主要是事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力。為了讓不同級(jí)次的政府各司其職，高效提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，事權(quán)的劃分就應(yīng)遵循現(xiàn)代國(guó)家的通行做法，依據(jù)“三原則”合理劃分各級(jí)政府的職能。

1.外部性原則。一件事情一方管理一方受益(或者一方受損)，則這件事情就應(yīng)該交給這個(gè)地方管理；一項(xiàng)活動(dòng)如果不僅使一個(gè)地方受益或者受損，還有其他地方受益或受損，那么這個(gè)事件就具有外部性。具有外部性的事情要根據(jù)其收益范圍界定事權(quán)歸屬權(quán)，如果一件事的收益是跨地區(qū)的，就應(yīng)該交給更高層次的地區(qū)管理。

2.信息處理的復(fù)雜性原則。信息處理越復(fù)雜、越容易造成信息不對(duì)稱的事項(xiàng)就越應(yīng)交給地方政府管理。因?yàn)榈胤秸戎醒胝煜せ鶎迎h(huán)境，更能掌握真實(shí)準(zhǔn)確的信息。中央政府應(yīng)管理那些信息便于收集、便于統(tǒng)一管理的事項(xiàng)。比如社會(huì)保險(xiǎn)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息相對(duì)簡(jiǎn)單，只需知道年齡、就業(yè)狀況等，因而適合中央統(tǒng)一管理；而醫(yī)療保險(xiǎn)要知道身體情況、藥品、醫(yī)療條件等，信息相對(duì)復(fù)雜且高度不對(duì)稱，這就需要地方政府進(jìn)行管理。

3.激勵(lì)相容原則。財(cái)稅制度的設(shè)計(jì)要能達(dá)到使所有的參與者按照自己的利益去運(yùn)作并實(shí)現(xiàn)整體利益最大化這一目標(biāo)，使財(cái)政部門與其他部門之間形成一種高度的利益一致性，從而減少中央與地方、地方各級(jí)之間的不良博弈，進(jìn)而大大提高政府部門的整體工作效率。

在同一級(jí)次政府各職能部門間，也存在如何處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，應(yīng)堅(jiān)決杜絕政府職能主管部門成為第二個(gè)變相分配財(cái)政資金的職能部門的現(xiàn)象。

(三)處理好整體規(guī)劃與穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)系

財(cái)稅改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能操之過(guò)急，不能希望畢其功于一役，要穩(wěn)扎穩(wěn)打用實(shí)踐探索出一條具有中國(guó)特色的財(cái)稅改革之路。財(cái)稅改革要處理好頂層設(shè)計(jì)和調(diào)動(dòng)基層積極性的關(guān)系，既要有統(tǒng)攬全局的戰(zhàn)略眼光也需要提高基層政府的參與度，給予地方更多的參與權(quán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)對(duì)如何科學(xué)劃分政府間收入、完善預(yù)算制度、使有限的資金發(fā)揮更大的效益、通過(guò)財(cái)稅改革引領(lǐng)其他改革等問(wèn)題有一個(gè)總體構(gòu)想。近期重點(diǎn)應(yīng)放在盤活沉睡的財(cái)政資金上。審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果顯示，2012年中央本級(jí)財(cái)政資金閑置較多，有104個(gè)部門本級(jí)結(jié)轉(zhuǎn)396.4億元。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是預(yù)算編制不科學(xué)，財(cái)稅工作秩序混亂，橫向部門有過(guò)大的財(cái)政資金支配權(quán)等。盤活存量應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)：一是在完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度之后，下級(jí)政府不得再向上級(jí)政府申請(qǐng)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政資金；二是下級(jí)政府違規(guī)辦理的事項(xiàng)發(fā)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)政府介入處理時(shí)應(yīng)有規(guī)范性制度約束，下級(jí)政府對(duì)于其過(guò)錯(cuò)要承擔(dān)一定的責(zé)任；三是對(duì)現(xiàn)實(shí)工作中不規(guī)范的事項(xiàng)、不利于調(diào)動(dòng)責(zé)任主體積極性的事項(xiàng)應(yīng)進(jìn)行清理并立即糾正，為制度性改革創(chuàng)造條件。

