城市現(xiàn)代化進程中“城中村”治理困局與解決思路

鐘 海

(西安財經(jīng)學(xué)院思想政治理論教學(xué)科研部 陜西西安 710061)

“城中村”是我國城市化進程中出現(xiàn)的一種特有的現(xiàn)象。上世紀90年代后期，經(jīng)濟迅猛發(fā)展，城市的急劇擴張迅速席卷了毗鄰城市的村莊而形成諸多“城中村”，猶如都市汪洋大海里的“一個個孤島”。據(jù)統(tǒng)計，北京城八區(qū)中心城域有“城中村”百余個，廣州市區(qū)外圍有“城中村”138個(占城市規(guī)劃面積的22．67%)，深圳全市共有城中村1000多個(其中特區(qū)內(nèi)約有200個)，西安市規(guī)劃區(qū)內(nèi)有“城中村”百余個。當我們進入一個以GDP來衡量城市競爭力的時代，對城中村大興“拆村運動”似乎是一種合乎邏輯的“理性抉擇”。2000年前后，全國各地對“城中村”拆遷改造如火如荼之時，有關(guān)“城中村”問題的研究也呈現(xiàn)出一種興盛態(tài)勢，其主要研究領(lǐng)域有“城中村”改造、改建、改制、更新、終結(jié)、轉(zhuǎn)型發(fā)展以及治理等，取得了不少有價值的研究成果。但不可否認，就“城中村”改造治理的實踐及學(xué)界對其問題的認識來看，存在的一些不足在于:一是治理“城中村”的“去鄉(xiāng)村化”思維范式，進而形成城市單向?qū)︵l(xiāng)村的過度擠壓，引發(fā)失范;二是“城中村”改造治理中的“政府主導(dǎo)、引導(dǎo)或規(guī)制”模式使得政府與“城中村”之間的利益天平更多地傾向政府一邊，折射出明顯的“行政化”色彩。此外，治理的實踐與研究中還存在一種優(yōu)先考慮經(jīng)濟因素的傾向。本文基于城市現(xiàn)代化背景，分析當下“城中村”治理實踐中的困局，并在此基礎(chǔ)上，提出“城中村”有序治理的對策。

一、中國的城市化和城市現(xiàn)代化

人類社會現(xiàn)代化進程自近代發(fā)軔于西歐，隨后席卷全球。就歷史觀點來看，在現(xiàn)代化的過程中，人類社會業(yè)已發(fā)生了或正在經(jīng)歷著政治、經(jīng)濟等社會全領(lǐng)域由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷。但是，由于有別于其他國家發(fā)展的歷史脈絡(luò)，每個國家的現(xiàn)代化進程卻是一條迥異的道路。在西歐，現(xiàn)代化興起于有著興盛都市的國家，現(xiàn)代化所需經(jīng)濟、政治、文化等先決要素幾乎都內(nèi)生于本國社會發(fā)展體系中，所形成的是一條“先發(fā)內(nèi)生型”的現(xiàn)代化道路。在這一現(xiàn)代化道路中，城市化與工業(yè)化須臾不離、同步并舉。

然而，作為后發(fā)展國家，我們的現(xiàn)代化是“后發(fā)外生型”的，是被一股強勢的外力拖入世界現(xiàn)代化進程之中。1949年新中國的成立，可以說是真正意義上開啟了我國的現(xiàn)代化進程。為了能在短時期內(nèi)建立起一個相對完備的工業(yè)體系，工業(yè)化之路實際上是在屏蔽城市化的過程中優(yōu)先展開。為此，國家制定了以城鄉(xiāng)對立的戶籍制度為主體的一系列制度，確立并形成二元結(jié)構(gòu)。這就從體制上阻滯了城鄉(xiāng)間人口流動，阻礙了城市化與工業(yè)化的同步推進。工業(yè)化的開展更多地是依靠“政治動員”來完成對人力資源的配置及依靠價格“剪刀差”實現(xiàn)工農(nóng)部類間的資本轉(zhuǎn)移與積累。我國的現(xiàn)代化進程表現(xiàn)出的是一種與先發(fā)展國家不同的非均衡樣態(tài)。1978年以前，我國城市化發(fā)展相對緩慢，甚至一度停滯。1978年后，尤其是90年代后，我國的城市化逐漸進入“快速干道”。統(tǒng)計顯示，1978年中國城市化率為17．9%，而2011年，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^50%。如果說“世界的城市化是在過去一百多年來發(fā)展起來的”的話，那么中國的城市化是在過去30年發(fā)展起來的。中國用30年時間走完了西方發(fā)達國家上百年的城市化歷程。正如斯蒂格利茨所言:“中國的城市化和以美國為首的新技術(shù)革命將成為影響人類21世紀的兩件大事?！?/p>

