我國住房公積金制度的缺陷與對策研究
——以住房公積金的劫“貧”濟“富”現(xiàn)象為視角

汪金峰，張克澤，申凱，陳亞峰

西華師范大學政治與行政學院，四川南充637002

我國住房公積金制度的缺陷與對策研究
——以住房公積金的劫“貧”濟“富”現(xiàn)象為視角

汪金峰*，張克澤，申凱，陳亞峰

西華師范大學政治與行政學院，四川南充637002

住房公積金制度在我國住房分配制度的改革上起到了引導(dǎo)作用，但是，隨著社會經(jīng)濟進一步發(fā)展，現(xiàn)有的住房公積金管理制度已經(jīng)明顯不適應(yīng)目前形勢的發(fā)展。2014年3月13日全國“兩會”閉幕后，原本飽受爭議的住房公積金制度再次引發(fā)公眾的探討，越來越多的公眾質(zhì)疑住房公積金的劫“貧”濟“富”現(xiàn)象。通過深層次分析住房公積金制度劫“貧”濟“富”的緣由，探索我國住房公積金的發(fā)展路徑，提出確定合理的繳費率、擴大住房公積金的覆蓋范圍和多渠道實現(xiàn)公積金投資、合理利用住房公積金的增值收益等手段來完善我國的公積金制度，使其更加適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，讓住房公積金普惠于民。

住房公積金；公平性；劫“貧”濟“富”；住房分配制度；公積金管理

汪金峰，張克澤，申凱，等．我國住房公積金制度的缺陷與對策研究——以住房公積金的劫“貧”濟“富”現(xiàn)象為視角[J]．西南石油大學學報：社會科學版，2014，16（6）：24-28．

WANG Jing-feng,ZHANGKe-ze,SHEN Kai,etal．The Defects in Housing Provident Fund System in China

and Countermeasures：SomeThoughtson thePhenomenonof“Robbing thePoorand Assisting theRich”[J]．JournalofSouthwestPetroleum University：Social Sciences Edition，2014，16（6）：24-28．

引言

隨著全國“兩會”的閉幕，各項有關(guān)民生的重大議題集中進入了人們的視野。面對住房價格的持續(xù)上漲，住房公積金的保障性和公平性愈加受到了公眾的拷問：一是住房公積金的繳納能否適應(yīng)住房價格的持續(xù)上漲或是變得杯水車薪？二是住房公積金喪失公平，為什么享受住房公積金政策的只是少數(shù)人，且不同的群體在公積金繳納額度上差別又如此之大？這些因素引起了公眾對當前住房公積金制度公平性的質(zhì)疑。

1 住房公積金劫“貧”濟“富”的表現(xiàn)

當就業(yè)者選擇工作的時候，往往會以單位是否為自己繳納住房公積金來評判工作福利的好壞。然而，隨著住房價格的節(jié)節(jié)攀升，人們對住房公積金的繳納期望愈加提高，當公眾質(zhì)疑住房公積金的公平性時，越來越多的人認為當前公積金有劫“貧”濟“富”之嫌，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 覆蓋范圍有限

住房公積金是我國政府在推行住房體制改革的進程中，為緩解購房壓力而為職工儲存的一種保障性資金。在城市化過程中，越來越多的人產(chǎn)生了在城市購房的需求，住房公積金在緩解購房壓力方面雖起到了一定的作用，但我國的住房公積金覆蓋范圍卻十分狹窄。根據(jù)住房建設(shè)部內(nèi)部調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：截至2011年底，我國住房公積金的繳存人數(shù)為9 100余萬人，其中政府機關(guān)和事業(yè)單位的公積金繳存人數(shù)為6 100多萬人[1]。在已繳存住房公積金人數(shù)當中，城鎮(zhèn)職工的覆蓋率約為78%，而非公有制企業(yè)職工繳存住房公積金的比例不足20%[1]。這充分表明：我國繳納住房公積金的總體人數(shù)不多且繳納群體主要集中在政府機關(guān)和事業(yè)單位，非公有制企業(yè)職工繳存住房公積金的寥寥無幾；然而，我國政府機關(guān)和事業(yè)單位工作的職工收入情況總體上要高于在非公有制企業(yè)工作的職工收入，這就形成了住房公積金補“高”不補“低”的現(xiàn)象，進一步加大了勞動者之間的收入差距，貧富差距也隨之加大。

