昆山爆炸事故背后

■姜 維

（作者為南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生、海南省委黨校公共管理部教師）

昆山爆炸事故，是地方政府與企業(yè)“利益共謀”情境下，以工會(huì)為代表的社會(huì)組織力量“失語(yǔ)”，進(jìn)而呈現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)權(quán)力制約的失衡。

【案例】

8月2日，昆山中榮公司特別重大爆炸事故——75條人命，185人命懸一線，其傷亡人數(shù)眾多，牽動(dòng)了所有人的心，刷新全國(guó)生產(chǎn)事故記錄。事故所暴露的企業(yè)安全生產(chǎn)與政府監(jiān)管缺失的深層次問(wèn)題，絕非僅此一地所有，而是為所有忽視安全生產(chǎn)、單純追求GDP 的地方敲響了警鐘，拉起了警戒線。各級(jí)政府要以此事件為借鑒，深刻反思背后成因，避免昆山之殤重演。悲劇難忘，警鐘長(zhǎng)鳴；前事不忘，后事之師。

【析因】

三大頑癥

昆山爆炸事故發(fā)生之后，各級(jí)政府及社會(huì)各界都給予高度的關(guān)注。無(wú)論是傷員救治、事故調(diào)查，還是責(zé)任追究、反思整改，都是快速、及時(shí)、透明的。可以說(shuō)，短期的鐵腕行動(dòng)，會(huì)震懾地方政府及相關(guān)企業(yè)，倒逼企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境改善。但是，有三大頑癥決不容忽視。

頑癥之一：地方政府錯(cuò)位的GDP政績(jī)觀

曾被視為地方政府發(fā)展樣板的“昆山模式”，此次爆炸事故使其再一次成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，而此次卻是，GPD至上政績(jī)觀導(dǎo)向下突破底線的招商引資模式遭遇尷尬。有人認(rèn)為，帶來(lái)昆山成功的招商引資經(jīng)驗(yàn)，恰恰成為此次事故的重要教訓(xùn)。如“昆山人民歡迎您來(lái)投資、你們來(lái)剝削得越多我們就越開(kāi)心”，昆山的法治環(huán)境目標(biāo)是“老板怎么安心怎么辦”，服務(wù)環(huán)境目標(biāo)是“老板怎么開(kāi)心怎么辦”，人文環(huán)境的目標(biāo)是“老板怎么舒心怎么辦”等。

毫無(wú)疑問(wèn)，GDP至上政績(jī)觀在增加地方經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、改善教育就業(yè)、發(fā)展社會(huì)保障等方面起到了巨大的作用，但如果地方政府一味地追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而違背一些基本的公平、公正，違背了為民謀利的宗旨，甚至為發(fā)展GDP而壓倒安全生產(chǎn)，那么這就是扭曲的政績(jī)觀。昆山這面鏡子不僅照出地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的薄弱，更照出地方政府政績(jī)觀偏倚。

頑癥之二：流于形式的政府安全生產(chǎn)監(jiān)管

企業(yè)安全生產(chǎn)尤其是粉塵致爆已經(jīng)為政府所重視，各地方各部門(mén)應(yīng)該都開(kāi)展過(guò)監(jiān)督檢查。按常理，昆山中榮金屬制品有限公司應(yīng)在檢查之列。然而，調(diào)查所反映出的企業(yè)廠房建設(shè)的設(shè)計(jì)、企業(yè)生產(chǎn)工藝路線設(shè)計(jì)與布局、通風(fēng)除塵系統(tǒng)、安全生產(chǎn)制度和措施不完善等常識(shí)性安全生產(chǎn)問(wèn)題，似乎都在說(shuō)明，這個(gè)企業(yè)是一個(gè)“監(jiān)管死角”。然而事實(shí)卻證明，不是政府沒(méi)有派人進(jìn)行檢查，而是“這些年，通知來(lái)了一籮筐，層層檢查也是家常便飯，但來(lái)人了做做樣子，過(guò)后還是老樣子，沒(méi)見(jiàn)企業(yè)真正有什么行動(dòng)?！?/p>

國(guó)務(wù)院事故調(diào)查組組長(zhǎng)楊棟梁曾連續(xù)發(fā)問(wèn)：“是誰(shuí)在走形式、走過(guò)場(chǎng)？工作不落實(shí)？安監(jiān)、勞動(dòng)、衛(wèi)生、商務(wù)等相關(guān)部門(mén)，為什么沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題？”地方政府及監(jiān)管部門(mén)作為安全生產(chǎn)底線的維系者和保障者，理應(yīng)按照國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)法，確保企業(yè)履行安全生產(chǎn)責(zé)任。然而，事實(shí)卻并不如此，昆山爆炸事故凸顯了這一問(wèn)題，企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管處于“真空”狀態(tài)，監(jiān)管流于形式、走過(guò)場(chǎng)，檢查成了印發(fā)通知、提前預(yù)告和“過(guò)家家”式檢查，問(wèn)題累積、滋生發(fā)酵，直至爆炸，帶來(lái)血的教訓(xùn)。

頑癥之三：失衡的企業(yè)安全生產(chǎn)制約機(jī)制

通過(guò)對(duì)于我們國(guó)家個(gè)人所得稅改革實(shí)際情況的分析能夠看出，起征點(diǎn)的調(diào)整和有關(guān)的技術(shù)改革，還是存在比較多的不足之處，這樣就會(huì)影響到我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的分析和進(jìn)步，而且會(huì)限制到降低整體的收入差距，如此就要及時(shí)地找出問(wèn)題所在，而且需要對(duì)于這些問(wèn)題提出相應(yīng)的解決措施，確保個(gè)人所得稅征收能夠獲得更加顯著的發(fā)展。

