重啟“縣改市”？

■楊 君 伍嘉冀

全國(guó)數(shù)百個(gè)縣域挾城鎮(zhèn)化之名義，爭(zhēng)先恐后地想脫掉“縣”的帽子，戴上“市”的名號(hào)。其深層動(dòng)因是什么？如何突破現(xiàn)行的阻力？“縣改市”的出路在哪里？

面對(duì)城鎮(zhèn)一體化的世紀(jì)課題，沉寂了17年之久的“縣改市”再一次走上歷史前臺(tái)。當(dāng)下，縣域新一輪的申報(bào)所產(chǎn)生的“百縣爭(zhēng)名分”等種種熱潮，也再一次激起了人們對(duì)這一行政體制改革的熱議。

“縣集而郡，郡集而天下?？たh治，天下無(wú)不治?！逼裼?200多年歷史的縣制，是我國(guó)行政區(qū)劃序列中歷史最久、最穩(wěn)定的一個(gè)層級(jí)。透過(guò)“縣域社會(huì)”的場(chǎng)域，可以洞察到急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)所蘊(yùn)藏的關(guān)鍵脈動(dòng)。

“縣改市”再次提速

改革開放之初，為盡快扭轉(zhuǎn)1959年以來(lái)由實(shí)施糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策和居民戶口管理?xiàng)l例而形成的城鄉(xiāng)長(zhǎng)期分隔的局面，國(guó)務(wù)院在1981年的政府工作報(bào)告中提出，“以大中城市為依托，形成各類經(jīng)濟(jì)中心，組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)”，是“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向”。順延這一基本方向而展開的地區(qū)體制改革，是“縣改市”的必然結(jié)果。1983年，拉開了“撤縣改市”的序幕，僅在這一年中，便有31個(gè)縣域改為縣級(jí)市，并新設(shè)了7個(gè)縣級(jí)市。同年，內(nèi)蒙古赤峰縣、山東福山縣、濰縣、濟(jì)寧縣作為全國(guó)首批全方位“縣改區(qū)”的四個(gè)縣域，分別改為為赤峰市郊區(qū)、煙臺(tái)市福山區(qū)、濰坊市寒亭區(qū)、濟(jì)寧市市郊區(qū)。1993年國(guó)務(wù)院出臺(tái)撤縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，明確了財(cái)政、人口等一系列的指標(biāo)。由此，縣改市正式進(jìn)入井噴期，一時(shí)地方行政體制改革高歌猛進(jìn)，風(fēng)起云涌。截至1998年底，我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。

1997年，這一改革被國(guó)務(wù)院叫停，明確提出“暫停審批縣改市”。究其原因，首先是“假性城市化”的問(wèn)題。各地為了搭上“升級(jí)”的便車，多數(shù)縣域未從實(shí)際出發(fā)而盲目跟風(fēng)。致使轉(zhuǎn)型為縣級(jí)市之后，存在諸如市區(qū)的農(nóng)村人口仍然占據(jù)主要的比重、基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)范仍然圍繞農(nóng)業(yè)進(jìn)行、市郊的發(fā)展與城區(qū)的發(fā)展失衡等一系列的“泡沫”現(xiàn)象。盛名之下，其實(shí)難副。

與此同時(shí)，縣改市之后，市一級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比于縣一級(jí)的發(fā)展，自身發(fā)展的空間更大，可配套的資金項(xiàng)目也更完善，同時(shí)這也給權(quán)力帶來(lái)了尋租機(jī)會(huì)。各種行政審批權(quán)把服務(wù)職能變成了謀利的手段，每個(gè)權(quán)力部門都在想方設(shè)法地介入生產(chǎn)和投資的贏利活動(dòng)中，造成權(quán)力市場(chǎng)化甚至土地私有化。

此外，縣改市在各地實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了一些阻礙城市化發(fā)展的現(xiàn)象。以當(dāng)時(shí)的江蘇省為例，無(wú)錫、武進(jìn)等縣在80年代的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不雄厚，在縣改市之后，需要撤銷原縣政府駐地鎮(zhèn)并改設(shè)為辦事處，同時(shí)謀求新城區(qū)的籌劃建設(shè)。這一系列的舉動(dòng)首先要占用少則千畝的耕地?cái)?shù)，其次要耗資的市政建設(shè)費(fèi)用更是巨大，人多地少、經(jīng)濟(jì)壓力等一系列的矛盾一觸即發(fā)，縣改市陷入了體制悖論的泥潭。除此之外，在改革的過(guò)程中，還出現(xiàn)了一系列的吊詭現(xiàn)象：一些縣級(jí)捏造相關(guān)的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行申報(bào)，導(dǎo)致審批的結(jié)果不公平，其他縣域由此產(chǎn)生不滿情緒；富縣改革之后更加富有，拉大與窮縣的距離，導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生……種種現(xiàn)象引發(fā)了當(dāng)時(shí)全國(guó)上下就是否應(yīng)回歸縣域的熱議，并有很多群眾明確希望由縣級(jí)市再轉(zhuǎn)回為縣級(jí)。

