我國中西部地區(qū)建設(shè)中的法律問題探析

康玉梅

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871)

自西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略相繼實施以來，中西部地區(qū)的社會經(jīng)濟面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得了突破式進展。但與東部地區(qū)相比，中西部發(fā)展的絕對差距仍然在持續(xù)擴大①〔1～2〕，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任重而道遠。

縱觀世界各國的經(jīng)濟發(fā)展概況，區(qū)域發(fā)展不平衡并非中國獨有的現(xiàn)象，它受一國或地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)、政策制度、法治狀況、地理環(huán)境、人口分布、習(xí)俗觀念等一系列因素的綜合影響。無論是反思中國區(qū)域發(fā)展歷程的經(jīng)驗教訓(xùn)還是借鑒其他國家開發(fā)欠發(fā)達地區(qū)的有益探索，我們都不難發(fā)現(xiàn)，制度環(huán)境尤其是法治建設(shè)，是影響落后地區(qū)開發(fā)成效諸多因素中至關(guān)重要的一個。事實上，更值得我們注意的是，在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的時代背景下，法治本身就應(yīng)當是區(qū)域發(fā)展的應(yīng)有之義。它不僅是順利實施中西部發(fā)展戰(zhàn)略的必要保障，而且內(nèi)在地包含于中西部建設(shè)的重大主題之中，應(yīng)當成為中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略成效的重要衡量指標。因而，如何在法治建設(shè)方面盡快縮小中西部與東部之間的差距，推動中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的進一步實施，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當成為我們當下重點關(guān)注和亟待解決的問題。

有鑒于此，本文將緊扣中西部地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實，綜合運用實證和比較的分析方法，直擊中西部地區(qū)法治建設(shè)中存在的問題，深入剖析其背后的原因，總結(jié)借鑒其他國家開發(fā)欠發(fā)達地區(qū)中的法治建設(shè)經(jīng)驗，有針對性地提出促進中國中西部地區(qū)法治建設(shè)的解決之策，以期推動中西部地區(qū)持續(xù)快速和穩(wěn)定健康地發(fā)展。

一、中西部地區(qū)法治建設(shè)的問題透視

在西部大開發(fā)戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略相繼深入推進下，中西部地區(qū)的法治建設(shè)也隨之取得了突飛猛進的發(fā)展和喜人的成就。然而，與中西部地區(qū)經(jīng)濟社會日益增長的法治實際需求相比，無論是法律制度的供給還是法制的實行，法治建設(shè)都顯得捉襟見肘、力不從心。

(一)立法層面

中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，中西部地區(qū)的立法建設(shè)也隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展加快了步伐，不僅頒布了大量相關(guān)立法文件，涵蓋政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面，而且在立法內(nèi)容、立法方式等方面都有質(zhì)的提升和飛躍，正在逐步擺脫過去立法極其薄弱匱乏的局面。從中央層面來講，最為重要的就是出臺了一批具有綜合性的中西部開發(fā)的政策性文件。就中西部地方而言，立法文件大致包括兩大類:一類是執(zhí)行性地方立法文件，即以執(zhí)行國家有關(guān)法律、行政法規(guī)、政策性文件等為基本目的的立法，如西部各省、自治區(qū)、直轄市均制定了環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等全國性法律法規(guī)的實施辦法;并針對中央出臺的西部開發(fā)政策制定了本地方的實施方案，如各省人民政府關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見。另一類是創(chuàng)設(shè)性的地方立法文件，即中西部地區(qū)根據(jù)中央的大政方針，結(jié)合本地實際而制定的具有創(chuàng)新性的、針對性的地方立法文件②。再有一個不可忽視的立法進步便是立法工作朝著民主化、科學(xué)化和公開化的方向發(fā)展。隨著我國民主法治進程的加快，中西部地區(qū)的立法工作也通過各種途徑不斷擴大公眾參與的廣度和深度，注意吸納民意，力求協(xié)調(diào)不同利益主體間的沖突，使立法過程陽光化、透明化，為立法文件最終出臺和順利實施奠定了深厚的民意根基。例如，新疆自治區(qū)人大常委會在立法過程中不僅向社會公開征集草案修改意見，還廣集民智，向社會公開征集自治區(qū)人大常委會五年立法規(guī)劃項目建議〔3〕。

盡管從總體上而言，中西部地區(qū)的立法較之以往落后被動的局面有了良好的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，但與中西部地區(qū)對立法需求日趨緊迫的客觀現(xiàn)實相比，中西部立法仍然存在諸多不適應(yīng)的地方。其中突出的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一，立法的缺失。這首先體現(xiàn)在主導(dǎo)中西部地區(qū)建設(shè)的基本法律的缺位。盡管西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出已十余載，中部崛起戰(zhàn)略已實施七年多，但迄今為止，除國務(wù)院及各部委發(fā)布的數(shù)百件政策性文件、中西部各省區(qū)制定了一大批與之相配套的意見、通知、方案、規(guī)劃等外，尚未出臺一部關(guān)于西部開發(fā)或中部崛起的基本法律、行政法規(guī)。中西部地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略不僅涉及到中央與地方之間、東中西三部之間、漢族與少數(shù)民族之間等眾多主體的利益調(diào)整和重新配置，而且實施過程具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性，因而需要強勢有力、清晰明了的法律制度來保證其持續(xù)穩(wěn)定地被貫徹落實。否則，長期占據(jù)主導(dǎo)地位的龐大、多層次的政策體系勢必會帶來內(nèi)容交錯、相互沖突、任意多變、運行不暢等多方面的弊端。事實上，《西部開發(fā)促進法》早在2003 年即被列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，并于2006 年提交了草案，但因各方意見難統(tǒng)一而遲遲未能出臺〔4〕。其次，專項性法律的缺失。中西部戰(zhàn)略的深入持久實施，不僅需要處于戰(zhàn)略指導(dǎo)地位的基礎(chǔ)性法律，而且涉及到執(zhí)行戰(zhàn)略的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融投資、能源開發(fā)補償、生態(tài)環(huán)境保護、社會保障、少數(shù)民族教育等一系列支撐性的法律法規(guī)。除了通行于全國范圍內(nèi)的諸如環(huán)境保護、社會保障、教育等法律法規(guī)外，中央并沒有出臺針對中西部發(fā)展戰(zhàn)略重點事項的專門法律制度文件，而中西部地區(qū)已出臺的也只是相關(guān)政策執(zhí)行類的規(guī)范性文件，不僅效力級別低，而且政出多門、質(zhì)量堪憂。其三，相關(guān)配套立法不健全。如我國《可再生能源法》于2005 年頒布、2009 年修正，2010 年4 月1 日起施行修正案，由于它涉及能源種類眾多，只是為可再生能源開發(fā)利用的政策搭建了一個法律框架，無法涵蓋各種可再生能源開發(fā)利用中的所有問題，特別是其中規(guī)定的12 項配套法規(guī)和技術(shù)標準需要國務(wù)院及其相關(guān)部委和各省、市、區(qū)共同制定，但仍只有一部分實施細則和技術(shù)規(guī)范出臺，并且中西部地區(qū)僅甘肅省、四川省、湖北省、湖南省出臺了包含促進可再生能源發(fā)展的農(nóng)村能源法規(guī)或規(guī)章〔5〕。

第二，立法理念的落后。立法理念是法律制度的靈魂和根基，決定著立法的精神品格和核心制度的構(gòu)建，因而處于更為基礎(chǔ)和根本的地位。從中西部地區(qū)的法律制度規(guī)范來看，不少內(nèi)容與現(xiàn)代民主精神、人權(quán)保障、法治思想、可持續(xù)發(fā)展等進步要求不相適應(yīng)甚至違背。例如，大量行政法律規(guī)范在條款設(shè)置上重視公權(quán)力的配置、保障和實現(xiàn)，而往往忽視行政相對人的合法權(quán)益的構(gòu)建和落實;在立法內(nèi)容上設(shè)定義務(wù)性、制裁性規(guī)范多，而獎勵性規(guī)范少;不少生態(tài)環(huán)境保護的法律仍然強調(diào)經(jīng)濟利益至上、奉行“人類中心主義”，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為重經(jīng)濟處罰而忽視源頭性遏制措施;缺少社會主體的參與，對公眾權(quán)利義務(wù)配置條款缺失，等等。

