促進我國西部公益慈善事業(yè)發(fā)展的法律思考

馮翔

（南京審計學院法學院 江蘇南京 211815）

促進我國西部公益慈善事業(yè)發(fā)展的法律思考

馮翔

（南京審計學院法學院 江蘇南京 211815）

慈善事業(yè)是國家治理體系中的有機組成部分，是我國新型社會保障體制中的一項重要內容，其在整合社會資源、援助物質資金等方面發(fā)揮越來越重要的作用。我國西部地區(qū)慈善事業(yè)發(fā)展雖取得了一定成績，但仍面臨諸多問題。文章梳理了我國西部慈善事業(yè)發(fā)展現狀，提出完善慈善立法體系、建立慈善信息公開透明制度、健全慈善問責制、構建慈善績效評價機制等法律建議。

慈善事業(yè)；發(fā)展；法律建議

慈善事業(yè)是國家治理體系的有機組成部分，是我國新型社會保障體制的一項重要內容，其健康發(fā)展是衡量社會文明程度的重要尺度。關于慈善事業(yè)的概念，學者們有不同的表述。有學者認為慈善事業(yè)是“通過合法的社會組織，以社會捐助的方式，按特定的需要,把可匯聚的財富集中起來，再通過合法途徑，用于無力自行擺脫困難的受助者?！盵1]有學者認為：“慈善事業(yè)是建立在社會捐獻基礎之上的民營社會性救助事業(yè)?！盵2]通常認為，慈善事業(yè)是一種社會公益事業(yè)，是在政府的倡導或幫助、扶持下，由民間的團體和個人自愿組織與開展活動的、對社會中遇到災難或不幸的人，不求回報地實施救助的一種無私支持與奉獻的公益事業(yè)。慈善事業(yè)資金和財物主要來源于人們的自愿捐助，而不是直接來自社會生產和再生產環(huán)節(jié)的必要扣除，受惠者不以進入生產過程就業(yè)為前提，它是捐助者在善心驅動下的自覺行為，困難群體是其主要的受益對象。慈善事業(yè)實質上也是一種社會再分配的實現形式。近幾年來，在社會主義市場經濟的快速發(fā)展下，在黨和政府高度重視、社會各界的極大關注下，我國慈善事業(yè)發(fā)展迅速，全國年度捐贈從2005年以前的不到100億元提高到2008年以后的800億到1000億元之間。特別是每逢大災，公眾捐款、捐物以及志愿服務非常踴躍，使公益慈善的力量和作用顯得格外突出。黨的十八大報告明確提出要“完善社會救助體系，支持發(fā)展慈善事業(yè)”，十八屆三中全會又進一步強調要“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟困積極作用?！蔽覈鞑康貐^(qū)慈善事業(yè)的發(fā)展也取得了長足進步，西部各省、自治區(qū)、直轄市慈善總會先后建立，參與者不斷增多，各類慈善組織陸續(xù)成立。這些慈善組織在災害救助、助學助教、兒童福利、環(huán)境保護等領域為推動社會進步一次次傳遞著正能量。與此同時，如何將慈善事業(yè)納入規(guī)范化、法制化軌道，是西部地區(qū)乃至全國著力破解的難題，本文就促進我國西部慈善事業(yè)的發(fā)展提出相關法律建議。