誠然，城市化是現(xiàn)代化的必由之路。但是，城市化的歷史不等于城市發(fā)展史，城市化亦不是城市發(fā)展的旨趣。過去的30年，我國的城市化發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但是從中國城市化的現(xiàn)狀來看，高城市化率就是城市化發(fā)展的全部嗎?高城市化率競爭指標下催生出的就代表著城市化的一切嗎?在褒揚城市化的成績之時，也應(yīng)深度反思我國城市化進程中顯露出的弊病。譬如，當前“城中村”治理陷入多重困局。有學(xué)者認為，中國式城市化只是半成品，是城鄉(xiāng)二元戶籍制度掣肘下的“自制半成品”，它既不利于經(jīng)濟發(fā)展，也不利于社會公平。筆者認為，城市化的本質(zhì)和城市發(fā)展的宗旨是城市現(xiàn)代化。具體表現(xiàn)為:一是城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)化。城市現(xiàn)代化，將引導(dǎo)以往的城鄉(xiāng)對立關(guān)系以及人與環(huán)境之間的對立關(guān)系向共生化、和諧化方向發(fā)展。城市更多地為腹地農(nóng)村提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時，權(quán)力的分散化、經(jīng)濟的自由化、決策的自主化發(fā)展進程，使得人與環(huán)境之間必須走向協(xié)調(diào)。城市與城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間，必須走向共生、共享、共榮。二是城市布局分散化。由于城市具有集聚效應(yīng)，“向城市集中是社會化生產(chǎn)的基本條件”，城市規(guī)模不斷擴大，城市圈、城市群和城市帶相繼出現(xiàn)。城市現(xiàn)代化，將對這種集中趨勢產(chǎn)生巨大的延緩和沖擊作用，對于部分產(chǎn)業(yè)還會起到分散化作用。而產(chǎn)業(yè)的相對分散化發(fā)展，將促進城市布局出現(xiàn)分散化傾向。三是城市生活社區(qū)化。社區(qū)生活是鄉(xiāng)村生活的重要特色，它充滿了人的歸屬感、認同感和安全感。城市化初期，引起了鄉(xiāng)村社區(qū)生活的大變遷，加上高大的建筑體的分隔，使居民之間漸趨疏離，使人類所需要的歸屬感、認同感和安全感難以滿足，同時還使城市犯罪增加。城市現(xiàn)代化的一個重要特點是城市居民生活高度社區(qū)化。社區(qū)化是居民社會化的體現(xiàn)，也是社會化的組織形式，在中國它是城市居民從“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變的必然要求。四是建設(shè)管理民主化。工業(yè)社會，人們關(guān)心的是財富積累和物質(zhì)消費。而當人們開始追求生活質(zhì)量之后，對影響生活質(zhì)量的城市公共事業(yè)、社會關(guān)系和環(huán)境質(zhì)量等必然予以關(guān)注，會自覺地關(guān)心和參與城市的發(fā)展。一言以蔽之，21世紀將是一個城市的世紀。這并不意味著這是一種都市的量的堆積，而是一種都市的質(zhì)的發(fā)展。

二、“城中村”治理困局:對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的認識上的“悖逆”與實踐中的“背離”

快速城市化進程中，我國各大城市逐漸開始集中規(guī)模對“城中村”進行改造治理，并取得了斐然的成就。但從城市發(fā)展的歷史視角來看，對“城中村”改造治理的十幾年間，不論是認識觀念，還是具體實踐方面，都存在著以下問題。