第三，法律規(guī)范之間重復(fù)、沖突，可操作性差。由于中西部地區(qū)立法涉及多類立法主體，而且中央與地方之間、中西部地區(qū)之間都可能就相關(guān)事項制定不同效力層次的法律規(guī)范，因而往往容易出現(xiàn)法律規(guī)范之間重復(fù)、沖突的現(xiàn)象，導(dǎo)致施行中出現(xiàn)一系列的難題，實施效果大打折扣。比較典型的如環(huán)境立法中，往往中央出臺某一環(huán)境保護法后，不少中西部地方的實施條例就直接大量重復(fù)照搬，而忽視了地方的特殊性，未能有針對性解決本地區(qū)相應(yīng)的環(huán)境問題，以致在實踐中難以操作，無法發(fā)揮相應(yīng)的法制作用。而在招商引資、投資環(huán)境方面，各地為了爭項目、搶資金，競相出臺帶有優(yōu)惠政策的法制規(guī)范，互相攀比，有的甚至不惜違背上位法的規(guī)定，大行地方保護主義之風(fēng)。

第四，立法技術(shù)問題。立法的科學(xué)、規(guī)范程度不僅與立法理念密切相關(guān)，也和立法技術(shù)不可分離，從制度文本的名稱、體例安排到具體條款設(shè)置都充滿著立法技術(shù)的奧妙。立法技術(shù)上的缺陷或弊病在中西部立法中也是隨處可見。例如在法的名稱上，“通知”、“若干意見”、“實施意見”、“指導(dǎo)意見”、“指示”、“實施辦法”、“實施條例”、“批復(fù)”、“試行條例”、“試行辦法”等隨意使用，極其混亂，不僅難以判定其效力、等級、適用范圍，而且由于其語言不符合立法規(guī)范，往往直接套用政策或政策性語言，變動快、彈性大，造成該類法律規(guī)范漏洞過多、可操作性差。再比如，在體例安排上不合理，上下條款之間的邏輯混亂;立法語言欠規(guī)范和科學(xué)，文學(xué)性詞匯和政策性口號隨處可見，等等。

(二)執(zhí)法層面

盡管法的實行方式多樣，參與主體眾多，但從對社會生活影響的廣泛性、持續(xù)性和強制性角度而言，行政主體依法行政的狀況很大程度上直接決定著法在社會生活中的實行程度。從總體上看，隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，人們的思想觀念不斷解放，民主法治意識日趨深入，公民的權(quán)利意識、行政管理參與意識和監(jiān)督依法行政的積極性、主動性不斷增強，公務(wù)員隊伍素質(zhì)明顯提升和行政執(zhí)法物質(zhì)保障改善，中西部地區(qū)行政主體依法行政能力有了很大的改善和提升，依法行政建設(shè)取得了矚目的成就。從另一個側(cè)面來講，中西部地區(qū)社會經(jīng)濟翻天覆地的變化和城鄉(xiāng)居民生活水平的顯著提高，就是依法行政、認真貫徹落實中西部地區(qū)法制的最好見證。然而，從更好地推進中西部戰(zhàn)略深入實施的要求來講，中西部地區(qū)的依法行政建設(shè)依然形勢嚴峻，問題頗多。

第一，在中西部基層社會存在大量法律失靈的現(xiàn)象。這里的法律失靈，是指地方政府在行政執(zhí)法的過程中，對當?shù)匕l(fā)生的法律問題不是依據(jù)國家的現(xiàn)有法律來處理，而是采用了與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的鄉(xiāng)規(guī)民約來處理，從而導(dǎo)致法律被虛置，無法得到有效的實行。在中西部一些偏遠的基層社會，治安管理制度和處罰規(guī)范對一些日常糾紛常常束手無策，社會成員的合法權(quán)益得不到法律有效的保護，相反一些習(xí)慣法規(guī)則和村規(guī)民約卻起到了很好的替補作用。例如，在西部某縣某山村有一個“四個一百”的奇特規(guī)定:凡偷伐樹木一棵者，處罰其一百斤米、一百斤肉、一百斤酒、一百元錢，以儆鄉(xiāng)鄰〔6〕。盡管該鄉(xiāng)規(guī)民約收到了比法律宣傳更好的效果，但這種執(zhí)法方式顯然嚴重偏離了法治的軌道，損害了法律應(yīng)有的效力和權(quán)威。

第二，執(zhí)法不嚴，違法不究，部門保護主義或地方保護主義盛行。在中西部地區(qū)發(fā)展中，一些地方政府為了片面追求本地的經(jīng)濟發(fā)展速度和效益，對于一些危害生態(tài)和社會公共利益的違法開發(fā)建設(shè)行為采取縱容和漠視態(tài)度，甚至大搞權(quán)錢交易，助長公權(quán)力腐敗之風(fēng);在行政執(zhí)法上過度保護本地當事人，排擠打壓外地人;過于重視對本地或者本部門的保護，而弱于甚至不履行對相關(guān)地區(qū)或者部門利益的保護職責(zé)。這在一些跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的行政執(zhí)法上表現(xiàn)得尤為突出，例如黃河、長江等大水系都存在上游污染下游受罪、上游濫伐下游遭殃的問題。由于上游的污染大戶、砍伐大戶往往是當?shù)氐闹攸c企業(yè)、財政大戶或特困企業(yè)而受到地方的重點“保護”，因而下游環(huán)保、水利部門跨行政區(qū)域執(zhí)法時往往受阻，執(zhí)法協(xié)調(diào)非常困難〔7〕。而2012 年8 月20 日國家環(huán)保局公布的一則行政處罰案例則更令人咋舌:廣西某鋁業(yè)公司四年前就已全面投產(chǎn)，但其配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施至今都沒有通過環(huán)保部門的驗收，僅官方記錄的排泥庫泥漿泄漏事件就達9 次，盡管當?shù)胤秸铜h(huán)保部門曾經(jīng)要求其停產(chǎn)整改，但后來都不了了之，四年間先后導(dǎo)致大面積的農(nóng)田居民受損〔8〕。

第三，行政權(quán)力超越法律，行政決策隨意作出，不依法行政的現(xiàn)象突出。在現(xiàn)實生活中，中西部一些行政主體或政府官員權(quán)力本位色彩濃厚，特權(quán)觀念突出，“紅頭文件大于法，領(lǐng)導(dǎo)指示勝過法，有時甚至用領(lǐng)導(dǎo)講話代替法律”〔9〕。特別是在一些招商引資項目中，為了吸引投資，不少地方政府官員行政決策隨意，利用公權(quán)力身份許諾各種優(yōu)惠條件，甚至與其他地方的優(yōu)惠政策惡性競爭。這就一方面導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用和法律的虛空，優(yōu)惠政策文件時常突破法律的界限并凌駕于法律之上;另一方面當投資項目進入實施階段后，許多承諾的優(yōu)惠政策由于與現(xiàn)行的行政規(guī)范性文件相互沖突而在實踐中無法施行。例如就四川成都而言，“雖然已經(jīng)制定了統(tǒng)一規(guī)范的招商引資政策法規(guī)，但一些區(qū)縣為促進本地經(jīng)濟發(fā)展往往通過領(lǐng)導(dǎo)承諾或批示的方式，越權(quán)給予更優(yōu)惠的條件，導(dǎo)致市上制定的政策成為空文，無法切實貫徹。這既嚴重影響了招商引資的全局規(guī)劃，又可能因所謂的‘優(yōu)惠政策’無法落實而損害外商利益和當?shù)氐恼猩桃Y形象”〔10〕。

第四，行政服務(wù)意識差，行政效率低下。中西部地區(qū)某些行政主體公權(quán)力意識突出，不僅表現(xiàn)為隨意決策、不依法行政，而且在依法執(zhí)行行政事務(wù)中服務(wù)理念欠缺，門難進、臉難看、人難見、事難辦，審批項目環(huán)節(jié)過多，手續(xù)繁雜，行政效率極其低下。例如，蘭州正林農(nóng)墾食品有限公司，本想從臺灣引資在蘭興建燃油鍋爐廠，但因手續(xù)卡在省勞動廳，遲遲批不下來，致使投資方一氣之下轉(zhuǎn)投上海，手續(xù)很快辦妥，且首批投資2000 萬美元已到位〔11〕。更有甚者，某外商在西部某市投資置辦物業(yè)，一棟大型寫字樓建設(shè)時間不超過3 個月，而通水電卻花了6 個月的時間〔12〕。