住房公積金覆蓋范圍有限與越來越多的進城勞動者需要買房形成了矛盾，在經(jīng)濟快速發(fā)展特別是非公有制經(jīng)濟異軍突起的情況下，更多的勞動者進入私營企業(yè)勞動，對比在政府機關(guān)和事業(yè)單位職工繳存的公積金和其他福利，越來越多的勞動者對當前公積金制度的劫“貧”濟“富”現(xiàn)象產(chǎn)生質(zhì)疑。

1.2 住房公積金繳費基數(shù)和等級不確定，繳費金額懸殊

我國住房公積金的繳存雖依據(jù)國家規(guī)定，但受地方經(jīng)濟的干預(yù)較強，繳存金額相差懸殊。按照住房公積金的繳存辦法，我國住房公積金的繳存基數(shù)（月均工資）最低依據(jù)本地區(qū)上一年度公布的最低工資標準，最高為5萬元；繳存等級實行五個級別，個人和單位繳存同樣的比例，最后所有的繳存歸員工所有[2]。通過研究住房公積金的繳存辦法發(fā)現(xiàn)，造成繳費金額相差懸殊主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是我國對住房公積金的繳存等級并沒有做出統(tǒng)一的規(guī)定，各單位在繳存住房公積金時可以在五個等級內(nèi)任意選擇。由于政府機關(guān)和事業(yè)單位依據(jù)所占資源的公有性，往往會不計成本的為員工選擇較高的繳存等級，如很多國有企業(yè)為員工繳存12%的最高等級。相對而言，一些非公有制的企業(yè)往往會考慮企業(yè)的利潤最大化而為員工繳納最低等級的住房公積金，更為嚴重的是，由于公積金不像“五險”一樣強制繳納，很多企業(yè)根本不為員工繳存公積金。

另一方面，由于各地經(jīng)濟發(fā)展的差異，各地區(qū)的最低工資標準也不同，在北上廣一線城市的最低基本工資明顯要高于中西部地區(qū)，這也客觀上造成了繳費金額相差懸殊。更為值得關(guān)注的是，由于繳存基數(shù)的不同[3]（最低為當?shù)刈畹突竟べY，最高為5萬元），一些單位在繳存員工的公積金時人為提高了繳存基數(shù)，變相為員工提高福利，出現(xiàn)了一些國有企業(yè)員工的公積金繳存比私營單位工作人員的工資還要高的現(xiàn)象。

1.3 缺乏規(guī)范管理，保值增值困難

我國住房公積金的管理權(quán)限在地方政府，地方政府往往利用住房公積金的增值收益作為本城市廉租房建設(shè)的補充資金上繳財政，至于這部分增值資金如何分配則由當?shù)卣f了算。根據(jù)政府的慣例，公積金的增值部分往往被政府挪用到其他方面。事實上，依據(jù)公積金的管理條例，公積金的增值收益應(yīng)當歸上繳者所有，廉租房的建設(shè)應(yīng)該由當?shù)卣袚粦?yīng)該由住房公積金的繳納者來承擔。

在公積金的保值、增值方面，由于我國住房公積金資金利用效率較低，大量的資金沉淀，致使公積金的保值和增值困難。根據(jù)住房建設(shè)部公積金監(jiān)管司提供的數(shù)據(jù)：截止到2014年3月底，全國住房公積金結(jié)余資金9 498億元，均以普通存款形式存放在銀行[4]。面對經(jīng)濟的快速發(fā)展，將大量的資金閑置在銀行而不進行投資，無疑會使公積金的實際價值大面積縮水。除了住房公積金閑置外，部分公積金管理單位也嘗試著利用公積金進行投資，但由于缺乏投資經(jīng)驗和責任心，致使住房公積金出現(xiàn)虧損的現(xiàn)象。

2 住房公積金劫“貧”濟“富”原因分析

由于我國住房公積金制度的設(shè)置存在缺陷，在住房公積金繳存的過程中，政府機關(guān)和事業(yè)單位的員工繳存額度明顯要高于非公有制企業(yè)的員工，存在著劫“貧”濟“富”的現(xiàn)象，探究其根源主要有以下幾個方面。