(一)“去鄉(xiāng)村化”:“城中村”的“終結(jié)”是對“城中村”改造治理旨趣的認識上的“悖逆”

對城市化進程中出現(xiàn)的“城中村”進行改造的實踐過程中，有關(guān)“城中村”的治理也逐漸納入到理論界的視野之中。從目前學(xué)界取得的豐碩研究成果可以看出，因受到一元化思維模式的掣肘，對待“城中村”這一我國特定時期“時代產(chǎn)兒”的問題上形成兩種較為絕對的認識:或是將之視為城市化發(fā)展中的“畸形兒”而棄之;或是將其看作城市發(fā)展中“城”“鄉(xiāng)”這對夫婦結(jié)合的“愛子”而寵之。其實，這兩種觀點都是片面的，都是一元化思維范式下對“城中村”治理認識上的一種“悖逆”，其直接影響和限制了中國現(xiàn)代化進程。而且在現(xiàn)實中，第一種觀點似乎更成為一種主流觀點。具體來看，持第一種觀點的學(xué)者認為，“城市化”就是“去鄉(xiāng)村化”，實現(xiàn)了“城市化”也就等于實現(xiàn)了“現(xiàn)代化”，而“現(xiàn)代化”毋庸置疑又是人類走向幸福的通途。他們站在鱗次櫛比的都市中，戴著“現(xiàn)代性”的有色眼鏡，“俯視”到的“一個個孤島”呈現(xiàn)于世人面前的是“臟、亂、差”，得出的是落后、保守、狹隘等結(jié)論。當人們站在都市的隊列中，用“現(xiàn)代性”的標尺去研判“城中村”命運時，其結(jié)果必然是將其視為城市化進程的絆腳石而舍之。“城中村”治理實踐也為這一規(guī)律性認識提供佐證。2000年前后，我國各地對在快速城市化中出現(xiàn)的“城中村”大興“拆村”運動，或是其被征用、清除后徹底淹沒于城市之中，或是按“城市”的標準進行綜合改造。誠如有學(xué)者所言:“城中村”被視為城市化進程中的“怪胎”而消滅于襁褓中。［1］殊不知，在一個城市現(xiàn)代化進程中，只有實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的有機結(jié)合，通過城鄉(xiāng)的融合，方能使社會全體成員的才能得到全面發(fā)展，才能真正走向城市現(xiàn)代化的通途，而不至于走向異化?！俺侵写濉钡慕K結(jié)或“去鄉(xiāng)村化”本質(zhì)上是對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種理論認識上的“悖逆”。

(二)“行政化”:政府主導(dǎo)的“城中村”治理模式在一定程度上形成對“城中村”及其村民利益的“擠壓”

傳統(tǒng)中國建構(gòu)并沿襲的是一種國家統(tǒng)攝社會和權(quán)力自上而下運行的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)。建國初期的計劃經(jīng)濟體制下，國家為實現(xiàn)快速工業(yè)化，通過“全能政府”來實現(xiàn)對社會資源的汲取和配置，資源長期處于自上而下的壟斷狀態(tài)。改革開放后，經(jīng)濟政治體制的改革是政府自上而下的放權(quán)讓利，市場、資本等資源配置方式快速崛起。在復(fù)雜的“城中村”利益格局中，政府依舊是利益分配規(guī)則的制定者，而“城中村”村民只能是執(zhí)行者和參與者，其利益在一定程度上被“擠壓”。我國“城中村”改造的實踐過程印證了這一規(guī)律。2000年前后，各地競相加快了城市化步伐，諸如廣州、北京、上海、深圳、西安等大都市在外延式城市化進程中，“城中村”被批量“制造”出來?；ㄔO(shè)施薄弱、發(fā)展規(guī)劃無序、地上“臟亂差”、地下“黃毒賭”的“城中村”，在都市的汪洋中顯得格格不入。為能在激烈的城市綜合實力競爭中走在前列，各地政府對“城中村”大興拆村之風(fēng)。在實踐中，各地也形成了各具特色的改造模式。但是，無論何種模式，都有一種市場化運作的共同取向。市場化運作必然就有擁有技術(shù)和資金比較優(yōu)勢的房地產(chǎn)業(yè)的介入。因此，政府、市場和“城中村”村民三者之間復(fù)雜利益格局漸趨形成。三方對弈者在利益博弈中的行為取向及最終達成的合約安排必然要受到各方利益主體所擁有的資源的制約。作為制度和政策供給者的政府必然將主導(dǎo)“城中村”改造，擁有資金與技術(shù)相對優(yōu)勢的市場強勢介入，而“城中村”村民作為一個個不擁有技術(shù)和資金優(yōu)勢的利益博弈參與者，處于絕對弱勢地位，其利益在一定程度上被“擠占”。利益關(guān)系的非均衡性及面對制度政策未來效益的不確定性致使一些村民產(chǎn)生消極對抗心態(tài)，這在一定程度上可能不利于社會和諧發(fā)展。