一、我國西部慈善事業(yè)發(fā)展狀況

（一）政府加強對慈善事業(yè)的指導推動

我國西部地區(qū)素有行善傳統，樂善好施、扶危濟困等中國傳統慈善價值觀在這里得到發(fā)揚，加上各民族傳統文化的積淀，為該地區(qū)慈善事業(yè)的發(fā)展提供了精神動力與文化基礎。而社會主義市場經濟體制的確立、國家西部大開發(fā)政策下的經濟騰飛，為當地慈善事業(yè)的發(fā)展提供了較深厚的經濟基礎。西部各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府高度重視慈善工作，先后建立各級慈善總會等慈善組織，通過培育和扶持、完善工作機制、分類指導、加強基層慈善組織建設等措施，引導社會各方力量為民眾提供物質救濟，并且喚起公眾對慈善事業(yè)的理解、支持和參與，將行善、施善觀念逐漸深入人心，培養(yǎng)慈善意識，傳播慈善文化，普及慈善理念，使慈善捐助常態(tài)化，為發(fā)展慈善事業(yè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。通過慈善事業(yè)的推進，政府將更多資源用于改善民生、扶貧濟困，推動了社會主義精神文明建設。同時，各地政府注重總結推廣先進經驗，組織國內外的合作交流，結合本地區(qū)的實際，推進慈善事業(yè)不斷向前發(fā)展。

（二）引導慈善事業(yè)發(fā)展的法律政策體系初步建立

中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要(2011-2015年)指出，加快發(fā)展慈善事業(yè)的首要任務是完善慈善事業(yè)法規(guī)政策體系。我國現行慈善事業(yè)立法體系主要由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章構成。其中法律層面主要有全國人大常委會制定實施的《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》；行政法規(guī)、部門規(guī)章層面主要有國務院批準或發(fā)布的《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《扶貧、慈善性捐贈物資免征進口稅收的暫行辦法》；民政部制定的《救災捐贈管理辦法》、《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》等。為促進公益慈善事業(yè)的發(fā)展，各地政府相繼出臺了一系列法規(guī)律和規(guī)章制度，這些新規(guī)定是我國慈善事業(yè)立法體系的重要組成部分，使多層次的法律框架體系初步形成。如，2011年9月，寧夏回族自治區(qū)人大常委會正式審議通過了《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進條例》，該條例是繼江蘇省之后全國省級人大常委會制定出臺的第二部關于規(guī)范慈善行為、促進慈善事業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)。該條例加強了對慈善組織的監(jiān)督管理；規(guī)范了慈善募捐的方法、救助辦法；鼓勵發(fā)展社會慈善企業(yè)，明確了政府促進慈善事業(yè)的具體措施等。

此外，中央和地方政府在促進公益慈善事業(yè)發(fā)展方面頒布了一系列政策性文件，如，民政部2011年發(fā)布《公益慈善捐助信息公開指引》，并與財政部聯合發(fā)布了《關于加強和完善基金會注冊會計師審計制度的通知》，為公益慈善組織在募捐、接受捐贈、使用捐贈等環(huán)節(jié)的信息公開工作提供了重要指導性規(guī)范；2013年青海省出臺了《關于進一步支持慈善事業(yè)發(fā)展的指導意見》，該《意見》從鼓勵和規(guī)范各種慈善行為、培育和發(fā)展各類慈善組織、落實和完善慈善優(yōu)惠扶持政策、建立和完善表彰與支持機制、廣泛傳播慈善文化理念等五個方面明確了支持慈善事業(yè)發(fā)展的政策措施，對健全完善青海省現代慈善事業(yè)、規(guī)范引導慈善公益行為具有重要意義。

（三）慈善捐贈與慈善救助項目穩(wěn)步提升

從慈善捐贈的發(fā)展趨勢看，經濟越發(fā)達的地區(qū)，慈善捐贈規(guī)模越大，經濟發(fā)展對慈善事業(yè)具有積極作用。同東部、中部地區(qū)相比，我國西部地區(qū)經濟發(fā)展相對落后，又多為自然災害多發(fā)區(qū)，需救助人口較多，政府財力基礎弱，導致慈善需求、外部依賴性大，更多的是應急性和被動性，是慈善受益水平最高的區(qū)域，同時也是我國主動慈善捐贈水平最低的區(qū)域。從慈善捐贈的絕對量上看，西部地區(qū)遠遠低于中部和西部地區(qū)，在慈善組織的規(guī)模與掌握的慈善資源以及運作的效益等方面，也存在著巨大差距。同時，在區(qū)域內部，自然災害較頻繁、經濟基礎較薄弱的青海、四川、云南等地慈善受益水平相對較高，而經濟發(fā)展較好的重慶、陜西等地慈善受益水平相對比較低。[3]但總體而言，在經濟發(fā)展與政府推動指導下，西部地區(qū)慈善組織發(fā)展迅速，其多渠道、多形式地開展慈善募捐活動，最大限度地募集慈善資金；傾力打造有競爭力的品牌項目，重點推動賑災、濟困、助學、助醫(yī)、安老等項目的開發(fā)和實施，慈善捐贈與慈善救助項目呈穩(wěn)步提升趨勢。