五、財(cái)稅改革發(fā)揮支撐性作用的關(guān)鍵領(lǐng)域

(一)調(diào)整政府間收入分配，確保收入政策的統(tǒng)一性

1．進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革。從國(guó)際比較看，我國(guó)中央政府財(cái)力集中度并不高，在財(cái)稅改革的過(guò)程中，進(jìn)行稅制改革以及及時(shí)對(duì)收入劃分進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整具有重要意義。健全的稅制是進(jìn)行政府間稅收劃分的基礎(chǔ)，我國(guó)的分稅制改革要進(jìn)一步發(fā)揮稅收促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、改變和調(diào)節(jié)收入分配的導(dǎo)向作用。1994年進(jìn)行的分稅制改革受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響很大，有很多舊體制的烙印，由于要照顧當(dāng)時(shí)既得利益留下了一些未盡事宜。如現(xiàn)行的中央和地方分享的稅收制度、政府間稅種劃分不盡合理等問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，中央政府的職能是國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、市場(chǎng)統(tǒng)一和收入再分配，那么凡是體現(xiàn)這種職能性質(zhì)的稅種都應(yīng)列為中央稅，如關(guān)稅、生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅、增值稅、所得稅等。地方收入對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的敏感性較差，需要有穩(wěn)定的收入預(yù)期，可以穩(wěn)定持續(xù)地為地方提供稅收來(lái)源，因此，應(yīng)當(dāng)將具有此類特征的房產(chǎn)稅、物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅等歸地方。當(dāng)然，在市場(chǎng)統(tǒng)一后可以劃歸地方的稅種有限，為彌補(bǔ)地方收支缺口，各國(guó)采取的措施主要有兩類。一類是稅基分享，即中央和地方分享統(tǒng)一稅基，稅率由中央制定，中央征主稅地方政府按比例稅率附征；另一類是均衡性轉(zhuǎn)移支付，即中央依靠其強(qiáng)大的稅收保障通過(guò)均衡性轉(zhuǎn)移支付的方式彌補(bǔ)地方財(cái)力不足的問(wèn)題。

2.從嚴(yán)控制區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策。當(dāng)前我國(guó)稅收政策中存在過(guò)于繁雜的稅收優(yōu)惠政策，這樣不利于形成公平統(tǒng)一的市場(chǎng)環(huán)境，不利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。目前已實(shí)施的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策共30項(xiàng)，國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)尚未實(shí)施的還有4項(xiàng)，正在申請(qǐng)待批的政策多達(dá)70項(xiàng)，幾乎涵蓋了全國(guó)所有省份。2010年、2011年全國(guó)稅收優(yōu)惠政策減免稅收分別為1.63萬(wàn)億和1.51萬(wàn)億。[注]樓繼偉：《財(cái)稅改革縱論：財(cái)稅改革論文及調(diào)研報(bào)告文集》，北京經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2013年版。有些地方政府甚至出臺(tái)一些地方性政策，通過(guò)稅收返還方式變相減稅，侵蝕稅基，轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，制造政策“洼地”，嚴(yán)重影響了國(guó)家稅制的規(guī)范性和統(tǒng)一性，造成市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。除此之外，不科學(xué)的稅收減免會(huì)造成中央政府和地方政府長(zhǎng)期處于博弈中。當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策大多是中央對(duì)地方的特殊性妥協(xié)，在其他地方政府看來(lái)總是存在一些自己沒(méi)有享受到的優(yōu)惠，這就會(huì)造成地方政府熱衷于同中央博弈。這種博弈使種種壓力都集中在中央政府身上，而各地方政府之間缺乏制約機(jī)制，結(jié)果必然是中央財(cái)政收入減少。在未來(lái)的改革中稅收優(yōu)惠政策應(yīng)予以保留，它的作用應(yīng)該是正確體現(xiàn)國(guó)家相關(guān)政策導(dǎo)向，體現(xiàn)國(guó)家的鼓勵(lì)政策，應(yīng)把稅收優(yōu)惠從中央同地方的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)具體事項(xiàng)的優(yōu)惠，有整體科學(xué)的規(guī)劃，充分體現(xiàn)稅收的統(tǒng)一性。總之，進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能再依靠稅收優(yōu)惠，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激活市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，而政府工作重點(diǎn)應(yīng)是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及維護(hù)社會(huì)公平正義。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度。目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜、規(guī)模過(guò)大、資金分散，下一步的改革應(yīng)著手完善轉(zhuǎn)移支付制度?？砂凑找韵滤悸穼?duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理整合：對(duì)于用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、屬于應(yīng)急性的、影響市場(chǎng)功能正常發(fā)揮的項(xiàng)目，以及補(bǔ)助數(shù)額不大、政策引導(dǎo)性不明顯的項(xiàng)目應(yīng)盡快予以取消；原則上一項(xiàng)政策只能安排一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，因此要將政策目標(biāo)相近、使用方式雷同的項(xiàng)目予以整合；將屬于地方政府事務(wù)、地方信息掌握充分的項(xiàng)目列入一般性轉(zhuǎn)移支付，下放地方管理；對(duì)于保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要研究進(jìn)一步的管理措施，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用效率。通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付安排，增強(qiáng)地方自主權(quán)，充分發(fā)揮地方政府的積極性，鼓勵(lì)地方政府自行整合各類專項(xiàng)資金。