(三)“外延發(fā)展”:“后發(fā)外生型”的城市化道路導(dǎo)致“城中村”治理后期的“補課”

與西方發(fā)達國家走過的現(xiàn)代化道路不同，中國的現(xiàn)代化屬“后發(fā)外生型”。中國的現(xiàn)代化進程，城市化并不是與工業(yè)化同步而行，而是在基本完成工業(yè)化的前提下才真正開啟城市化進程。衡量城市化程度最主要的標志是城市的迅速擴容實現(xiàn)的高城市化率。故，上世紀90年代后，快速城市化開啟之時，也是“城中村”問題凸顯之始。為了追求高城市化率，許多地方對“城中村”的治理采取的都是“終結(jié)式”的一刀切。也即在“城中村”改造治理中，通過村落組織形態(tài)的解體，或通過“村改居”等形式實現(xiàn)組織形態(tài)由鄉(xiāng)村向城市的轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)“城中村”的終結(jié)?！俺侵写濉备脑熳叩氖且粭l“化鄉(xiāng)為城”的線性發(fā)展道路。誠然，這種方式簡捷、快速甚至立竿見影，但其最大的問題是外延式的簡單化，極易激化矛盾，留下難以解決的后遺癥，或者說是用未來城市發(fā)展資源去實現(xiàn)我們時下的城市化道路，這也是全國“城中村”改造過程中存在的最大問題和隱患。實際上，這不是城市發(fā)展的一條捷徑，而是一條曲折發(fā)展的、必然招致后期“補課”的道路。

在“后發(fā)外生型”現(xiàn)代化國家的歷史中，長期存在著一種以行政為主導(dǎo)推動力的“自上而下”的社會變革之路。攤大餅式的城市規(guī)劃模式和政府追求快速城市化目標下的只求征地便利行為是“城中村”形成的客觀原因。究其原委是唯GDP為上的政府官員追求任期內(nèi)的政績所致。在沒有完善的監(jiān)督約束機制的不成熟的市場經(jīng)濟環(huán)境下，一些地方政府官員追求自身利益最大化，利用“自由裁量權(quán)”，置公共利益不顧而追逐私利。許多“城中村”已到了積重難返的地步就是因為一些地方政府將易于開發(fā)的農(nóng)民土地許以開發(fā)商，而剩下的難題留給下一屆政府，如此反復(fù)，村民們長期處于公共設(shè)施缺乏、環(huán)境衛(wèi)生惡劣的生活狀態(tài)。改造又被一些地方政府機構(gòu)認為是可以擴張財政預(yù)算的好機會，為其自身的利益目標提供了可能性，所以就有了改造機構(gòu)膨脹、要求財政增加公共投入和排斥其他市場主體參與改造的強烈沖動，其結(jié)果必然是資源配置的低效率或無效率。