以西部地區(qū)為例，四川省慈善總會在“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震等自然災害中,募集捐贈款物達60億元,組織實施了1500余個慈善援助項目,僅汶川地震災后重建項目達1100余個。截至2013年底，該慈善總會共成立15個基金,涉及醫(yī)學、教育、助困等領域,基金的資金總量達2500余萬元。[4]而據不完全統計，僅四川省紅十字會、省慈善總會、省扶貧基金會等7家公益組織，從2007到2013年的7年間，接收各類善款、善物累計超過人民幣200億元，惠及群眾超過2億人次。公益慈善事業(yè)在社會保障中承擔著越來越重要的作用，有力推動了四川省災后重建進程。截至2013年，全省共累計實施各種慈善項目9500個，項目在規(guī)范化、精細化、專業(yè)化和持續(xù)性運作上不斷努力發(fā)展，極大地提升了社會形象，擴大了公益慈善的社會影響力。[5]又如廣西紅十字會在助學方面，據不完全統計，2009-2011年，募資800多萬元累計資助貧困學生2587名，募資109萬元援建博愛學校4所，啟動助學工程教師培訓項目；廣西慈善總會募資717.28萬元扶持貧困學生2371人，募資200多萬元援建學校6所。救災方面，在遭受特大干旱的2010年，廣西慈善總會募捐善款1200多萬元修建“慈善愛心水柜”、“慈善愛心水井”等項目143個；廣西紅十字會募集款物4169.42萬元援建191個飲水項目，救助受災群眾約28萬人。[6]再如青海格桑花教育救助會，自2005年成立以來至2013年底，為西部地區(qū)青少年提供資助，幫助他們完成學業(yè)和改善成長環(huán)境，總共為西部少年兒童教育募集各類物資和資金7000余萬元，有近22萬名青少年得到幫助，1千余名志愿者為格?；ㄌ峁┝烁黜椫驹阜?，格?；ǖ木柚艘惨呀洺^20萬人次。[7]

（四）慈善事業(yè)發(fā)展模式不斷創(chuàng)新

西部各省區(qū)從當地實際出發(fā)，及時總結、交流、推廣發(fā)展慈善事業(yè)的經驗，積極探索慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律、途徑，不斷創(chuàng)新慈善事業(yè)發(fā)展模式。如2011年寧夏回族自治區(qū)立足寧夏區(qū)情，提出了打造“黃河善谷”的戰(zhàn)略決策，吸引國內外慈善家、企業(yè)家來寧夏投資興業(yè)行善，在沿黃城市以及南部山區(qū)先后開工建設6個慈善園區(qū)，吸引公益慈善組織項目落戶寧夏，將“慈善事業(yè)與產業(yè)發(fā)展結合起來，使慈善事業(yè)由‘捐助型、輸血型’的傳統模式，逐漸轉化為“產業(yè)型、造血型”的現代模式”，[8]是加強和創(chuàng)新社會管理、開發(fā)新生產力的一次有益嘗試，在全國走出了一條政府主導、市場帶動、企業(yè)參與，具有寧夏特色的可持續(xù)發(fā)展的現代慈善之路，對當地經濟建設產生了意想不到的促進作用。同時，通過中國（寧夏）黃河善谷慈善博覽會等國際化慈善交流活動，搭建了立足西部、輻射全國的國家級慈善交流合作平臺，探索在西部經濟欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新慈善事業(yè)發(fā)展模式，進而實現西部慈善需求與全國慈善資源的有效對接，推動慈善事業(yè)的科學發(fā)展。又如，2012年成都市、遂寧市、成都市錦江區(qū)被民政部列為首批“全國社會組織建設創(chuàng)新示范區(qū)”。由遂寧市政府資助開辦、遂寧市民政局主管的公益性機構—— 遂寧社會組織服務中心成為全國首個社會組織服務市場，西部二級城市首個社會組織培育孵化基地。2013年10月，四川省民政廳進一步降低準入門檻，將公益慈善類等四類社會組織納入民政部門直接登記范圍。[9]