(二)強(qiáng)化預(yù)算管理，提高預(yù)算的科學(xué)性

預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心，應(yīng)完善我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理機(jī)制，硬化預(yù)算約束。硬約束可以激勵(lì)地方政府謹(jǐn)慎配置擁有的資源，抑制地方政府過(guò)度支出，保證經(jīng)濟(jì)效率。中央在安排好年度預(yù)算后，原則上不再出臺(tái)新的增支政策。應(yīng)研究實(shí)行中長(zhǎng)期預(yù)算管理，編制滾動(dòng)預(yù)算，根據(jù)事項(xiàng)的變化情況，每年進(jìn)行修正。

1.切實(shí)體現(xiàn)預(yù)算對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮其“逆周期”的調(diào)節(jié)作用。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)人大應(yīng)將預(yù)算審批的重點(diǎn)從赤字管理(收支平衡管理)轉(zhuǎn)向支出管理。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算存在很強(qiáng)的順經(jīng)濟(jì)周期現(xiàn)象，沒(méi)有起到對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用，不利于其宏觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)在穩(wěn)定器功能的發(fā)揮。政府預(yù)算在宏觀經(jīng)濟(jì)中的作用相當(dāng)于增加消費(fèi)。在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱期，預(yù)算應(yīng)削減不必要的支出以抑制經(jīng)濟(jì)形勢(shì)過(guò)熱；在經(jīng)濟(jì)低迷期，預(yù)算起的作用應(yīng)該是擴(kuò)大支出、拉動(dòng)消費(fèi)、盤活經(jīng)濟(jì)，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)起到促進(jìn)作用。這體現(xiàn)的是政府預(yù)算對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的逆調(diào)節(jié)，同時(shí)也充分體現(xiàn)著一國(guó)財(cái)政政策水平的高低。

2.強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，緩解剛性支出造成的支出結(jié)構(gòu)僵化。目前一些支出領(lǐng)域存在財(cái)政資金使用效率低下的問(wèn)題，大量的財(cái)政資金沒(méi)有在預(yù)算年度發(fā)揮應(yīng)有的效果，很多單位在年終時(shí)突擊花錢。存在這樣的問(wèn)題，既有政策設(shè)計(jì)不合理、預(yù)算編制不科學(xué)的因素，也有預(yù)算績(jī)效管理不到位的因素。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)大額專項(xiàng)資金的績(jī)效管理，人大應(yīng)在預(yù)算編制和執(zhí)行情況的審核中發(fā)揮積極作用，應(yīng)有確定的指標(biāo)，審定一個(gè)地區(qū)(部門)當(dāng)年申請(qǐng)的預(yù)算是否完成了其設(shè)定事項(xiàng)，對(duì)沒(méi)有完成的要追究負(fù)責(zé)人的相關(guān)責(zé)任，從而從內(nèi)部促進(jìn)財(cái)政資金使用的科學(xué)化。