(三)司法層面

中國中西部地區(qū)資源豐富、幅員遼闊，但同時經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)環(huán)境脆弱，社會發(fā)展相對滯后，農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)，企業(yè)職工下崗、移民問題突出，因而中西部地區(qū)同時也是我國“三農(nóng)”問題、生態(tài)問題、貧困人口、民族矛盾、宗教矛盾等的匯集區(qū)，極易滋生社會治安事件和刑事違法案件。特別是西部地區(qū)不少地方的治安狀況堪憂，刑事犯罪率極高，諸如拐賣婦女兒童犯罪、毒品犯罪猖獗，甚至有的地方還存在分裂勢力和恐怖分子活動。近年來，隨著中西部地區(qū)對外開放的逐步擴大，外來流動人口增多，社會貧富分化進一步加劇，加之一些地方政府官員和基層干部侵犯公民權(quán)利和人民利益的事件時有發(fā)生，不依法行政、貪贓枉法現(xiàn)象突出，各種社會矛盾、群體事件激增，大量的社會糾紛開始涌入司法系統(tǒng)。這既給中西部地區(qū)的司法機關(guān)帶來了前所未有的壓力，同時也為它們提升整體實力、進行內(nèi)部革新創(chuàng)造了難得的契機。盡管從總體上看，這些年來，中西部地區(qū)的司法建設(shè)疾速發(fā)展、闊步前進，為保障當?shù)氐纳鐣椭C和穩(wěn)定發(fā)展可謂功不可沒。然而，深入中西部地區(qū)司法實際，尤其是基層司法內(nèi)部，可發(fā)現(xiàn)仍然存在諸多亟待解決的問題。

第一，基層司法邊緣化。這種現(xiàn)象在廣大的中西部農(nóng)村尤為突出。盡管近年來農(nóng)村社會矛盾增多，司法需求增大，但是由于受傳統(tǒng)思想、物質(zhì)條件、司法能力等多方面因素的制約，最終選擇司法途徑解決糾紛、救濟權(quán)利的案件比較少。一方面，中西部地區(qū)農(nóng)民傳統(tǒng)宗族觀念根深蒂固，迷信家長式權(quán)威，法治意識淡薄，即使部分權(quán)利意識覺醒的農(nóng)民也時常因收入有限，在面對高額的訴訟費用時不得不望而卻步;另一方面，因貧困導(dǎo)致的中西部基層法院人力資源、司法設(shè)施、辦公經(jīng)費甚至司法人員工資都得不到有效保障，既無法保證及時有效的司法救濟，又通過違規(guī)操作大搞“金錢案”、“關(guān)系案”創(chuàng)收，嚴重損害司法在老百姓中的權(quán)威和公正形象。因而，大量打不起官司、無錢無門路的農(nóng)民，在自己權(quán)益受到侵害時往往會選擇德高望重的第三者調(diào)解、自治組織的平衡、上訪甚至宗族勢力的爭斗等非法渠道解決爭端，直接導(dǎo)致司法功能發(fā)揮不足，司法在基層被邊緣化〔13〕。

第二，司法不公的現(xiàn)象依然突出。這首先表現(xiàn)在中西部司法中嚴重的地方保護主義和部門保護主義行為。與行政執(zhí)法中的情形類似，不少中西部地區(qū)為了加快發(fā)展本地經(jīng)濟，不惜采取一切手段招商引資，在處理有關(guān)開發(fā)糾紛時，明顯偏袒地方利益和在當?shù)貜氖麻_發(fā)的各種利益主體。例如，在案件受理中對明知本地當事人會敗訴的案件就會以被告人無履行義務(wù)能力、下落不明、法院人手緊張、曲解管轄和主管的規(guī)定等各種理由拖延立案或拒不立案;在案件審理中對外地當事人“冷、橫、硬”，損害其訴訟權(quán)利，做出有利于本地當事人的判決和裁定;對外地當事人申請的執(zhí)行程序則拖壓不辦，以種種煩瑣的程序來刁難或直接回絕執(zhí)行申請，而對本地當事人則可能超范圍執(zhí)行。例如，全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青在對中部地區(qū)投資的相關(guān)情況調(diào)研后就直言不諱地說:“從我了解的情況來看，外來投資人在中部打官司很難，特別是面對當?shù)氐囊恍妱萜髽I(yè)時。如果進行投資環(huán)境的比較，中部六省經(jīng)濟環(huán)境要差于沿海六省，這個是可以通過數(shù)據(jù)調(diào)查出來的，許多投資商由于擔(dān)心中部法治環(huán)境不夠好而不敢投資?！薄?4〕其次，司法腐敗現(xiàn)象嚴重。在中西部地區(qū)，人情關(guān)系、權(quán)錢交易在司法運作中交織泛濫，屢禁不止。“打官司就是打關(guān)系”、“吃了原告吃被告”、“法官肩上有天平，哪邊錢多哪邊贏”等說法，似乎已成為社會默認的規(guī)則。這種“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”既直接影響了司法公正的實現(xiàn)，同時也為司法腐敗提供了繁殖的土壤，因為人情關(guān)系最終也需要金錢來充當潤滑劑。

第三，司法人才危機。在中西部地區(qū)的法治實踐過程中，法律人才匱乏已成為制約中西部地區(qū)法治建設(shè)的普遍因素。然而較之于立法和執(zhí)法，司法人才危機更為凸顯，人力資源的嚴重不足和專業(yè)素養(yǎng)有限已成為正常司法運作的掣肘。這不僅表現(xiàn)為中西部地區(qū)司法隊伍每年出大于進，人才流失嚴重，特別是邊遠貧困地區(qū)的縣級法院和檢察院出現(xiàn)了法官、檢察官不進或只出不進的局面，甚至不少基層法院只有1 ～2 名法官，連合議庭都無法組成〔4〕;而且，基層法官、檢察官的年齡結(jié)構(gòu)不合理，年輕人員占的比例較小，若今后的幾十年不抓緊補充基層司法隊伍，則極有可能出現(xiàn)法官、檢察官人才斷層、后繼乏人的現(xiàn)象〔15〕。更為糟糕的是，不少法官檢察官并沒有受過正規(guī)的法科教育，通過司法考試的人數(shù)非常有限〔16〕，人員素質(zhì)亟待提升，尤其是面對社會轉(zhuǎn)型中大量涌現(xiàn)的復(fù)雜新型案件越來越力不從心。

(四)法律監(jiān)督層面

法律監(jiān)督是中西部地區(qū)法治建設(shè)中不可或缺的組成部分。法律監(jiān)督的有效運行不僅有利于營造中西部良好的法治環(huán)境，促進市場經(jīng)濟的發(fā)育成熟，而且對立法、執(zhí)法和司法的運作起著至關(guān)重要的監(jiān)督保障作用。從內(nèi)容上看，法律監(jiān)督機制既包括法律系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，如立法、執(zhí)法、司法監(jiān)督，也包括法律系統(tǒng)外部的監(jiān)督，如黨政機關(guān)、社會團體、人民群眾、社會輿論等。

從中西部地區(qū)法治運作的實踐來看，法律監(jiān)督基本上處于軟弱無力、虛空閑置的狀態(tài)，并沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督保障作用，特別是法制系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。首先，法律監(jiān)督機制不健全。盡管我國憲法和法律將法律系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督權(quán)授予了國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，但在具體監(jiān)督主體職權(quán)的落實問題上，卻缺乏必要的運作制度和運行程序。如在立法監(jiān)督上設(shè)置了備案制度，但對于如何落實，例如備案期限、具體的備案機構(gòu)、備案責(zé)任等并無進一步的規(guī)定，導(dǎo)致備案制度難以在實踐中操作兌現(xiàn)，因而中西部立法中出現(xiàn)的立法不作為、立法越權(quán)、立法不規(guī)范、立法不科學(xué)等現(xiàn)象也就不足為奇了。其次，法律監(jiān)督機制運行不順暢，監(jiān)督乏力。在現(xiàn)有的法律監(jiān)督體系中，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督由于專業(yè)知識的限制、監(jiān)督程序的欠缺、時間精力的制約等往往過于原則，流于形式，難以具體操作;行政系統(tǒng)盡管建立起了內(nèi)部審計、監(jiān)察系統(tǒng)和外部權(quán)力、司法監(jiān)督機制，但在監(jiān)督的廣度、力度、深度和監(jiān)督的方式程度上仍有待深入探索和完善;司法運作中黨和人大的監(jiān)督又時常會侵蝕到司法獨立，干預(yù)司法的正常運作;外部社會團體、人民群眾的監(jiān)督則由于信息來源有限，監(jiān)督力度異常薄弱。