（五）慈善信息平臺建設逐步加強

我國最早的慈善行業(yè)信息公開平臺，是成立于2006年10月，由民政部主管主辦的民辦非企業(yè)單位——中民慈善捐助信息中心。其主要職能是推動慈善組織公信力標準的制定，加強行業(yè)自律，引導建立第三方評估體系和逐步建立慈善捐助信息統計、披露和公示制度，及時向社會發(fā)布相關慈善捐助活動信息，組織開展國內國際慈善交流活動。此外，中國基金會網和中國基金會中心網，作為基金會行業(yè)信息披露平臺，促進了行業(yè)自律機制形成和基金會公信力提升，為培育出良性、透明的公益文化發(fā)揮了重大作用。近年來，西部各地加大慈善信息平臺建設的投入，成效顯著。如2012年11月14日,全新的四川慈善網正式上線開通。該慈善網設計有“慈善資訊”、“慈善項目”、“慈善文化”、“慈善募捐”、“求助”、“慈善義工”、“慈善管理”、“慈善交流”、“慈善法規(guī)”等多個欄目,網站首頁滾動著最新捐贈信息。與此同時，青海省紅十字會信息發(fā)布平臺也正式上線。通過慈善信息平臺對善款明細和使用去向進行公示,讓捐贈者更放心,使慈善捐贈更透明，同時還宣傳、普及了慈善文化。2014 年5月22日，寧夏“黃河善谷”慈善業(yè)務綜合信息管理平臺正式開通運行，標志著寧夏慈善公益事業(yè)在公開透明、規(guī)范管理、資源整合的信息化方面走在了全國前列。

二、西部慈善事業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

經過十幾年的發(fā)展，雖然西部慈善業(yè)取得了一些成績，但由于我國慈善事業(yè)起步晚，整體水平不高，相關制度不健全，現仍然存在以下幾方面的問題。

（一）立法缺乏統一性與權威性

我國慈善事業(yè)的法律體系雖已初步建立，但現有法律法規(guī)難以規(guī)范和保障慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展，用于鼓勵和規(guī)范慈善業(yè)發(fā)展的綜合性、系統性的基本法律暫付闕如，涉及對慈善關系進行調整的規(guī)范在法律層面上僅有一部《公益事業(yè)捐贈法》和一部《紅十字會法》，其它多為行政法規(guī)、規(guī)章和政策性文件。地方層面上，各省、自治區(qū)、直轄市雖相繼出臺并實施了慈善事業(yè)促進條例、募捐管理條例等，但這些法律、行政法規(guī)、規(guī)章根本無法滿足我國慈善事業(yè)不斷發(fā)展的需求。我國現有調整慈善業(yè)的法律位階低，約束力不強，缺乏權威性與統一性，[10]相關立法內容不詳盡，規(guī)范間尚存在不少沖突之處,致使實踐中難以操作、把握。在缺少完善的立法體系和法律保障的情況下，發(fā)展我國的慈善事業(yè)是一件既困難又危險的事情。因此我國急需出臺一部專門調整慈善活動、規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的統一的慈善法，為整個慈善事業(yè)提供法律保障。