(四)“經(jīng)濟社會優(yōu)先”:過多注重經(jīng)濟和社會只能成為“城中村”治理收效甚微的緣由

“城中村”治理的旨趣不僅是使“都市里的村莊”通過有形改造變?yōu)槌鞘械挠袡C部分，同時也要實現(xiàn)“城中村”村民真正融入城市生活之中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向互動共融。但時下的“城中村”治理更多關(guān)注的是前者。換言之，當下“城中村”治理主攻的是彰顯成績、有形可見的經(jīng)濟社會層面的改造，而文化、政治等層面的改造則是“點綴”和“襯托”。究其原委，新的歷史時期，我國的考核機制和標準發(fā)生了質(zhì)的變化，即由過去一味強調(diào)“全能政治”逐漸轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟績效標準(主要是GDP增長率)。在我國自上而下的行政體制框架中，GDP考核的激勵效果被逐層放大，并逐層逐級被強化。一個城市的經(jīng)濟績效特別是GDP增長與城市擴張高度相關(guān)，這就使地方政府面對“城中村”治理時顯然優(yōu)先關(guān)注的是經(jīng)濟社會層面。

目前，各地在“城中村”治理中只注重運動式的“改造”與“清除”，只強調(diào)“經(jīng)濟功能”的放大和“社會問題”的審視，而對于“文化缺位”和“制度滯后”問題卻似乎變成了一個被長期擱置的問題。筆者認為，沒有文化與制度建設(shè)，“城中村”即使不被推倒或清除，也會成為城市中的“孤島”，也不會長久和得到真正的發(fā)展，更不會在中國的城鄉(xiāng)格局中發(fā)揮自己的獨特作用。這影響了其長遠發(fā)展，更影響了其發(fā)展的內(nèi)在動力。當確定了“城中村”治理的多元化格局和更廣大的參照系統(tǒng)，確立了“城中村”功能與價值的合法性意義之后，我們有理由思考的是它的發(fā)展和創(chuàng)新，尤其是如何在其中培育“文化”和內(nèi)在發(fā)展動力問題。誠如徐勇所言:“在現(xiàn)代化進程中，古老的鄉(xiāng)村需要借助外力影響才能走出傳統(tǒng)的窠臼。但任何外力影響都需要與鄉(xiāng)村內(nèi)部的要求和動力相契合，實行內(nèi)源發(fā)展，才能使鄉(xiāng)村得以獲得持續(xù)性的發(fā)展源泉，否則，外力影響會起到相反作用?！保?］在現(xiàn)階段“城中村”治理中，要真正實現(xiàn)有序有效治理，注重村民現(xiàn)代文化的塑造和人的現(xiàn)代性培養(yǎng)則是實行內(nèi)源發(fā)展的重要途徑，否則在“城中村”治理問題上，從長遠來看，注定是收效甚微。

三、“城中村”治理困局的解決思路

馬克思認為，城市發(fā)展有其自身規(guī)律。植根于我國特殊國情的城市化進程中雖然出現(xiàn)了“城中村”這一特殊現(xiàn)象，但對其治理也應(yīng)該將其放在城市現(xiàn)代化的歷史進程中予以考量，對目前在實踐中出現(xiàn)的治理困局也應(yīng)予以深刻認識，探索走出困局的新途徑，以真正實現(xiàn)“城中村”有序治理。

(一)認識深化:城鄉(xiāng)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)“城中村”有序治理的差異化而非同質(zhì)化