二、中國中西部地區(qū)法治問題的原因分析

在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的背景下，法治建設(shè)和發(fā)展既是中西部地區(qū)全面發(fā)展應(yīng)有的重大主題之一，同時中西部地區(qū)法治實踐狀況又受到當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的全面影響和綜合制約。因而，造成上述中西部法治建設(shè)諸多問題的原因也是多方面的，不僅直接與中西部地區(qū)法律人才狀況、法制運作機制密切相關(guān)，而且深深植根于當?shù)氐纳鐣?jīng)濟文化發(fā)展之中，受到當?shù)厮枷胗^念、社會經(jīng)濟發(fā)展程度的內(nèi)在制約。

(一)思想觀念

法治的發(fā)展直接受一國或地區(qū)法律主體思想觀念、意識形態(tài)的影響，其中既包括正面積極的有利因素，也含有負面消極的阻礙成分。然而，就中西部地區(qū)目前法治思想環(huán)境而言，既有的法治文化傳統(tǒng)和社會觀念更多的是與現(xiàn)代法治思想背道而馳，阻礙現(xiàn)代法治建設(shè)的快速有效推行。從傳統(tǒng)思想文化來看，由于我國中部地區(qū)身處內(nèi)陸腹地，傳統(tǒng)儒家禮法思想根深蒂固，重家族血緣和地緣鄉(xiāng)鄰關(guān)系，思想趨于保守，同時又迷信和依賴政府權(quán)力，權(quán)力本位思想、唯上唯權(quán)意識濃厚，隱忍私了的息訟觀念普遍。而西部地區(qū)除共享這些觀念外，其特殊性還在于，西部地區(qū)是多民族聚居區(qū)，宗教信仰盛行，同時地域遼闊、地形復(fù)雜、生存條件極其惡劣，是中國最為落后且貧困人口、文盲半文盲人口最多的地區(qū)，因而其傳統(tǒng)儒法思想又長期與多樣的民族文化、宗教文化復(fù)雜交織，對法治思想的推行和建設(shè)更為不利。中西部地區(qū)這種保守落后的傳統(tǒng)思想文化觀念對法治建設(shè)的消極影響表現(xiàn)在諸多方面。例如，傳統(tǒng)儒法思想導(dǎo)致中西部地區(qū)尤其是廣大偏遠貧困地區(qū)的民眾法律意識淡薄，私權(quán)利觀念滯后，而鄉(xiāng)規(guī)民俗、家族思想、宗教文化積淀深厚，這就一方面導(dǎo)致現(xiàn)代法律規(guī)范在這些地方實行中被架空和虛置，難以發(fā)揮應(yīng)有的法律作用;另一方面糾紛的解決和利益的協(xié)調(diào)更多依賴家族和政府的權(quán)力，這種尊崇權(quán)威、唯權(quán)唯上的思想直接助長了專制主義和家長作風(fēng)，致使地方保護主義、部門保護主義思想在立法、行政和司法實踐中到處泛濫。再比如，傳統(tǒng)法律文化中重實體輕程序、重刑輕民的法治思想誤區(qū)則極易滋生不依法行政、司法不公、法治腐敗等種種弊端，忽視了民主法治思想的培育和社會民生的發(fā)展。

(二)經(jīng)濟基礎(chǔ)

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，法律作為上層建筑的一部分，其發(fā)展變化從根本上取決于經(jīng)濟發(fā)展狀況。改革開放以來，中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，小農(nóng)經(jīng)濟占主體，傳統(tǒng)工業(yè)技術(shù)設(shè)備落后、效益低下，嚴重依賴高投入的粗放型增長方式，自主創(chuàng)新能力有限，新興的高科技產(chǎn)業(yè)所占比例很少，區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，市場經(jīng)濟發(fā)育不充分。這種落后的經(jīng)濟水平，直接衍生出法律意識淡薄、法制發(fā)展遲緩的客觀法治環(huán)境。

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略的相繼實施，對外開放的日益擴大和縱深推進，中西部地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展迅猛，一方面催生了對現(xiàn)代法治的強烈需求，對原有法治供給提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。例如立法稀缺、法律規(guī)范弊病叢生;執(zhí)法混亂、行政主體不依法行政的現(xiàn)象屢見不鮮;司法能力低下、司法資源有限，而社會轉(zhuǎn)型背景下利益分配失衡導(dǎo)致社會矛盾和各類糾紛激增，特別是大量新型的復(fù)雜案件涌入法院……中西部地區(qū)的法制系統(tǒng)應(yīng)對乏力，法治建設(shè)亟待加強。另一方面，盡管中西部地區(qū)的經(jīng)濟已經(jīng)有了明顯的發(fā)展和長足的進步，然而較之東部沿海地區(qū)仍然存在發(fā)展鴻溝，中西部地區(qū)綜合實力有限，法治建設(shè)的物質(zhì)保障依然難以到位。比如中西部地區(qū)不少貧困縣行政執(zhí)法機關(guān)經(jīng)費短缺，執(zhí)法設(shè)備簡陋，人力配置不足，普遍存在執(zhí)法乏力、執(zhí)法不能的問題;一些擁有地方立法權(quán)的主體，由于立法經(jīng)費的嚴重制約，難以對立法事項展開充分的調(diào)研、論證或者無力聘請高水平的立法專家參與指導(dǎo)，致使急需出臺的地方性法律規(guī)范遲遲難以出臺或者出臺的法律制度規(guī)范質(zhì)量欠佳，不盡如人意;不少基層司法機關(guān)連法官、檢察官的工資都難以按時兌現(xiàn)，司法人員、設(shè)備和辦公經(jīng)費嚴重不足;由于收入有限、經(jīng)濟承受能力弱，以至于因貧輟學(xué)、無力履行義務(wù)教育的情形依然普遍存在，教育落后、人口素質(zhì)低下的狀況并未根本改變，法制宣傳的投入和實際普法效果非常有限。凡此種種，不勝枚舉，但無一不表明正是經(jīng)濟基礎(chǔ)的落后嚴重制約著中西部地區(qū)法治的發(fā)展進步，已成為中西部地區(qū)法治發(fā)展的核心制約要素。

(三)體制方面

法律系統(tǒng)內(nèi)各種制度的設(shè)置和運轉(zhuǎn)狀況直接決定著法律制度的供給和法的實行效果。因而，在影響中西部地區(qū)法治建設(shè)的諸多因素中，相對而言，法律體制是制約中西部地區(qū)法治建設(shè)快速發(fā)展、引起中西部地區(qū)法律問題產(chǎn)生的更為直接、更為明顯的要素。

從我國立法體制來看，中央與地方立法權(quán)限的劃分、立法權(quán)的運行方式和運行過程、立法主體或機構(gòu)的建置和活動方式等是影響目前中西部地區(qū)立法供給的主要制度性因素。首先，根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，我國目前實行的是以中央立法權(quán)為主導(dǎo)，同時地方一定程度分權(quán)，多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。因而，在中西部地區(qū)立法主體上，既存在中央國家機關(guān)的立法權(quán)，如全國人大及其常委會、國務(wù)院及其各部委，同時地方國家機關(guān)也享有一定程度的立法權(quán)，如省級人大及其常委會、省會市和較大市的人大及其常委會和政府、民族自治區(qū)、自治州、縣的人大也享有地方立法權(quán)。這樣，一方面，立法主體眾多，權(quán)限各異，法律、法規(guī)、規(guī)章并存，立法權(quán)的行使中難免出現(xiàn)法律規(guī)范之間相互重復(fù)、沖突的混亂情況。另一方面，在立法權(quán)的實際行使中，中西部地方立法權(quán)，尤其是自治立法權(quán)的行使嚴重不足，立法的主動性、積極性有待提高，這也在一定程度上導(dǎo)致了中西部地方立法的匱乏。其次，從我國立法的運作方式來看，立法規(guī)劃在很大程度上影響著中西部地方法律制度的供給狀況，而目前我國的立法規(guī)劃存在著很大問題。從七屆全國人大常委會開始的立法規(guī)劃通常分為兩部分，即擬提請全國人大或全國人大常委會審議的法律和擬抓緊調(diào)研論證的法案。這兩部分都意義重大，但我們的規(guī)劃是在提案部門提出自己規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由全國人大常委會的有關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)后拼湊而成，而提案多為政府各個部門按其利益提出。因而，是否立法、何時立法的抉擇在很大程度上取決于該法與部門利益的關(guān)聯(lián)度，對于一些義務(wù)性規(guī)定或者沒什么利益或者涉及多個部門的，即便是社會十分需要的立法項目，也難以進入立法規(guī)劃。而中西部地方的立法牽涉到中央與地方、東部中部西部之間，中西部內(nèi)部之間等多類主體的利益調(diào)整和博弈，許多重要的法律制度遲遲不能出臺也就在常理之中。再次，作為產(chǎn)生適用于中西部地區(qū)的法律、地方性法規(guī)的立法機關(guān)，其主要工作方式是一年一次或者兩月一次的會議制度，并且其主要工作人員并非專職代表，也非都受過專門的法學(xué)或者立法學(xué)方面的教育，工作時間精力和專業(yè)知識的客觀限制都將嚴重制約中西部地區(qū)立法的進展。