可以說(shuō)，“縣改市”初期一定程度上兌現(xiàn)了設(shè)計(jì)初衷，克服了切塊設(shè)市模式的弊端，與80年代的中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)達(dá)成了契合。但伴隨著改革的深入，各地的盲目跟風(fēng)引發(fā)了一系列的負(fù)面效應(yīng)。最終，這一改革在1997年如馬被拉韁繩，車被急剎車。撤縣改市，由此步入了長(zhǎng)達(dá)17年的沉寂。

1997年之后，撤縣設(shè)市進(jìn)入了嚴(yán)格管控階段。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1997年至2013年，僅有110個(gè)地方有了新“名分”，其中還包括縣改區(qū)的數(shù)量，16年內(nèi)的縣改市總數(shù)未達(dá)到政策凍結(jié)之前的一年量。

進(jìn)入到21世紀(jì)之后，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)處于工業(yè)化、城市化、全球化的加速時(shí)期。而此時(shí)的縣改市改革，大有卷土重來(lái)之勢(shì)。2010年初，國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)在全國(guó)人大常委會(huì)上表示，將積極研究完善設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)、把達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn))適度改設(shè)為市。2013年，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部、住建部等11個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)通知。其中，鎮(zhèn)改市工作被認(rèn)為是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化破題的重要一環(huán)。2014年，國(guó)家發(fā)改委向國(guó)務(wù)院上報(bào)城鎮(zhèn)化改革方案，明確提出“推進(jìn)行政區(qū)劃創(chuàng)新，完善城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局”。至此，改革設(shè)市工作的閘門又一次被打開。

這次改革態(tài)勢(shì)，與80年代相比，有過(guò)之而無(wú)不及。全國(guó)數(shù)百個(gè)縣域挾城鎮(zhèn)化之名義，積極編制規(guī)劃、咨詢專家、成立課題組、上報(bào)省級(jí)，爭(zhēng)先恐后的想脫掉“縣”的帽子，戴上“市”的名號(hào)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有130多個(gè)縣正在謀求改市。其中，在中部、西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為顯著，如云南、貴州、廣西、安徽，甚至最西邊的新疆。單就陜西省而言，近兩年就有20多個(gè)縣欲改市。

一股名為“縣改市”的浪潮，再一次洶涌席卷了中國(guó)的大江南北。

“縣改市”的含金量

縣改市到底有何誘惑？各地何以爭(zhēng)破頭？我們先從“縣改市”為何在17年后得以重啟談起。

我國(guó)工業(yè)化的快速發(fā)展是縣改市被重啟的最大背景。推進(jìn)信息化與工業(yè)化融合，走新型工業(yè)化道路，是當(dāng)前在我國(guó)工業(yè)化加速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期作出的重大戰(zhàn)略決策。

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化被譽(yù)為在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中重要且又密不可分的兩種表現(xiàn)形式。實(shí)際上，我國(guó)在適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程中幾乎從未間斷。但在具體的實(shí)踐層面上，發(fā)展重心一直偏向大城市和中等城市，對(duì)小城鎮(zhèn)的關(guān)懷遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。2012年11月，李克強(qiáng)表示，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化將是拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力，也是未來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。新型城鎮(zhèn)化即以人為核心的城鎮(zhèn)化，也是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局優(yōu)化，城市綜合承載能力不斷增強(qiáng)的城鎮(zhèn)化。諸如縣改市等行政體制改革作為進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要舉措，在新型城鎮(zhèn)化改革方案里明確提出，將推進(jìn)行政區(qū)劃創(chuàng)新，改革設(shè)市模式，啟動(dòng)設(shè)市工作。

總之，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，是使“縣改市”又一次步入人們視野的宏觀背景。

“市管縣”體制是“縣改市”改革的助推器。市管縣體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開始實(shí)行，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因管理層級(jí)繁復(fù)引發(fā)了諸多問(wèn)題的凸顯，現(xiàn)多為人詬病?！翱h改市”的改革迎合了行政層級(jí)“少層次、大幅度”的扁平化改革邏輯，在一定程度上是對(duì)市管縣體制的補(bǔ)充與修復(fù)。

撤縣改市，是一場(chǎng)逐利的博弈。透視這場(chǎng)博弈的主體以及愿景，有利于對(duì)這場(chǎng)改革的含金量進(jìn)行稱重。

首先，對(duì)于縣一級(jí)來(lái)說(shuō)，撤縣改市意味著行政權(quán)力的擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的增強(qiáng)。有學(xué)者表示，撤縣建市后，其行政權(quán)力有所加強(qiáng)，特別是城市建設(shè)的自主權(quán)空間比較大，還可征收更多的城市建設(shè)費(fèi)。同時(shí)，縣級(jí)市較于縣一級(jí)，更有利于招商引資。盡管行政級(jí)別不變，但是縣級(jí)市的這張名片顯然比縣更有吸引力，讓企業(yè)覺(jué)得更有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也更愿意投資。此外，當(dāng)前我國(guó)的資源配置是針對(duì)市一級(jí)及其以上的，縣一級(jí)則不享有相關(guān)待遇。因此，改為縣級(jí)市意味著享有更多的政策傾斜、項(xiàng)目爭(zhēng)取、下?lián)苜Y金等優(yōu)惠。