2.1 住房公積金繳存制度存在缺陷

我國在設(shè)立住房公積金制度初期，對住房公積金的繳存并不是像“五險”（養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險）一樣采取強制繳存，而是通過用人單位和勞動者之間商定繳存，這就為后來的公積金繳存的公平性缺失埋下了禍根。在政府機關(guān)，由于員工的經(jīng)濟收入與所在單位的盈利效果并無直接的關(guān)系，為了提高員工的福利待遇，這部分員工往往都會繳納住房公積金；在某些行業(yè)，由于其對資源的壟斷，員工的工資收入一般較高，如銀行、電力等一些壟斷行業(yè)職工的月工資基本過萬甚至幾萬，按工資基數(shù)繳存住房公積金的話，每月單位和個人繳存的住房公積金合計金額過高，足足超過其他行業(yè)職工的幾十倍。與此形成鮮明對比的是，在一些非公有制企業(yè)工作的員工工資本身就不高，住房公積金的繳納基數(shù)就偏低，由于住房公積金的繳納不具有強制性，企業(yè)為了追求利潤，往往降低員工的住房公積金繳納等級或根本不為員工繳納住房公積金，這樣就造成了勞動者收入的極大差距。

住房公積金的繳存制度中規(guī)定公積金的繳存分為五個等級，通過用人單位和勞動者之間商定等級，這一方面為政府機關(guān)和事業(yè)單位選定較高等級的公積金繳納標準提供了理由；另一方面也為一些繳存較低公積金等級或根本不繳納公積金的企業(yè)找到了借口。由于住房公積金的繳納存在等級差別且不具有強制性，在某種程度上說，這就使得住房公積金制度成為了劫“貧”濟“富”的工具。

2.2 住房公積金管理中心定位模糊

住房公積金管理中心在整個公積金管理體系中處于核心地位，其職能主要是負責住房公積金的收集、使用和管理。在對住房公積金管理的過程中，公積金管理中心獨自承擔住房公積金貸款風險，但其實它是一個行政事業(yè)單位，不是獨立的金融機構(gòu)，根本無資本金和無風險承擔能力去承擔經(jīng)營風險和民事責任，一旦出現(xiàn)風險危機，只能將風險推向政府，自己僅承擔一定的行政責任。住房公積金管理中心具有權(quán)限大、責任小的特點，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是資金管理權(quán)限大，當前我國住房公積金繳存余額已突破2萬億元人民幣，住房公積金管理中心獨享龐大的資金運作權(quán)；另一方面是風險責任小，住房公積金管理中心是行政事業(yè)單位，本身的資產(chǎn)根本不足以承擔任何風險，一旦出現(xiàn)風險問題，只能由政府最后買單[5]。

針對上述公積金管理中心的特點，其存在的理由和價值無不引起人們的懷疑，一個行政事業(yè)機構(gòu)怎么能夠等同于金融機構(gòu)去運作龐大的社會公共基金呢？公積金管理中心模糊的自身定位必然會使住房公積金的發(fā)展受阻和公平性再起波瀾。

2.3 住房公積金管理制度不完善，繳存金額不統(tǒng)一，投資單一且監(jiān)管困難

住房公積金的繳存雖然有一定的規(guī)章制度，但各單位的繳存等級不透明，使得單位之間缺乏比較依據(jù)，導(dǎo)致繳存等級不統(tǒng)一。各單位之間的繳納金額差距較大，收入較高的單位的員工繳存金額高，而收入較低的群體繳納較低的住房公積金或根本不繳納住房公積金，人為地造成了劫“貧”濟“富”的現(xiàn)象。

我國住房公積金雖結(jié)余額龐大，但投資簡單且低效，僅通過發(fā)放住房公積金個人住房貸款、銀行存款和國債投資這三種方式實現(xiàn)增值收益[6]。但這三種增值方式遠遠不能夠跑贏通貨膨脹，隨著近年來的物價上升，商品房的價格暴漲，面對高房價，住房公積金越來越變得杯水車薪。公積金投資渠道單一不會較大范圍地實現(xiàn)公積金的增值，在“小蛋糕”的前提下，分享人的矛盾自然會激化。

根據(jù)公積金管理制度規(guī)定，單位和個人繳存的住房公積金歸個人所有，公積金的監(jiān)督權(quán)理所當然應(yīng)當歸個人所有；但事實則不然，現(xiàn)行公積金管理實施的是“房委會決策、公積金管理中心管理、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督”的管理形式，公積金的所有者卻無建言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這使得公積金被挪用的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