從某種意義上說，人們對“城中村”這一新生事物的認識不夠深入、客觀是導(dǎo)致當前“城中村”治理困局的原因之一。當我們用一元化思維范式認識“城中村”，結(jié)果只能偏于兩極:肯定和否定，這勢必會在“城中村”改造治理過程中出現(xiàn)“去鄉(xiāng)村化”。其實，在全面轉(zhuǎn)型的中國，對“城中村”的改造治理遠遠不是簡單的“化鄉(xiāng)為城”的“空間變遷”和“關(guān)系變動”，也不是農(nóng)民群體單一的“去農(nóng)為工”的“身份轉(zhuǎn)變”，而是一個艱巨的、長期的并伴隨著陣痛的總體變遷過程，是一個復(fù)雜的歷史演化進程。我們不能站在城市這一歷史發(fā)展新的制高點，去俯視之前長期存在著的鄉(xiāng)村社會，去簡單地用城市生活的規(guī)則去消除鄉(xiāng)土社會傳統(tǒng)。對“城中村”的認識，我們應(yīng)該從“城中村”初現(xiàn)時的一種初步認識，進而在實踐推進過程中對其重新加以深刻認識。因此，我們應(yīng)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和“城鄉(xiāng)一體”的總體發(fā)展觀，再度認識現(xiàn)時的“城中村”改造治理。這一過程應(yīng)是一個追求差異化而非同質(zhì)化的過程。因為，在人類文明史上，“都市的興起和鄉(xiāng)村衰落在近百年來像是一件事的兩面”［3］。黨提出的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，并不是要求“化鄉(xiāng)為城”、“去農(nóng)為工”，并不是追求城鄉(xiāng)一樣化，而是走城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路?！俺鞘泻娃r(nóng)村必須像夫婦那樣結(jié)合”，不能簡單地就城論城、就鄉(xiāng)論鄉(xiāng)，而要將其置于城鄉(xiāng)一體的總體規(guī)劃中加以詮釋。各地逐漸興起的“拆村運動”打破了城市自然演化的格局，極大地削弱了其宜居性。若處理不好，“城中村”改造治理將會陷入多重困境，城市化道路也會面臨巨大陷阱?！俺侵写濉备脑烊绻环瞎怖妫敲锤脑煨袨榫腿狈戏ㄐ曰A(chǔ)。因此，改造治理要尊重、保障和實現(xiàn)公共利益，讓改造治理中公眾的利益訴求能得以滿足。正是基于此，有學(xué)者認為，城市必須抵御能帶來龐大即期收益的“拆村誘惑”，在區(qū)域競爭中“城中村”的制度價值必須重估。目前，深圳等地已經(jīng)開始放緩“城中村”改造步伐。

(二)制度創(chuàng)新:消除二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“城中村”有序治理的有效制度供給適時化

“城中村”是最早開始城市化的地區(qū)，又是最難徹底城市化的地區(qū)。［4］這是因為我國長期存在著城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)。這使“城中村”治理勢必會面臨著復(fù)雜的轉(zhuǎn)型和具體制度的變遷。建國后，由于推行了工業(yè)化戰(zhàn)略，在“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的方針下，我國在較短時期內(nèi)建立起較為完善的工業(yè)體系并留下數(shù)以萬計的國家資產(chǎn)，但同時也留下一個城鄉(xiāng)對立的二元社會結(jié)構(gòu)。到目前為止，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改觀并不大，因此，要有效解決“城中村”治理難題，關(guān)鍵是要消除城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)。作為一種總體性的制度設(shè)計，二元結(jié)構(gòu)并非憑空建成，而是依賴于一系列的制度形式支撐而得以建立起來的。［5］比如，戶籍制度、土地制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老制度等。故，二元結(jié)構(gòu)的消除實際表現(xiàn)為一系列新舊制度的更迭與變遷，其中必然要求有效的制度安排與適時的制度創(chuàng)新。對此，一是要改革城鄉(xiāng)對立的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。二元戶籍管理制度是二元社會結(jié)構(gòu)的主要表征，政府應(yīng)切實推動戶籍制度改革，避免“推而不動”，通過制定戶籍制度改革時間表，或通過法律、地方法規(guī)等一些剛性手段實現(xiàn)一體化的戶籍管理。二是繼續(xù)不斷完善土地管理制度。對于“城中村”農(nóng)民而言，農(nóng)地具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活保障的雙重功能，而且時下農(nóng)地的保障意義已經(jīng)超越農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。然而，一些地方政府利用國家法律賦予的“自由裁量權(quán)”，為了私利，大肆亂征、多征農(nóng)用土地，造成土地利用效率不高和土地城市化超前于人口城市化。2012年底，國務(wù)院審議通過的《土地管理法修正案(草案)》雖對農(nóng)民集體所有土地征收補償作了適時修改，但土地管理制度仍需要不斷完善。比如，把土地經(jīng)營職能從管理部門分解出去，土地確權(quán)、尤其是確認到戶，抑或是部分土地自主入市。三是建立城鄉(xiāng)一體化的社會資源均衡配置體系。二元結(jié)構(gòu)在我國的長期存在導(dǎo)致教育、醫(yī)療、保險等社會資源在城鄉(xiāng)之間分配的不均衡，城市占有并享受了其中的大部分，這在很大程度上成為“城中村”有序治理的掣肘。因此，政府應(yīng)盡快出臺相應(yīng)政策，切實加快建立健全城鄉(xiāng)一體化社會資源均衡配置體系，必要時應(yīng)以法律、法規(guī)的形式面世，增強其執(zhí)行效力。