（二）慈善信息公開透明制度尚未建立

美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾經說過∶“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋”。慈善信息公開透明是慈善組織贏得公信力的前提，對捐款人透明是公益慈善事業(yè)的基石。若組織自身缺乏有效的規(guī)范化管理與自律機制，現有信息統計規(guī)模與水平不能滿足不斷發(fā)展的業(yè)務需求，則慈善組織的公信力將大打折扣。公開透明要求慈善組織積極全面公開其基本信息、治理信息、業(yè)務信息和財務信息等。2011年“郭美美事件”后,公眾關注的焦點在于慈善組織業(yè)務與財務信息，即善款如何使用，是否存在貪污腐敗問題。公眾對慈善組織公益支出成本、管理費用、工作人員的薪酬等問題產生了極大質疑，這些問題處理不當將會成為滋生腐敗的溫床。然而根據現行法律，如根據紅十字會法，紅會沒有義務向公眾公示財務收支情況和項目支出情況，因此公眾對捐款的流向和使用情況自然根本無從知曉。而西部地區(qū)已頒布的地方性法規(guī)中，也未將慈善組織業(yè)務信息、財務信息公開作為立法的內容。筆者瀏覽了西部各省、自治區(qū)主要慈善機構網站，很難查詢到相關慈善組織的財務信息，即使有“財務公開”欄目，涉及到撥付的慈善組織經費開支，也只是籠統公示一個總的數目，明細則無法查詢。缺乏健全的慈善信息公開制度，將嚴重阻礙西部乃至全國慈善事業(yè)的發(fā)展。

（三）慈善問責制不健全

我國西部絕大部分慈善機構為官方或半官方組織，慈善募捐帶有行政指令色彩，與政府主管部門關系密切，主管部門往往以行政方式直接參與其經營管理，致使慈善組織成為其“下屬單位”，只對上負責而不對公眾負責。政府與慈善組織更多的是一種保護與服從的關系，監(jiān)督者與被監(jiān)督者成為利益共同體，監(jiān)管部門難以有效問責。在問責制度設計方面，目前制定的問責監(jiān)督的法規(guī)，主要針對民政、審計及其他有關部門不履行工作職責、慈善組織以慈善名義謀取私利，或者進行其他非法活動、不履行信息公布義務或公布虛假信息等所應當承擔的法律責任,但在現實中卻很少有因為不履行或不完全履行工作職責、信息公布義務等而受到懲罰。此外，“諾而不捐”黑名單事件、名人“詐捐門”事件等都體現了慈善問責的作用，但對捐方的問責還存在著制度上的漏洞?，F行立法中缺少相關責任人員的懲罰性規(guī)定，問責制度設計上顯然不細化、缺乏操作性，制約了慈善財務、業(yè)務監(jiān)督與信息透明政策的落實。

（四）績效評價缺位

“績效”中的“績”，即指業(yè)績，強調慈善工作的的結果和產出，而“效”即效率和效果，強調的是產生的社會影響，投入——產出對比及資源的節(jié)約程度。因此，慈善績效實際上包含了“業(yè)績”、“效率”和“效果”三個維度。對慈善組織而言，“業(yè)績”的內容包括慈善資源募集的多少，以及利用這些資源所最終提供的公益服務產出；“效率”，即慈善資源“投入”與公益服務“產出”的對比關系。從微觀角度看，慈善組織效率表現為生產或提供每單位慈善產品的平均成本，包括公益支出成本、管理費用、籌資費用等。從宏觀角度看，慈善組織效率還表現為配置效率，即慈善組織在教育、醫(yī)療等不同領域的資源投入結構是否合理，是否能夠達到慈善供求結構的均衡?！靶Ч?，關注的是社會影響環(huán)節(jié)，可通過慈善產品對于其服務群體的狀態(tài)或行為的影響來體現，如福利狀況的改變程度、滿意程度等。我國西部地區(qū)自然災害多發(fā)，政府財力弱，慈善需求大，慈善受益水平高，而募集慈善資金能力及救助項目有限，其主要集中于災害救助、教育資助等，捐贈人和受助人沒有太多的選擇，使得配置效率必然受到影響；實踐中又過分強調對“業(yè)績”的評價，而“效率”與“效果”的評價缺位，欠缺慈善資源配置結構是否合理及捐贈效果的評估。這樣慈善的效率與效果就會大打折扣，嚴重影響到慈善組織的公信力。