3 完善住房公積金制度的策略

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量務(wù)工人員涌進城市，住房需求日益增長，住房公積金的弊端充分暴露，加快住房公積金制度的改革，使住房公積金的發(fā)展順應(yīng)城鎮(zhèn)化進程，現(xiàn)已成為一件極其緊迫的任務(wù)。

3.1 加快住房公積金制度的改革步伐

我國住房公積金的設(shè)置在源頭上就存在問題，加快住房公積金制度的改革，正確定位住房公積金管理中心的角色顯得尤為重要。將住房公積金管理中心去行政化，改為獨立的資金運作機構(gòu)參與市場競爭，如公積金商業(yè)銀行或住房保障銀行，使其不再受建設(shè)部門和財政部門的行政領(lǐng)導(dǎo)。住房公積金管理中心成為獨立的資金運作機構(gòu)后，具有多方面的優(yōu)點：首先是使住房公積金管理機構(gòu)的權(quán)責得到平衡，住房公積金管理機構(gòu)對繳存的住房公積金負責，一旦經(jīng)營管理不善需要承擔相應(yīng)的責任，不再由上面的行政部門承擔；其次是促使住房公積金增值，住房公積金管理中心成為獨立的資金運作機構(gòu)，就要用自負盈虧的商業(yè)思維去運作，管理部門要實現(xiàn)自身收入的提高，必定要千方百計將公積金進行投資，這杜絕了當前公積金閑置的現(xiàn)象；最后，住房公積金管理中心成為獨立的資金運作機構(gòu)，有利于公積金融入市場，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置[7]。

3.2 確定合理的繳費率，擴大住房公積金的覆蓋面

當前我國住房公積金的覆蓋范圍較為狹窄，面對大量進城務(wù)工者對房屋購買的需求，擴大住房公積金的覆蓋范圍，將更多的職工納入到住房公積金保障范圍內(nèi)是當務(wù)之急。為了遏制當前住房公積金劫“貧”濟“富”的現(xiàn)象，可以采取以下措施：其一，改變過去住房公積金的繳納協(xié)商機制，將住房公積金和“五險”進行捆綁式強制性繳納，杜絕單位利用制度的缺陷來忽視員工的公積金繳納；其二，將原先公積金“五級制”繳納標準改為統(tǒng)一的標準，實現(xiàn)政府機關(guān)、事業(yè)單位與非公有制單位的工作人員的繳納標準一致，防止住房公積金的繳納成為一些單位的變相福利。

隨著住房價格的節(jié)節(jié)攀升，建立住房公積金與房價的互動機制,提高住房公積金的繳存率是必要的。我國住房公積金的初衷是為了使公積金繳存者能夠利用公積金買得起房，如果公積金的作用在高房價下顯得微不足道，那么公積金的存在就毫無意義。當然，提高公積金的繳存率會引起很多的連鎖反應(yīng)，我們可以采取漸進探索式的方法來提高公積金繳存率，使其順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求。

3.3 多渠道實現(xiàn)住房公積金投資，合理利用住房公積金的增值收益

我國住房公積金的閑置嚴重，投資形式單一，實現(xiàn)公積金投資多元化，既可以實現(xiàn)公積金的增值，又可以降低單一形式投資帶來的風險。當前，我國公積金的投資增值收益滯后于物價的通貨膨脹，如果不提高公積金的增值水平，公積金就會面臨貶值的危險。將公積金的管理機構(gòu)改為金融機構(gòu)，改變將公積金存于銀行吃利息的傳統(tǒng)增值模式，引導(dǎo)公積金進行市場運作、參與市場競爭是提高公積金收益的有效途徑。

住房公積金是個人和單位為保障職工能夠購買住房而繳存的，歸職工個人所有，公積金的增值收益也應(yīng)當歸繳存者所有。政府部門不能利用管理之便將公積金的增值移作它用，如用來構(gòu)建廉租房等。合理利用住房公積金的增值，將公積金的增值更多地用到繳存者買房保障上，使公積金的繳存者真正從中受益，以此來激發(fā)職工繳納住房公積金的積極性。