(三)組織再造:從傳統(tǒng)組織解組到現(xiàn)代組織構(gòu)建，實現(xiàn)“城中村”有序治理中村民的再組織化

自人類社會生成，人們就生活在一個組織網(wǎng)絡(luò)的社會之中。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式具有極強的同質(zhì)性。建國后，通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”，國家逐漸將權(quán)力的觸角延伸至最為基層的鄉(xiāng)村社會，并確立起人民公社制度，史無前例地實現(xiàn)了農(nóng)民組織化的歷史高點。改革開放后，伴隨人民公社的迅速解體，在快速城市化進程中，村落組織不可避免地趨于衰敗并走向解組。其中，位于城市邊緣的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”和淹沒于都市中的“城中村”在城市化的進程中，“村民與集體間的行政組織關(guān)系逐步被淡化，而財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系則被不斷強化。以村委會為核心的行政組織關(guān)系逐步讓位于以集體經(jīng)濟組織為核心的契約組織關(guān)系?！侵写濉鳛橐粋€共同體，已經(jīng)不是傳統(tǒng)村落那樣基于共同價值形態(tài)的文化共同體，也不是基于空間物質(zhì)形態(tài)的地域共同體，而是基于共同財產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟社會綜合體。”［6］走向衰敗的鄉(xiāng)村組織無力正常地應(yīng)對來自城市的挑戰(zhàn)。在城市激烈的競爭中，正是由于缺乏有效的組織，組織虛置化的“城中村”利益被不斷地“擠占”。作為一個個孤立的個體，在利益博弈和協(xié)調(diào)的過程中，村民沒有平等的話語權(quán)。而按現(xiàn)代文明社會的法則，有效的社會組織恰恰是每個社會共同體成員對權(quán)力的駕馭與對權(quán)利的維護的根本途徑。因此，城市化現(xiàn)代化進程中，“城中村”原有組織走向衰落與解組的同時，也應(yīng)適時地開啟組織重構(gòu)，以實現(xiàn)“城中村”村民的再組織化。對此，一是加強基層民主政治組織建設(shè)。在政府、社會與村民之間為架構(gòu)組織化橋梁，應(yīng)加強村委會或居委會建設(shè)，以規(guī)范基層民主秩序。二是加強村民專業(yè)化自組織建設(shè)。有效的組織是消弭農(nóng)民“善分不善合”的傳統(tǒng)觀念和增強農(nóng)民協(xié)作合作意識及能力的有效途徑。專業(yè)化經(jīng)濟組織是一個規(guī)范的、秩序嚴密的社會有機體。通過在各種專業(yè)化協(xié)作合作經(jīng)濟組織內(nèi)，農(nóng)民會不斷增強駕馭現(xiàn)代社會系統(tǒng)的能力和塑造現(xiàn)代的公民意識。三是加強NGO和NPO自組織建設(shè)。組織是通往政治權(quán)利之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)。［7］現(xiàn)代文明社會中，人們在日常生產(chǎn)和生活中有效行使權(quán)力和維護權(quán)利的不只是行政組織或準行政組織，而是較為完備的NGO和NPO組織。

(四)文化重構(gòu):傳統(tǒng)與現(xiàn)代的雙向互動，實現(xiàn)村落傳統(tǒng)文化中的時代因子的承襲與公民文化的培育的有機結(jié)合