從我國行政體制來看，行政權(quán)力的配置和職能劃分、行政權(quán)力的控制和監(jiān)督、行政責(zé)任的落實等重要制度是導(dǎo)致中西部依法行政過程中諸多問題產(chǎn)生的體制性根源。首先，我國中西部地區(qū)行政權(quán)力配置不科學(xué)、職能劃分不合理的現(xiàn)象普遍存在。這不僅體現(xiàn)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的中央與中西部地方行政權(quán)之間、地方政府之間以及政府內(nèi)部的所屬機構(gòu)、職能部門之間的職權(quán)劃分，而且體現(xiàn)在包括政府與企事業(yè)機構(gòu)、社會團體、個人等主體之間的權(quán)責(zé)界定上。例如，中央集權(quán)過多，事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)，權(quán)限劃分不明確，權(quán)力下放不均衡;地方政府所屬機構(gòu)職責(zé)權(quán)限交叉，權(quán)責(zé)分離、權(quán)責(zé)劃分不清甚至權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，人員編制比例不合理，機構(gòu)設(shè)置不到位甚至缺位;政府之間條塊分割，協(xié)同性差;政企不分，政府過多干預(yù)企事業(yè)單位的正常運作，政府與社會團體、中介組織之間權(quán)責(zé)關(guān)系不清，等等。這樣，行政機關(guān)執(zhí)法過程中，行政職能錯位、越位、缺位，地方保護主義和部門保護主義盛行，行政主體違法行政等現(xiàn)象也就屢見不鮮。其次，在行政權(quán)力的運行過程中，行政法制資源供給有限、質(zhì)量欠佳，因而缺少必要的行政權(quán)力控制和有效的行政監(jiān)督，致使行政權(quán)力過度膨脹、行政權(quán)力濫用與行政管理虛空的現(xiàn)象并存。其三，在行政主體依法行政的責(zé)任落實上，缺少系統(tǒng)全面、可操作的責(zé)任制度體系，違法行政責(zé)任難以迅速全面地追究到位。

在司法體制方面，司法部門在人、財、物供給上嚴重依賴和受控于地方政府，法院與檢察院之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，法院系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系等，都極大地影響著司法系統(tǒng)的獨立審判和檢察工作，致使中西部地區(qū)司法不公、司法效率低下、司法中的地方保護主義和部門保護主義現(xiàn)象突出。

(四)人力因素

制度的建構(gòu)設(shè)置和有效運轉(zhuǎn)最終還依賴于特定的主體，無論是中西部地區(qū)的法制文化傳統(tǒng)、社會習(xí)俗、思想觀念，還是社會經(jīng)濟發(fā)展水平、對外開放程度、法律制度的實際運作等都離不開人的參與和作用的發(fā)揮，因而人的因素是中西部法治建設(shè)中最為活躍、最為積極，也是最為關(guān)鍵的要素。人力資源的整體狀況，不僅包括人的數(shù)量，也表現(xiàn)為人的質(zhì)量，如教育背景、業(yè)務(wù)知識、相關(guān)工作經(jīng)驗、思想道德等，與其他因素交織在一起，綜合地決定著中西部地區(qū)法治建設(shè)狀況。從中西部地區(qū)的法治實踐來看，人力因素是其中較為薄弱不利的部分。這主要表現(xiàn)在中西部地區(qū)人才的缺乏，特別是法律人才的稀缺。這里的法律人才不僅僅是要求有相關(guān)的法學(xué)教育和專業(yè)訓(xùn)練，而且應(yīng)有相應(yīng)的工作技能，熟悉業(yè)務(wù)知識，遵守職業(yè)道德規(guī)范。無論從數(shù)量還是質(zhì)量來看，中西部地區(qū)法律人才都顯得尤為不足。例如上文就提到司法隊伍里人才進少出多，基層法官、檢察官年齡結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)斷層的危機，通過司法考試的人數(shù)非常少等現(xiàn)象。此外，長期被人忽視的是，在中西部立法實踐中，大部分參與立法、在立法中起主導(dǎo)作用的人并沒有受過立法的系統(tǒng)教育，欠缺立法的專業(yè)知識背景，導(dǎo)致所立法規(guī)中弊病叢生、質(zhì)量令人堪憂。

以上分別從思想觀念、經(jīng)濟基礎(chǔ)、體制方面和人力因素四個角度深入剖析了我國中西部地區(qū)法治問題產(chǎn)生的原因。需要注意的是，這四個因素并非孤立的存在，而是相互影響、相互包含，交織在一起，在中西部地區(qū)的具體法治實踐中綜合地發(fā)生作用，從而形成了中西部地區(qū)當今的法治運作態(tài)勢。

三、國外欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)的法治建設(shè)

綜觀世界各國發(fā)展歷程，許多國家的政府都試圖通過宏觀調(diào)控開發(fā)欠發(fā)達地區(qū)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管這些國家在自然條件、社會經(jīng)濟狀況、文化習(xí)俗、歷史傳統(tǒng)、開發(fā)背景等方面各有差異，政府所實施的開發(fā)政策也不盡相同，但從總結(jié)它們成功開發(fā)的經(jīng)驗來看，注重發(fā)揮法治的保障作用、積極開展法治建設(shè)無疑是值得我們共同借鑒的地方。

(一)美國

美國曾經(jīng)是區(qū)域發(fā)展極不平衡的國家，其中東北部主要是發(fā)達的制造工業(yè)區(qū)，而西部和南部諸州則是明顯落后的農(nóng)業(yè)區(qū)。為了改變這一狀況，美國從18 世紀后期到20 世紀初期的100 多年里，進行了大規(guī)模的西部和南部開發(fā)，即美國歷史上著名的“西進運動”?？梢哉f，美國西部開發(fā)史就是一部不斷通過立法來規(guī)范和引導(dǎo)開發(fā)的歷史，通過一系列政策法規(guī)吸引移民西進，促進西部土地開墾、市場發(fā)展、科技教育和生態(tài)保護，成功地為西部開發(fā)打造了一個自由開放的發(fā)展環(huán)境，為西進運動提供了堅實的法治保障。

1.土地立法

西部開發(fā)伊始，美國政府就通過一系列的法律，并經(jīng)歷多次立、改、廢，逐步建立起一套成熟完善的土地法律體系，為西部開發(fā)提供了一個自由公開的土地市場環(huán)境。1784 年，杰斐遜起草的《土地法》宣布西部土地屬于美國人民，確定了土地治理原則;1785 年，新的土地法頒布，確定了出售西部公共土地的大政方針;1787 年，《西北法令》確定了西部領(lǐng)地政府的組織原則，從法律上保障了西部居民的生命、人身和財產(chǎn)的安全及宗教自由。這三個土地法為以民主的方式解決西部土地問題及建立自由農(nóng)民土地制度奠定了法律基礎(chǔ)〔7〕，但由于土地法規(guī)定的土地價格和購地規(guī)模仍超出中小自耕農(nóng)的付款和經(jīng)營能力，因而遠不能滿足西部開發(fā)的實際需要。為了進一步擴大西部土地的開墾規(guī)模，美國在19 世紀逐步調(diào)整土地法:1800 年、1804 年、1820年、1832 年連續(xù)四次通過的土地法將最低出售單位逐次降低，從1785 年的640 英畝減少到40 英畝;在土地價格上，1820 年的土地法將每英畝最低價格定為1.25 美元，1841 年政府頒布的《優(yōu)先購買權(quán)法》允許農(nóng)民優(yōu)先購買其占有的土地，而1854 年國會通過的《地價遞減法》則規(guī)定對無人購買的土地可以降到每英畝25 美分。1862 年，林肯總統(tǒng)簽署《宅地法》，規(guī)定每個符合條件的美國公民可以取得160 英畝的土地，耕種5 年后即歸其所有〔17〕。隨后，聯(lián)邦政府又頒布了一系列處理西部土地的法令，如1873 年的《鼓勵西部草原植樹法》、1877 年的《沙漠土地法》、1900 年的《墾荒法令》、1906 年的《森林宅地法》等，不斷放寬西部的土地政策，由此吸引了大批農(nóng)民西進，促進了西部農(nóng)業(yè)商品經(jīng)濟的發(fā)展，并帶動了其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的勃興，推動著西部開發(fā)向縱深掘進。