三、大力發(fā)展我國西部慈善事業(yè)的對策

（一）提高立法位階，構建統一權威的立法體系

我國現行立法內容混雜，未形成有機整體外，且大多是原則性規(guī)定，可操作性不強，有些法律規(guī)范之間還存在沖突，這與正在蓬勃發(fā)展的慈善事業(yè)不相適應。由于立法方面的缺陷，致使我國慈善事業(yè)的發(fā)展一度陷入比較被動和混亂的局面，為及時扭轉這種局面，必須加強慈善法律意識與立法研究，盡快制定出一部統一的既具有原則性規(guī)定、又有具體規(guī)定，能夠包容、引導各種社會力量從事公益慈善事業(yè)的專門性法律，對慈善事業(yè)作出周全和理性的制度安排，加強立法的可操作性，以便于慈善工作能夠切實有法可依。因法律具有其他社會規(guī)范、政策所不具有的明確性、穩(wěn)定性、統一性、權威性，從法律的高度規(guī)范慈善事業(yè)，對于解決慈善事業(yè)發(fā)展中出現的問題，促進其健全與完善，維護社會和諧穩(wěn)定等方面都具有重要意義。早在2005年，民政部就提出了慈善法立法建議，2006年慈善法進入了立法程序，之后的7年間被長期擱置，直到2013年11月被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，并確定由全國人大內務司法委員會牽頭起草。這部難產十年的《慈善法》終于在2014年迎來了重要的轉折點——全國人大內務司法委員會已經為慈善法出臺定出了時間表，計劃在今年底之前制定出一套成熟的方案來向社會公開。[11]同時，已有的相關行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章等也是我國統一慈善事業(yè)立法體系中不可或缺的部分，其相繼出臺為統一的慈善法提供了經驗借鑒，應積極對其加以修訂、完善，使其統一于我國的慈善法。

（二）建立慈善信息公開透明制度

1.加強行業(yè)自律，實現慈善信息公開透明化

慈善組織應承擔起社會責任，加強行業(yè)自律，完善內部治理，實現慈善信息全面公開透明化，以過硬的素質、良好的口碑取信于捐贈者與社會。這就需要將慈善項目運作、資源配置等業(yè)務信息，年度財務會計報告、審計報告等財務信息作為信息披露框架的主體。社會公眾最關心的是善款能否不被克扣地轉移到受助人身上，是否能保障接受服務的團體或個人都受到公平待遇，是否為社會提供了有效的服務。雖然當前的一些地方立法，如《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進條例》已在西部率先制定了公開慈善財務信息、業(yè)務信息的措施；各慈善組織也相繼制定了內部規(guī)章制度，但信息公開還應進一步細化，并真正付諸實施。慈善組織可借助建立起的各信息平臺和發(fā)達的信息傳輸條件，在網站上隨時公布賬目，將捐贈財務收入、支出及其變動信息，捐贈資源分配和投向、慈善項目策劃、后續(xù)跟蹤等信息通過信息平臺公之于眾，建立為捐贈者提供的直接查詢系統，把每一筆捐贈情況及時以電子郵件或其他形式通報給捐贈者，這才是真正的玻璃口袋。