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是一個熟人社會，日積月累所形成的村規(guī)民約在傳統(tǒng)社會中起著基礎(chǔ)性的規(guī)范作用。而接受現(xiàn)代化熏陶的“城中村”在城市化進程中，其傳統(tǒng)價值觀念、文化習(xí)俗等也不可避免地發(fā)生著新的裂變。但是，村落終結(jié)過程中文化的裂變和新生也并不容易，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著村落的巨變和超越的艱難?！俺侵写濉敝袀鹘y(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的激蕩、本土文化與外來文化的碰撞將會使“城中村”的文化轉(zhuǎn)型復(fù)雜化、文化多樣化?！俺侵写濉钡奈幕D(zhuǎn)型究竟是一個由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的簡單旅程，還是一個復(fù)雜而多重的“雙向互動”過程，抑或其他坦途?依筆者來看，這個過程應(yīng)該是一個傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存、復(fù)雜而多重的“雙向互動”。“城中村”的文化轉(zhuǎn)型應(yīng)該是“據(jù)舊開新”，而非“拒舊開新”。誠然，傳統(tǒng)是一種惰性力，但傳統(tǒng)在現(xiàn)代社會中也有其生命力。在人類文明的發(fā)展進程中，“城市正是吸收了這些村莊習(xí)俗，它才形成了自身強大的活力和愛撫養(yǎng)育功能;正是在這個基礎(chǔ)上，人類的進一步發(fā)展才成為可能”［8］。因此，“城中村”的徹底終結(jié)遠遠不是非農(nóng)化和工業(yè)化的問題，更為深層的是一個含納經(jīng)濟、政治、社會及文化全方位的現(xiàn)代城市共融問題。從這一層面詮釋，“城中村”改造治理的深層問題則是村落文化的重構(gòu)。實現(xiàn)“城中村”有序治理的過程中，深層次的困難是使“城中村”這一特殊農(nóng)民群體如何真正意義上融入城市。對此，一是承襲村落傳統(tǒng)文化中的時代因子?！俺侵写濉钡淖冞w體現(xiàn)了村落本土力量與國家社會力量的有機結(jié)合?！俺侵写濉痹谟伞班l(xiāng)”向“城”的轉(zhuǎn)化中，充分發(fā)揮符合時代發(fā)展的本土資源去吸納“城”，進而實現(xiàn)與城市融合。因此，政府應(yīng)重視民間的本土力量，實現(xiàn)制度文本和實際工作的吻合。二是積極培育公民文化精神，實現(xiàn)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型。如果人們由于文化水平低下而對政治“無能為力”時，即使政府設(shè)計出再好的制度，它的作用只能定義在統(tǒng)計學(xué)范疇內(nèi)。［9］“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以生命力的廣泛的現(xiàn)代化心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的。”［10］因此，應(yīng)積極培育村民的現(xiàn)代意識和能力，實現(xiàn)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變，以真正融入現(xiàn)代社會之中。

［1］ 趙秀玲．“城中村”治理的困局及其跨越［J］．山東師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2011(5):135．

［2］ 徐勇．利益與體制:民主選舉背后的變數(shù)分析［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，1999(2):8．

［3］ 費孝通．鄉(xiāng)土中國·鄉(xiāng)土重建［M］．上海:上海世紀出版集團，2007:254．

［4］ 周大鳴，高崇．城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的研究——廣州南景村50年的變遷［J］．社會學(xué)研究，2001(4):99．

［5］ 田毅鵬．“村落終結(jié)”與農(nóng)民的再組織化［J］．人文雜志，2012(1):156．

［6］ 周銳波，閆小波．集體經(jīng)濟:村落終結(jié)前的再組織紐帶——以“城中村”為例［J］．經(jīng)濟地理，2009(2):633．

［7］ ［美］塞繆爾·亨廷頓．難以抉擇:發(fā)展中國家的政治參與［M］．北京:華夏出版社，1989:6．

［8］ ［美］劉易斯·芒福德．城市發(fā)展史:起源、演變與前景［M］．北京:中國建筑工業(yè)出版社，2005:13．

［9］ 鐘海，陳曉莉．城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村社會矛盾的化解途徑——以西安市“城中村”改造為例［J］．西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2008(5):72．

［10］ ［美］英格爾斯，等．人的現(xiàn)代化［M］．殷陸君等，譯．成都:四川人民出版社，1985．