3.4 加強住房公積金的監(jiān)督管理

加強對住房公積金的管理監(jiān)督，可以確保公積金繳存者的切身利益。當前我國住房公積金的監(jiān)管主要存在著三方面的問題：首先是住房公積金管理部門責任不明給監(jiān)督帶來了困難。我國住房公積金管理中心的定位模糊，表面上雖是行政部門，但事實上做的卻是金融理財?shù)氖拢捎谄湫姓?，致使公積金的投資風險與其權(quán)利相脫離，這無疑增加了公積金繳存者的風險。其次是各單位的公積金繳存情況不透明，繳存等級也不統(tǒng)一，加大了監(jiān)督管理的難度。由于公積金的繳存情況由單位和個人商定，這造成了繳存等級不統(tǒng)一且缺乏透明性。最后是監(jiān)督主體權(quán)力的流失。公積金雖由個人和單位共同繳存，但最終歸職工個人所有，繳存者對住房公積金管理部門和公積金的使用情況的監(jiān)督本身也是分內(nèi)之事，但我國公積金繳存者的監(jiān)督權(quán)力缺失，確立公積金繳存者的監(jiān)督權(quán)力，可以有效監(jiān)督公積金的運作情況[8]。

4 結(jié)語

總之，加強住房公積金的監(jiān)督管理，需要注重住房公積金制度的立法，切實保護公積金繳存者的監(jiān)督權(quán)力。理順公積金管理部門的權(quán)責，使監(jiān)督做到有的放矢。只有這樣，公積金繳存者的主人翁地位才會得以體現(xiàn)，才能更好地杜絕公積金劫“貧”濟“富”的現(xiàn)象發(fā)生，使住房公積金制度適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐而健康發(fā)展。

[1]邢力.公積金制度該不該廢除[EB/OL].（2014-03-11）[2014-05-01]http：//money.cnfol.com/licaizixun/20140311/17230033.shtml.

[2]武漢住房公積金管理委員會文件.武公管（2010）3號[EB/OL].（2014-11-18）[2014-03-08] http：//news.mytophome.com/20121101/kw343632.htm l.

[3]朱宙.公積金制度有失偏頗“公平拷問”不能缺位[EB/OL].（2014-05-05）[2014-06-01]http：//zhuzhou.loupan.com/htm l/news/201405/1269798.html.

[4]吳智剛.現(xiàn)行住房公積金制度被指拉大收入差距劫貧濟富[EB/OL].（2014-03-05）[2014-03-08] http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20140305/14241-8413463.shtm l.

[5]宋海英，劉艷飛.完善我國住房公積金制度研究[J].中國經(jīng)濟，2011（7）：26-29.

[6]季小立，何沛東.中國住房公積金制度運行中的問題與出路[J].常州工學院學報，2006（12）：60-64.

[7]錢凱.改革和完善我國住房公積金制度的觀點綜述[J].經(jīng)濟研究參考，2007（24）：100-103.

[8]劉清華.中國住房公積金制度研究[D].南京：河海大學，2003.

The Defects in Housing Provident Fund System in China and Countermeasures——Some Thoughtson the Phenomenon of“Robbing the Poor and Assisting the Rich”

WANG Jing-feng*,ZHANG Ke-ze,SHEN Kai,CHENG Ya-feng

Schoolof Politicsand Adm inistration，ChinaWestNormal University，Nanchong，Sichuan 637002，China

Housing provident fund took the lead in the reform of the housing distribution system.However，w ith the further developmentof socialeconomy，the existing housing provident fund system doesn’tapply to the presentsituation.A fter the end of two sessionson 13thMarch 2014，people inmounting numbersvoicegrow ing concern over the controversialsystem:the phenomenon of“rob thepoorand assistthe rich”.Thispaperanalyzes thecausesof thephenomenon，explores thedevelopment path of housing fund，and presents the follow ing ways to improve China’s provident fund system:resetting the contribution rate and enlarge the coverage of housing provident fund，optim izing investmentof the fund in amulti-channel portfolio，and utilizing reasonably theadded valueof the fund.Wehopeall thesewayswouldmeettheneedsofurbanizationandmakehousing provident fund beneficial to citizen.

horsing provident fund；fairness；“robbing thepoorand assisting the rich”；housing distribution system；provident fundmanagement

10.11885/j.issn.1674-5094.2014.08.03.01

1674-5094（2014）06-0024-05

F812.4

A

編輯：文彥元

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

2014-08-03

汪金峰，1985年生，男（漢族），湖北黃岡人，人力資源管理師，碩士，研究方向：政治學理論、“三農(nóng)”問題和地方治理。