2.加強外部監(jiān)督，進一步提升慈善組織公信力

首先，加強政府對慈善組織的監(jiān)管。一是加強民政部門的監(jiān)管。民政部門是慈善組織的登記注冊部門，也是其重要的監(jiān)督部門，負責對組織的設立、運行、捐贈活動等實施監(jiān)督。我們可借鑒英國的慈善委員會制，[12]賦予民政部門對慈善組織的違法調查權，可加強慈善組織上報材料的真實性，避免暗箱操作，從而提高慈善信息的可信度。二是加強審計部門的監(jiān)管。早在汶川地震時,審計部門就派出萬余名審計人員進駐災區(qū),并發(fā)布了四次審計報告。我國已有省份對慈善組織采取跟蹤審計的方式，并將審計結果向社會公告。[13]青海在《關于進一步支持慈善事業(yè)發(fā)展的指導意見》中要求建立慈善組織信用制度，重點加強對信息公開、財務報表和重大活動的監(jiān)管，定期進行社會捐贈資金的收支情況審計，并向社會及時、如實公布審計結果。三是加強稅務部門的監(jiān)管。在慈善業(yè)發(fā)達的美國，“形成了一套行之有效的慈善組織信息披露機制?！盵14]而其慈善的發(fā)展與稅法密切相關。我國的慈善組織大多未進行稅務登記，而是在登記注冊后自動獲得免稅資格。但個人或組織只有把錢捐給紅十字會、中華慈善總會等政府規(guī)定的十幾家官方慈善機構才能享受到稅收優(yōu)惠政策。雖然慈善組織有向稅務機關申報納稅的義務，但由于其缺乏納稅意識，很難積極履行該項義務，稅務部門難以掌握絕大部分慈善組織的應稅信息,未能發(fā)揮有效的監(jiān)管職能。故我國亟需制定慈善組織稅務公開制度，便于稅務部門的監(jiān)管。四是加強政府慈善統計部門的監(jiān)督?！督K省慈善事業(yè)促進條例》率先要求各級政府建立慈善事業(yè)信息統計制度,及時公布統計資料，使統計信息公開透明。

其次，加強社會監(jiān)督。對于捐贈者、潛在捐贈者和受益者等社會公眾來說，可利用各種信息平臺加強對慈善組織的輿論監(jiān)督。尤其是通過與慈善組織沒有利害關系的第三方評估機構,可獲取的慈善信息較慈善組織公開的更具真實性、準確性與完整性。目前，中國公益慈善組織透明度評估體系、慈善基金會透明度榜單、中基透明指數初步形成了我國慈善組織信息透明的第三方評估體系，除應建立統一的、適合整個行業(yè)的公開透明標準外，在地方也應建立起第三方評估體系,加大對慈善信息的統計披露。

信息公開透明是慈善組織贏得公信力的前提，是公益慈善事業(yè)的基石。慈善捐贈款物與項目必須在陽光下運行，必須經得起歷史和社會的檢驗。這需要我們用法律制度規(guī)范慈善活動，加強各方面監(jiān)督，杜絕借用慈善名義斂財，增強慈善組織的透明度。受“郭美美”事件的影響，我國慈善組織的公信力正遭受重創(chuàng)，其正經歷著空前的信任危機，因此，加強各方面監(jiān)督，建立慈善信息公開透明制度是重塑慈善組織公信力的重要路徑。

（三）健全慈善問責制

慈善是公益事業(yè)而不是商品交換行為，捐贈者不會像商品購買者那樣去仔細地衡量和考察受贈方的情況，其中更容易出現不法漁利的現象。如果不依法組織募捐、捐贈等慈善活動，不公開或者公開虛假的慈善信息，或者濫用信息公開的權利，都會使捐贈者、公眾的知情權受到侵害，從立法角度出發(fā)，一款完整的法律條文,應當包括假定條件、行為模式和法律后果，缺少法律后果的法律，只不過是一紙空文而難以落實。因此必須建立嚴明的問責制，實行透明化管理，開辟通暢的問責和投訴渠道，才能督促義務人更加嚴格地履行義務。對于不履行或不完全履行法定義務的政府部門、慈善組織等應當令其承擔相應的法律責任，其內部專門負責人員也應作為責任主體，以建立起嚴格的問責制。我國西部已有地區(qū)在地方法規(guī)中規(guī)定了較詳細的問責制度，如《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進條例》專章規(guī)定了“法律責任”，對不履行工作職責的民政、審計以及其他有關部門的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法予以問責，這些立法確立的問責制度應在實踐中嚴格落實。此外，對慈善捐方的監(jiān)管同樣需要問責制度來完善。對企業(yè)的諾而不捐、捐無用廢棄物品，名人的虛假捐贈，需要行業(yè)組織或工商等行政部門參與監(jiān)督，通過媒體予以揭露譴責，并依法進行查處。在對違法開展慈善活動的處罰方式上，除警告、責令停止活動、返還募捐財產、撤銷登記等行政處罰外，還可令責任主體承擔民事賠償責任，構成犯罪的,還應依法追究刑事責任，并且所有的處罰情況一律向社會公開。慈善問責制度的健全是依法進行慈善工作的有力保障。