同時(shí)還應(yīng)通過(guò)預(yù)算績(jī)效重新審視現(xiàn)有的支出政策。如2012年教育、科技、農(nóng)業(yè)等7項(xiàng)與財(cái)政收支或GDP掛鉤的支出占到財(cái)政總支出的48%，[注]根據(jù)《2012年中國(guó)財(cái)政年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。這種支出安排不僅不科學(xué)，而且在一定程度上限制了其他領(lǐng)域的發(fā)展，反映出政府的一些支出政策過(guò)多地考慮短期需求，缺乏激勵(lì)相容的決策機(jī)制，導(dǎo)致財(cái)政支出政策碎片化及資金使用效率低下。因而必須下大力氣按照加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的要求開(kāi)展重點(diǎn)支出政策的評(píng)估工作，從預(yù)算績(jī)效管理入手，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求合理安排財(cái)力。

3.重視提高部門預(yù)算編制質(zhì)量，理順部門預(yù)算管理的職責(zé)劃分。財(cái)政部門負(fù)責(zé)的是制定規(guī)則、指標(biāo)和分配政策，行使預(yù)算管理權(quán)而不是替其他部門編制預(yù)算。預(yù)算具體編制是部門的職責(zé)，各部門應(yīng)按統(tǒng)一規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、政策編制預(yù)算。財(cái)政部門要?jiǎng)?chuàng)造性地開(kāi)展工作，規(guī)范部門預(yù)算的編制程序，強(qiáng)化部門預(yù)算的剛性約束力。對(duì)基本性支出按標(biāo)準(zhǔn)保障，并給予一定幅度的機(jī)動(dòng)，鼓勵(lì)節(jié)約，對(duì)基本支出的結(jié)余允許單位按規(guī)定使用；對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算，應(yīng)緊緊圍繞貫徹落實(shí)政府的重大決策來(lái)安排財(cái)力，由主管單位申報(bào)、財(cái)政初審、政府分管領(lǐng)導(dǎo)審定、政府常務(wù)會(huì)議決定，形成剛性約束力的部門預(yù)算方案經(jīng)人大審批后由主管部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施，年內(nèi)除重大自然災(zāi)害外不再追加財(cái)政預(yù)算，財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行中的工作重點(diǎn)是督辦執(zhí)行和調(diào)研資金的使用效益，為來(lái)年部門預(yù)算的科學(xué)化編制打基礎(chǔ)。

(三)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的改革研究，重視監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

1.深化相關(guān)領(lǐng)域的改革。加大對(duì)社保、醫(yī)療、教育、科技、農(nóng)業(yè)、住房等領(lǐng)域的改革研究力度，通過(guò)這些領(lǐng)域的改革成果進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政支出政策改革；同時(shí)通過(guò)財(cái)政支出政策改革促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革，使兩者互為動(dòng)力機(jī)制。這些問(wèn)題看上去與財(cái)政無(wú)關(guān)，但實(shí)際上有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。從本質(zhì)上講，如何跳出財(cái)政看財(cái)政，如何從全局上把握財(cái)政，掌握財(cái)政工作的主動(dòng)權(quán)，還有著十分巨大的工作空間。做好這方面的工作，不加強(qiáng)政策研究不行，所以提升研究能力非常重要。

2.強(qiáng)化監(jiān)督管理。充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，當(dāng)前可以健全人大、政協(xié)框架下的監(jiān)督制度，加大審計(jì)監(jiān)督力度，充分暴露矛盾，及時(shí)糾正存在的問(wèn)題，通過(guò)糾正預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，倒逼政府職能的轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上積極創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)預(yù)算向社會(huì)公開(kāi)。同時(shí)，還應(yīng)下大力氣建立健全內(nèi)部制衡機(jī)制，重點(diǎn)圍繞完善制度、明確職責(zé)、理順流程、控制節(jié)點(diǎn)，提升內(nèi)控的有效性，推進(jìn)財(cái)政管理的進(jìn)一步科學(xué)化、規(guī)范化、信息化和制度化。

3.重視預(yù)算公開(kāi)。預(yù)算作為政府對(duì)納稅人所納稅款的使用計(jì)劃，應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確地公布在相關(guān)網(wǎng)站，這樣社會(huì)各階層就可以協(xié)同有關(guān)部門共同監(jiān)督政府預(yù)算的使用情況，進(jìn)而有利于財(cái)政資金真正落到實(shí)處。

(指導(dǎo)教師：馬海濤)

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