2.教育和科技立法

在鼓勵西部土地開發(fā)利用的同時，美國政府還特別重視西部教育和科技的發(fā)展，通過立法的方式解決校址和教育資金，實行義務(wù)教育并大力興辦職業(yè)教育，保障發(fā)明專利權(quán)利，從而促進西部人力資源的開發(fā)和技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)新。如1785 年頒布的《土地法》就為市鎮(zhèn)學(xué)校的發(fā)展專門保留了土地，而1862 年和1890 年國會兩次通過的《莫里爾法》規(guī)定，聯(lián)邦政府在每個州至少資助一所從事農(nóng)業(yè)和技術(shù)教育的學(xué)院并將絕大部分出售公地所獲資金設(shè)立為捐贈資金。1790 年，美國設(shè)立專利委員會并頒布第一部《專利法》，該法律內(nèi)容詳盡完善、專利保護對象廣泛，有效地保護和推動了發(fā)明創(chuàng)新。

3.環(huán)境保護立法

美國西部開發(fā)初期曾經(jīng)出現(xiàn)過嚴重的掠奪式開發(fā)問題，濫墾濫伐、洪水泛濫、水質(zhì)污染，造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞，給西部開發(fā)帶來了很大的負面影響。針對這些問題，美國開始重視開發(fā)地區(qū)的環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)問題，并通過一系列的立法來保障可持續(xù)發(fā)展。如1935 年，美國設(shè)置了土壤保持局以實施水土保護，并在1933 年到1954 年間先后頒布了《農(nóng)業(yè)復(fù)興法案》、《水土保持法案》、《流域保護與防洪法案》，各州政府也頒布了水土保持示范區(qū)案，成立了相應(yīng)機構(gòu)。20 世紀60 年代以來，美國在以往立法的基礎(chǔ)上，又相繼頒布了《地區(qū)再開發(fā)法》、《加速公共工程法》、《人力訓(xùn)練與發(fā)展法》、《經(jīng)濟機會均等法》、《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》及《阿巴拉契地區(qū)開發(fā)法》、《泰勒放牧法》、《土壤保護和國內(nèi)配額法》、《土壤和水資源保護法》等多部法律〔18〕。實踐證明，這些措施使得美國西部在開發(fā)的同時生態(tài)環(huán)境得到了很好的保護，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。

(二)日本

對日本人而言，山區(qū)和一部分人口過疏的地區(qū)是他們的不發(fā)達地區(qū)。為了振興這些地區(qū)的經(jīng)濟，日本政府力求通過法制化的區(qū)域政策來縮小地區(qū)差距，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。1960 ～1998 年間，日本先后制定了《山村振興法》、《過疏地域振興特別措施法》、《特殊地區(qū)綜合開發(fā)計劃》、《欠發(fā)達地區(qū)工業(yè)開發(fā)促進法》等，促進這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。尤其值得我們注意的是，20 世紀50 年代，日本政府為了緩解戰(zhàn)后糧食、煤炭、木材供給和復(fù)員軍人安置的嚴峻壓力，決定開發(fā)北海道，以期利用北海道人少地多的條件，達到全國經(jīng)濟的恢復(fù)和糧食、資源的供給目的。為了有計劃、有步驟地開發(fā)北海道，日本政府于1950 年制定了《國土綜合開發(fā)法》和《北海道開發(fā)法》，將北海道列為國土開發(fā)的重點，運用法律的手段推進和保障開發(fā)措施的實施。此后，日本政府又頒布了大量相關(guān)的法律規(guī)范，配套執(zhí)行北海道的開發(fā)項目，目前已經(jīng)執(zhí)行到第5 期綜合開發(fā)計劃。隨著這一系列法律法規(guī)的貫徹實施，北海道的經(jīng)濟迅速發(fā)展起來，成為日本農(nóng)牧漁業(yè)的生產(chǎn)基地和礦產(chǎn)工業(yè)發(fā)達、旅游業(yè)興盛的港口城市〔17〕。

在日本經(jīng)濟發(fā)展的各個階段所頒布的一系列關(guān)于地域開發(fā)的法律中，既有全國性的大法，如《國土綜合開發(fā)法》、《國土利用計劃法》，也有地方性法，如《北海道開發(fā)法》、《孤島振興法》、《東北開發(fā)促進法》等。同時，日本政府還特別注意基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定，保障資金穩(wěn)定來源，大力鼓勵私人企業(yè)和財團法人的投資，并在稅收和貸款上給予優(yōu)惠。此外，日本政府還通過了大量專門性法律，如振興地方產(chǎn)業(yè)的《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進法》、《工業(yè)整備特別地區(qū)整備促進法》、《工業(yè)再配置促進法》;限制大城市工業(yè)圈工業(yè)布局的《工廠立地法》;減免落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)稅收的《稅收特別措施法》;振興落后地區(qū)科技和教育方面的《偏僻地區(qū)教育振興法》、《振興落后地區(qū)特別措施法》等〔19〕。

(三)意大利

意大利經(jīng)濟南方落后、北方發(fā)達，其不平衡發(fā)展歷史已久。從1950 年開始，意大利政府決定對南方進行有計劃、大規(guī)模的開發(fā)，至今已經(jīng)歷四個階段，先后頒布實施了20 多件法律法規(guī)，在不同的階段采取不同的針對性措施，為推動南方工業(yè)化的快速發(fā)展提供了穩(wěn)定的法治保障和持續(xù)強勁的動力。

其中，1950 ～1957 年為第一階段。1950 年10月，意大利頒布第646 號法律，決定成立“南方公共事業(yè)特別工程基金局”，簡稱“南方基金局”，負責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)南方工業(yè)化進程中政府機關(guān)開發(fā)南方的各項工作，這標志著意大利南方大規(guī)模開發(fā)的開始。這一階段國家對南方的特別干預(yù)主要體現(xiàn)在土地改革和大規(guī)模修建基礎(chǔ)設(shè)施，為日后南方工業(yè)化起飛創(chuàng)造必要的條件。

1958 ～1975 年為第二階段。在這一階段，意大利政府對南方的干預(yù)重點轉(zhuǎn)向以重工業(yè)為主的工業(yè)發(fā)展。根據(jù)1957 年通過的第634 號法律，政府在南方先后設(shè)立了10 多個工業(yè)發(fā)展區(qū)，并出臺了多項優(yōu)惠政策，直接有力地促進了南方工業(yè)化的快速發(fā)展。但在這一時期，由于政府忽視了對南方本地原有中小企業(yè)的支持，使許多企業(yè)發(fā)展受挫，同時國家參與制企業(yè)普遍陷入困境成為國家財政的一個沉重負擔(dān)，也給意大利的南方經(jīng)濟開發(fā)留下了沉痛的教訓(xùn)。

1976 ～1984 年為第三階段。為吸取上一階段的教訓(xùn)并著力解決其遺留問題，本階段的調(diào)控重點是中小企業(yè)的發(fā)展和失業(yè)問題的解決。1976 年，意大利頒布第183 號法律規(guī)定，改革以往單純依靠大企業(yè)來促進南方工業(yè)化的做法，而由政府提供撥款和優(yōu)惠貸款發(fā)展中小企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，國家在一這期間對南方中小企業(yè)的財政撥款達到340000 億里拉〔17〕。

1985 年以來為第四階段。在這一階段，意大利首先依法清算南方基金局，并根據(jù)1986 年的第64號法律在總理府中成立由南方事務(wù)部長領(lǐng)導(dǎo)的南方局，下設(shè)執(zhí)行機構(gòu)南方發(fā)展促進公司和其他相關(guān)機構(gòu)，使意大利政府對南方的宏觀調(diào)控措施更加制度化和系統(tǒng)化，并朝著綜合性和高層次轉(zhuǎn)變。同時，第64 號法律還明確規(guī)定了新的干預(yù)目標，即促進落后地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，促進、保護和發(fā)展生產(chǎn)，推動技術(shù)革新，同時加大了南方工業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠力度。

這一系列有計劃、有重點、分階段的法律措施的頒布實施，不僅有力地保障了南方經(jīng)濟的快速健康發(fā)展，而且促進了南北差距的日趨縮小和意大利區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)韓國

韓國政府一直以來都非常重視落后地區(qū)的開發(fā)，并在開發(fā)落后地區(qū)的過程中積極加強法治建設(shè)，制定了比較完善的法律規(guī)范體系，為落后地區(qū)的開發(fā)奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。韓國保障落后地區(qū)開發(fā)的法律主要有三個層面:

其一，規(guī)范落后地區(qū)開發(fā)的宏觀層面法律，主要有《國土綜合規(guī)劃法》(1963)、《國土利用法》(1972)、《國土基本法》(2002)等。

其二，直接規(guī)范落后地區(qū)開發(fā)的法律，主要有規(guī)范落后地區(qū)開發(fā)的一般性法律，如《促進特定地區(qū)綜合開發(fā)特別措施法》(1980)、《地域均衡開發(fā)及中小企業(yè)育成法》(1994);規(guī)范落后屬性區(qū)域開發(fā)的法律，如《農(nóng)地擴大開發(fā)促進法》(1975)、《農(nóng)地保護與利用法》(1972)、《農(nóng)漁村開發(fā)促進法》(1983);規(guī)范特定落后地區(qū)開發(fā)的法律，如《濟州島開發(fā)特別法》(1991)。

其三，與落后地區(qū)相關(guān)的法律規(guī)范。主要有:促進產(chǎn)業(yè)振興的法律，如《輸出產(chǎn)業(yè)園地開發(fā)造成法》(1964)、《輸出自由地域設(shè)置法》(1970)、《地方工業(yè)開發(fā)法》(1970)、《產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)促進法》(1973)、《產(chǎn)業(yè)布局及開發(fā)法》(1990);促進企業(yè)成長和鼓勵民間投資的法律，如《中小企業(yè)振興法》(1987)、《民資誘致促進法》(1994)、《交通設(shè)施的民間資本促進法》(1994);規(guī)范資源開發(fā)與環(huán)境保護的法律，如《環(huán)境保護法》(1977)、《水土資源開發(fā)綜合規(guī)劃法》(1977)、《多目的壩法》(1966)〔4〕。

此外，韓國政府在開發(fā)落后地區(qū)的過程中還特別重視科技的發(fā)展，通過立法的方式加大對技術(shù)創(chuàng)新、知識經(jīng)濟的支持力度。政府不僅從宏觀上強化對科技發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，而且在稅收方面給予多方面的政策優(yōu)惠，實行政策金融、技術(shù)開發(fā)基金等形式的資金援助，力爭創(chuàng)建知識經(jīng)濟強國。

從上述四個國家開發(fā)本國欠發(fā)達地區(qū)的法治實踐可以看出，一方面，加強落后地區(qū)的法治建設(shè)，積極發(fā)揮法治在開發(fā)地區(qū)的規(guī)范和保障作用，對落后地區(qū)健康有序、持續(xù)快速發(fā)展具有至關(guān)重要的作用;另一方面，由于具體國情和區(qū)情的差異，各國在落后地區(qū)的法治建設(shè)中采取了不同的法律對策，并各有側(cè)重和特色，但都遵從本國實際并有力地促進了當?shù)氐陌l(fā)展。

四、解決中西部地區(qū)法律問題的對策

隨著中國中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，積弱滯后、困境叢生的法治現(xiàn)狀已日益成為中西部地區(qū)快速發(fā)展的掣肘。因而，如何盡快完善中西部地區(qū)的法治建設(shè)，積極推動中西部地區(qū)法治實踐全面有效地開展，已成為當務(wù)之急。結(jié)合上文的分析，我們應(yīng)當從中國中西部地區(qū)的客觀情況出發(fā)，立足于中西部地區(qū)的法治實踐，積極借鑒國外開發(fā)欠發(fā)達地區(qū)的法治經(jīng)驗，并針對中西部地區(qū)的法律問題和原因分析，提出建設(shè)性的對策。

(一)加強法治宣傳教育，努力革除與法治相悖的觀念習(xí)俗，營造良好的法治氛圍

要想盡快走出中西部地區(qū)目前的法治困境，推進中西部地區(qū)法治建設(shè)的快速發(fā)展，首先需要人們思想觀念的解放和創(chuàng)新，尤其是努力轉(zhuǎn)變舊有儒家禮法傳統(tǒng)中“順民”、“子民”、唯權(quán)唯上等落后觀念，并大力革除與現(xiàn)代法治要求背道而馳的陳規(guī)陋習(xí)，樹立科學(xué)的法治觀念，為中西部地區(qū)法治建設(shè)的順利推行營造良好的法治氛圍。

為此，我們應(yīng)當努力開展多種形式的法治宣傳教育，積極培養(yǎng)中西部地區(qū)民眾的法律精神和現(xiàn)代法治信念。尤其要深入廣大中西部農(nóng)村和少數(shù)民族聚居區(qū)，推行現(xiàn)代法治觀念教育，逐步提高他們的法治意識，積極支持他們學(xué)法、懂法、用法，從而形成整體上良好的法治氛圍。更為重要的是，我們還應(yīng)當著力強化中西部地區(qū)執(zhí)法者的法治意識，不僅要求他們有執(zhí)法為民的公仆意識，而且應(yīng)當在實踐中切實尊重法律、自覺貫徹法律，戒除權(quán)力本位思想和官本位意識，樹立以人為本、尊重個體權(quán)利和自由的科學(xué)法治觀念，最大限度地實現(xiàn)法治的公平正義目標。

(二)大力發(fā)展市場經(jīng)濟，繼續(xù)推進中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施，為法治建設(shè)提供堅強的物質(zhì)保障和經(jīng)濟基礎(chǔ)

市場經(jīng)濟實質(zhì)上就是法治經(jīng)濟，這既表明市場經(jīng)濟的充分發(fā)展依賴于完善發(fā)達的法治秩序，但從另一方面也體現(xiàn)了法治建設(shè)的全面快速發(fā)展離不開市場經(jīng)濟的背后支撐，需要市場經(jīng)濟提供強大的物質(zhì)基礎(chǔ)。因而，只有大力發(fā)展市場經(jīng)濟，才能改變中西部地區(qū)落后的小農(nóng)經(jīng)濟為主體的狀態(tài)，才能催生出權(quán)利平等、契約自由、私有財產(chǎn)神圣不可侵犯等現(xiàn)代公民法治觀念，從而打破中西部地區(qū)落后守成、過度依賴行政權(quán)力的家長式或?qū)Ｖ浦髁x習(xí)性。只有大力發(fā)展市場經(jīng)濟，才能進一步擴大中西部地區(qū)法治建設(shè)的現(xiàn)實需求，才能迫使立法主體加快立法進程、行政主體依法行政、司法機關(guān)公正而又富有效率地解決司法糾紛，從而培育出自由、平等、開放、正義的市場經(jīng)濟法治環(huán)境。更現(xiàn)實的是，只有大力發(fā)展市場經(jīng)濟，才能促進中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快傳統(tǒng)工業(yè)的升級換代和高新技術(shù)的蓬勃發(fā)展，從而推進中西部發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)深入地實施，為中西部地區(qū)的法治完善提供堅實的物質(zhì)保障。諸如中西部地區(qū)的法制宣傳教育、人力的充分配置、立法的深入調(diào)研、執(zhí)法設(shè)備的提升、司法資源的擴大等客觀困境，無不有賴于充足的經(jīng)費來源和背后強大的經(jīng)濟支撐。所以，大力發(fā)展市場經(jīng)濟，繼續(xù)推進中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的全面深入實施，才能從根本上改變中西部地區(qū)落后的社會經(jīng)濟面貌，才能為法治建設(shè)的快速發(fā)展奠定厚實的根基。

(三)完善立法體制，加快立法步伐，盡快構(gòu)建中西部地區(qū)的法制體系

要改變目前中西部地區(qū)的法治困境，從法治運作機制來說，首當其沖的是立法環(huán)節(jié)中諸多問題的破解。只有立法體制的順暢、立法步伐的加快和立法質(zhì)量的提升，才能為法的實行提供制度前提和可能。

首先，我們應(yīng)當進一步完善我國立法體制，為中西部地區(qū)加快立法步伐、提高立法效率清除體制性障礙。其一，努力改變目前立法規(guī)劃部門化的傾向，吸納更多主體參與到立法規(guī)劃項目提議中來，大力發(fā)揚立法民主，使立法規(guī)劃的確立更科學(xué)更符合現(xiàn)實的客觀需要。其二，逐步加大人大代表的專職比例，提高人大代表的素質(zhì)，尤其是法學(xué)素養(yǎng)和必要的立法技術(shù)，為良規(guī)美制的構(gòu)建提供優(yōu)良的人力保障。其三，改革目前一年一次的人大代表會期制度，制定出科學(xué)合理的會期制度，為人大代表履行立法職責(zé)提供充足的時間精力保障。