（四）構建慈善績效評價機制

無論是捐贈人、慈善組織還是廣大的社會公眾,參與慈善事業(yè)都是為了取得一定的慈善效果。隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，公眾越來越將關注的重心由慈善“業(yè)績”轉向慈善“效率”與“效果”。效率與效果需要評估，這些顯然要從善款的渠道化運作來計量。其中包含了慈善組織的辦公行政提留比例是否合理合法；捐款成本、項目執(zhí)行成本、流通成本等是否實現效益最大化；慈善采購是否合乎市場規(guī)范并利用慈善經濟的原理獲得更公平的貿易結果；慈善資源配置是否合理；受贈人公平發(fā)展機會的獲取是不是與捐助實現了關聯最大化；公眾滿意度等。良好的慈善效果的評估在對慈善組織和捐贈人予以肯定的同時,也激發(fā)了廣大公眾從事慈善事業(yè)的熱情。筆者認為,立法應進一步細化公開績效評估的時間、評估的內容，評估結果除應向捐贈人通報外,在征得捐贈人、受捐贈人同意的前提下也應在公益慈善網站或通過專門的慈善信息發(fā)布平臺向社會公眾公開，接受社會的監(jiān)督，這樣才能進一步提高善款的利用效率，增強公眾滿意度，促進我國西部乃至全國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

[1]馮英,穆風龍,聶文倩.外國的慈善組織［M］.北京：中國社會出版社,2008：3．

[2]鄭功成.現代慈善事業(yè)及其在中國的發(fā)展［J］.學海,2005

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[5]四川省慈善事業(yè)發(fā)展回顧與展望[EB/OL].2014-08-20, http：//ccn.people.com.cn/.

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[11]郭晉輝.慈善法出臺時間表：成熟法案年底向社會公開[EB/OL].http：//www.yicai.com/news,2014-05-03.

[12]英國是慈善業(yè)發(fā)達國家之一，慈善委員會是慈善組織的注冊和監(jiān)督機構，通過公開信息敦促慈善組織在透明度方面加強自律。其有權對慈善組織進行違法性調查，并將調查情況在網上公布。調查過程中，慈善委員會享有凍結銀行賬號等多項權力。

[13]《湖南省募捐條例》第三十六條規(guī)定：“縣級以上人民政府審計部門依法對募捐財產的管理使用情況進行審計，審計結果應當向社會公告。對為救助重大或者特別重大災害募集的財產，審計部門可以進行跟蹤審計?！?/p>

[14]徐勇.慈善組織中的反利益輸送機制——美國實踐及其對中國的啟示［J］.理論與改革,2011（6）：88．

Legal Consideration of Promoting the Development of Charity in Western China

Feng Xiang
(School of Law,Nanjing Audit University,Nanjing,Jiangsu 211815)

Public charity,an integral part of a state’s governance system,is an important part of China's new social security system,which plays an increasingly important role in collecting social resources,aid funds and substance.Though public charity in Western China has made some achievements,it still faces many problems.This article discusses the development of public charity in West China,and gives some legal advice of constructing and improving the legislative system of charity,charity information publicity system,charity accountability system,performance evaluation system,etc.

charity;development;legal advice

D632.9

A

1005-5738(2014)04-034-07

[責任編輯：周曉艷]

2014-08-20

2012年度江蘇省政府法制研究項目“慈善事業(yè)公開透明機制研究”(項目號：2012jsfy009)，南京審計學院人才引進項目階段性成果。

馮翔，女，漢族，陜西大荔人，南京審計學院法學院講師，博士，主要研究方向為商法學、行政法學、司法制度。