其次，對(duì)于縣一級(jí)干部而言，撤縣改市意味著官階的上升和提拔的空間。通過(guò)改革，地方的領(lǐng)導(dǎo)官員在無(wú)形中自動(dòng)提升，官位紛紛被提拔了一個(gè)層級(jí)的高度，由此達(dá)成官場(chǎng)捷徑。同時(shí)，官階的上升不僅意味著名利的收獲，更意味著更大的提拔空間?！霸诳h里，就算你做得再好，省里都看不到，進(jìn)到省廳是這輩子都不敢想的。但是改成市就不同了，由于省市是直接對(duì)接的，晉升空間一下子就開闊了。”安徽某縣一位官員如是說(shuō)。從只言片語(yǔ)中，不難窺見(jiàn)當(dāng)?shù)卣畬?duì)縣改市的巨大熱情的根源。

最后，對(duì)于縣級(jí)百姓而言，撤縣改市意味著生活水平的提高和基礎(chǔ)設(shè)施的完善。伴隨改市的步伐，越來(lái)越多的企業(yè)和資本的引入，有利于稅收的增多以及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，民眾皆可分一杯羹。同時(shí)，借助更有利獲得大城市的輻射，縣級(jí)市的基礎(chǔ)設(shè)施可以進(jìn)一步提高，城市功能逐級(jí)完善，社會(huì)福利、社會(huì)保障等公共服務(wù)上一個(gè)新臺(tái)階，從而受惠于民眾。此外，由縣到市的轉(zhuǎn)變也會(huì)讓民眾的臉上更有面子，進(jìn)而激發(fā)家鄉(xiāng)自豪感。

如何突破阻力

改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身。透視縣改市，可以說(shuō)，撤縣改市絕不是名稱的轉(zhuǎn)變，是涉及多方利益主體、牽涉多地發(fā)展、緊聯(lián)國(guó)家權(quán)力分配的大過(guò)程。如何突破現(xiàn)行的阻力？縣改市的出路在哪里？這些都是亟待解決的重要問(wèn)題。

當(dāng)下，除了縣改市，還存在“縣改區(qū)”、“省直管縣”等行政體制改革。在實(shí)際的過(guò)程中，三種改革模式都取得一定的成績(jī)，也存在不盡如人意的地方。每一種改革模式，都值得我們?nèi)ニ伎己捅容^。對(duì)這三個(gè)改革體制的研究，也有利于我們從宏觀上加深對(duì)縣改市的理解。

縣改市，本質(zhì)上是縣一級(jí)的權(quán)力擴(kuò)張?？h改區(qū)是市一級(jí)把縣納入自身的范疇內(nèi)，把縣改為自身的區(qū)，本質(zhì)上是市一級(jí)的權(quán)力擴(kuò)張。省直管縣是將原來(lái)“市管縣”的“?。校h－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”的地方政府管理層級(jí)結(jié)構(gòu)基本模式，改變?yōu)椤笆。h－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”地方政府管理結(jié)構(gòu)模式，本質(zhì)上是省一級(jí)的權(quán)力擴(kuò)張。

這三種不同的改革的核心皆是權(quán)力的再分配，同時(shí)也都是出于現(xiàn)實(shí)的需要產(chǎn)生，是針對(duì)我國(guó)行政體制的不同探討范式。不只是設(shè)施完善，更是體制創(chuàng)新。有學(xué)者指出，無(wú)論“撤縣設(shè)區(qū)”，“縣改市”還是“省直管縣”，其根本目的都是為了更好地發(fā)揮當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢(shì)，城市最核心的競(jìng)爭(zhēng)力體現(xiàn)在城市的軟實(shí)力上，理念、機(jī)制和政府服務(wù)意識(shí)才是丈量城市走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。

目前，這三種模式在我國(guó)并存，不同的地域?qū)Ω母锬Ｊ胶蛯?shí)施的流程都各異。誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣，不是當(dāng)前可以得出的結(jié)論。因地制宜的選擇，循序漸進(jìn)的實(shí)行，實(shí)踐與理論不斷相結(jié)合，是三個(gè)改革方向的最終路徑，也是我國(guó)行政改革實(shí)施的穩(wěn)定步伐。

本次重啟是否會(huì)成功，未來(lái)在哪里？目前下結(jié)論為時(shí)尚早。目前來(lái)看，縣改市的重啟是與當(dāng)前現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)相吻合的，有重啟的需求和必要。但在改革中，避免再一次陷入歷史悲劇，需要對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和消化，需要社會(huì)各多元治理主體相互協(xié)調(diào)，需要政策上對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化。