其次，切實推動中西部地區(qū)的立法進程，盡快構(gòu)建中西部地區(qū)的法制體系。針對中西部地區(qū)目前立法嚴重滯后局面，我們需要加快中西部地區(qū)的立法步伐，為中西部地區(qū)的發(fā)展提供一套完善的法律體系:(1)作為指導(dǎo)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略實施的基礎(chǔ)性法律，如西部開發(fā)促進法、中部地區(qū)發(fā)展法，在內(nèi)容上應(yīng)當涵蓋中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的明確目標、方針政策、實現(xiàn)途徑、實施步驟以及制度保障和機構(gòu)設(shè)置等方面，以統(tǒng)領(lǐng)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略全局。(2)專門性法律。即根據(jù)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的各個方面，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融投資、能源開發(fā)和補償、生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)、科技教育、人力資源建設(shè)、社會保障等問題進行專門立法，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)中西部地區(qū)發(fā)展中的政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境、資源、人口等多方面的矛盾關(guān)系。(3)配套性立法。法律的實施還有賴于具體細化的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性法律文體的貫徹落實，因而中西部地區(qū)各級立法權(quán)主體應(yīng)當根據(jù)本地實際情況，結(jié)合自己的立法權(quán)限，制定出符合實際需要的配套法律規(guī)范，以保障法律法規(guī)在本地方的真正落實。

最后，在具體的立法過程中，我們還應(yīng)當處理好幾對關(guān)系:(1)中央與地方的關(guān)系，防止過度集權(quán)和過度放權(quán)，協(xié)調(diào)好中央立法與地方立法、民族自治立法之間的關(guān)系;(2)東、中、西部之間以及中西部內(nèi)部之間的關(guān)系，要充分發(fā)揮區(qū)域互惠合作原則和機制，協(xié)調(diào)好區(qū)域立法，形成互利互惠、互相促進的局面;(3)中西部地區(qū)社會內(nèi)部各階層之間的關(guān)系，縮小城鄉(xiāng)差別，防止開發(fā)給弱勢群體帶來不利影響，完善社會保障體系。

(四)深化行政體制改革，強化依法行政

法在社會中的良好實行還與行政主體的依法行政密切相關(guān)，因而，加大行政體制改革力度，完善中西部地區(qū)行政權(quán)力運作機制，強化依法行政，建立一支精簡高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔奉公的行政隊伍，是破解目前中西部地區(qū)建設(shè)中各種法律問題的關(guān)鍵因素。

首先，合理配置行政權(quán)力，既要處理好中央與中西部地方之間在人、財、物方面的行政權(quán)力，又要落實地方行政主體上下級之間、內(nèi)部各職能部門、直屬機構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限，防止權(quán)責(zé)不統(tǒng)一或者職能交叉錯位和缺失。

其次，積極轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場、企事業(yè)單位、社會團體、中介組織、個人等主體之間的關(guān)系。厘清政府的職能界限，防止行政主體越權(quán)失職，侵犯行政相對人的權(quán)益。

其三，嚴格依法行政，加強行政服務(wù)理念，提高行政效率，反對部門保護主義和地方保護主義。努力提升行政主體的素質(zhì)，嚴格要求行政主體依法辦事，尤其是重視行政程序價值，認真落實依法行政、服務(wù)行政、民主行政的現(xiàn)代行政理念，同時加強行政協(xié)調(diào)，破除行政執(zhí)法中部門保護主義和地方保護主義風(fēng)氣，為中西部地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展提供一個開放自由、競爭有序的市場環(huán)境。

(五)繼續(xù)深入司法體制改革，實現(xiàn)司法公正，提高司法效率

多年來，司法體制改革一直是我國法治建設(shè)中的攻堅難題，盡管并未從根本上破解目前司法體制中的諸多痼疾，但已積累了不少改革經(jīng)驗，為繼續(xù)深入改革、完善司法體制作出了有益的探索。因而，中西部地區(qū)在進行司法體制改革時，一方面要積極借鑒全國司法改革的現(xiàn)有成果，因地制宜地在司法實踐中推廣嘗試，并進一步在摸索中豐富完善。另一方面，在中西部地區(qū)司法改革中，要加大司法投入，保障司法必要經(jīng)費，改革目前司法人、財、物上對地方政府的嚴重依賴，為司法公正提供必要的物質(zhì)保障。此外，隨著中西部地區(qū)市場開放的進一步擴大，外來人口的增多，大量新型案件、復(fù)雜糾紛涌入法院，司法機關(guān)要提高自身業(yè)務(wù)素養(yǎng)，注重在職教育培訓(xùn)，提高裁判效率，同時革除司法中嚴重的部門保護主義和地方保護主義風(fēng)氣。

(六)完善法治監(jiān)督機制，落實法治責(zé)任

完善法治運作中的監(jiān)督機制，保證法制系統(tǒng)內(nèi)外的監(jiān)督機制運行順暢，才能真正使法治監(jiān)督和法治責(zé)任落到實處。

首先，完善法制系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制，加大對立法、執(zhí)法和司法的監(jiān)督力度，并依法追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。著重改變目前監(jiān)督流于形式、過于原則、監(jiān)督虛弱無力的狀態(tài)，使法制系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制進一步明確具體，尤其是完善監(jiān)督程序法，使監(jiān)督機制的運作有法可依，具有明確的依據(jù)和現(xiàn)實操作性。在立法、執(zhí)法和司法的相應(yīng)監(jiān)督過程中，還應(yīng)當強調(diào)責(zé)任體系的構(gòu)建和落實，保證監(jiān)督的現(xiàn)實意義和實際作用，如立法主體不作為、立法越權(quán)、違法行政、司法不公、公權(quán)力腐敗等相關(guān)責(zé)任的實現(xiàn)。

其次，完善社會監(jiān)督體系。積極發(fā)揮群眾組織、社會團體、新聞媒體、公民個人等的監(jiān)督力量，開展多種形式的監(jiān)督，并擴大公權(quán)力行使的公開范圍，為社會監(jiān)督提供必要的信息來源。同時，各級法制系統(tǒng)及其人員應(yīng)當自覺接受社會監(jiān)督，重視人民群眾的批評、建議、投訴、舉報、檢舉等形式的監(jiān)督，使法治運作更加公開透明、富有成效。

(七)加強法律人才隊伍建設(shè)

在中西部地區(qū)的法治建設(shè)中，相比于物質(zhì)基礎(chǔ)、制度體系、法制設(shè)施等因素，人是更為積極主動、更富有創(chuàng)造力的要素，因為法治的有效運作最終都有賴于法律主體的積極參與。然而，無論是從人員配備的充足角度還是人力資源的整體素養(yǎng)來看，人力因素已成為中西部地區(qū)法治建設(shè)中甚為薄弱的一環(huán)。因而，緩解中西部地區(qū)目前人才匱乏的嚴峻形勢，及時補充法制隊伍的人員數(shù)量，著力提升現(xiàn)有人員的質(zhì)量，已成為當下西部人力資源建設(shè)重要而又急迫的任務(wù)。一方面，通過各種政策法規(guī)引導(dǎo)，吸引更多的法律人才加入到中西部地區(qū)的法治建設(shè)中去，充實法制隊伍，并能留住人才，充分挖掘他們的內(nèi)在潛力，鼓勵他們更為積極主動地投入到法治實踐中去，最大限度地發(fā)揮法治建設(shè)力量。另一方面，繼續(xù)加大教育投入力度，就地培養(yǎng)各類法制人才，并開展多種形式的在職培訓(xùn)和繼續(xù)教育，以提高現(xiàn)有法制隊伍的素質(zhì)。

注釋:

①拿最直觀的人均收入指標來說，與東部地區(qū)相比，2011 年西部地區(qū)農(nóng)村人均純收入差距由2006 年的2599.85 元擴大為2011 年的3399.74 元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入差距由5238.93 元擴大為8966.8 元;2011 年中部地區(qū)農(nóng)村人均純收入差距則由2006 年的1204.86 元擴大為2011年的2077.64 元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由3346.88 元擴大到9034.7 元。

②例如新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會為了有效保護塔里木河的水資源，制定了我國第一部規(guī)范流域管理的地方性法規(guī)——《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河水資源管理條例》;貴陽市制定了《促進生態(tài)文明建設(shè)條例》，將建設(shè)生態(tài)文明城市的決策、措施納入了法治化、規(guī)范化和制度化的軌道;湖南省制定了《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，為長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)提供了有力的法制保障;湖北省制定了《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗促進條例》，為落實國家批準的武漢城市圈成為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)的決策;河南省制定《進城務(wù)工人員權(quán)益保護條例》，山西省出臺《農(nóng)民工權(quán)益保護條例》。

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