企業(yè)安全生產(chǎn)事故原因分析中，企業(yè)員工、工會(huì)、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)等社會(huì)的角色往往被忽視。毋容置疑，企業(yè)是安全生產(chǎn)當(dāng)然的責(zé)任主體。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是，作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，企業(yè)本身具有逐利性，為了追求利潤(rùn)最大化，很可能減少對(duì)安全生產(chǎn)資金和設(shè)施的投入。如調(diào)查所反映的“生產(chǎn)工藝路線過(guò)緊過(guò)密，2000平方米車(chē)間內(nèi)布置了29條生產(chǎn)線，300多個(gè)工位。”所以企業(yè)自律只能寄于“希望”。當(dāng)企業(yè)不再自律，政府監(jiān)管流于形式，也就是政府與企業(yè)都失靈的情況下，誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)制衡者與推動(dòng)者？

這需要以工會(huì)為代表的社會(huì)力量發(fā)揮作用，《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第七條的規(guī)定賦予工會(huì)的這個(gè)權(quán)力，“工會(huì)依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，維護(hù)職工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益。”然而，此次事故中，政府不作為，企業(yè)不肯為，工會(huì)組織卻“缺位”。員工是企業(yè)安全生產(chǎn)的最關(guān)鍵的利益相關(guān)者，在政府與企業(yè)“利益合謀”時(shí)，企業(yè)與單個(gè)員工的博弈，員工明顯處于弱勢(shì)地位，單個(gè)員工很難依靠自身力量進(jìn)行博弈，推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善。

進(jìn)而言之，昆山爆炸事故之殤，某種意義上而言，是地方政府與企業(yè)“利益共謀”情境下，以工會(huì)為代表的社會(huì)組織力量“失語(yǔ)”，進(jìn)而呈現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)權(quán)力制約的失衡，從而塑造了“真空的企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管”區(qū)域，最終所引發(fā)的災(zāi)難性后果。這個(gè)后果的產(chǎn)生背后的邏輯問(wèn)題是：企業(yè)安全責(zé)任落實(shí)過(guò)程中，政府不作為，企業(yè)不肯為，何以平衡政府與企業(yè)的力量而使之為？

【對(duì)策】

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要避免企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)存量的復(fù)發(fā)，以及阻止企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)增量的生成，需要以此事件作為企業(yè)安全生產(chǎn)的政策轉(zhuǎn)折點(diǎn)，置于政府治理能力現(xiàn)代化的視角進(jìn)行審視、完善。

企業(yè)生產(chǎn)安全作為政府提供的公共服務(wù)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)企業(yè)與政府的作用，而忽視了以工會(huì)為代表的社會(huì)力量的作用，應(yīng)該走出政府與企業(yè)“二人轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，吸納社會(huì)力量進(jìn)入，進(jìn)行“多中心”的合作共治。具體而言，即從政府政績(jī)觀念轉(zhuǎn)變、監(jiān)管力度增強(qiáng)、責(zé)任體系強(qiáng)化和合作治理等角度入手，充分調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)與社會(huì)的力量，提供整體性解決方案。

優(yōu)化政府政績(jī)考評(píng)體系

要實(shí)現(xiàn)源頭上“安全”，關(guān)鍵要給政績(jī)觀“刮骨療傷”，良方在于政績(jī)考核體系。政績(jī)考核體系是政府及干部行為的邏輯起點(diǎn)和指揮棒。偏倚的政績(jī)考核，必然帶來(lái)異化的政府行為。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想下,地方官員的政績(jī)考核與升遷機(jī)制主要看以GDP為代表的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這種考核體系，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)諸多隱患——安全生產(chǎn)問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、勞工保障問(wèn)題。昆山爆炸事故就是過(guò)度追求絕對(duì)增速而引致的公共安全事故的血的注腳。

官員考核體系的改革其目的在于摒棄GDP崇拜，不要帶血的GDP，不以犧牲人為代價(jià)進(jìn)行發(fā)展。因此，考核評(píng)價(jià)體系絕不能簡(jiǎn)單地以GDP增速作為評(píng)定政績(jī)的依據(jù),而應(yīng)加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重，轉(zhuǎn)而形成以公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共安全等為主的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系。通過(guò)政績(jī)考核體系的改進(jìn)，真正從制度層面糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，把不簡(jiǎn)單以GDP論英雄的導(dǎo)向真正樹(shù)立起來(lái)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀。

加大監(jiān)管力度

安全責(zé)任的監(jiān)管在任何時(shí)候都不能放松，要嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法行為，對(duì)違規(guī)者進(jìn)行約束和處罰，讓企業(yè)安全生產(chǎn)始終處于政府監(jiān)管之下，從源頭上消除安全隱患，保證勞動(dòng)者的人身和財(cái)產(chǎn)安全。

一方面，要加大對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的執(zhí)法力度。當(dāng)前，企業(yè)安全生產(chǎn)關(guān)涉環(huán)保、安監(jiān)、勞動(dòng)、衛(wèi)生、商務(wù)等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)信息不共享，執(zhí)法資源“碎片化”和“區(qū)隔化”，進(jìn)而導(dǎo)致一面是數(shù)量龐大的監(jiān)管對(duì)象，另一面則是零碎的監(jiān)管資源，最終無(wú)法形成合力。

因此，要通過(guò)整合分散的執(zhí)法資源，推動(dòng)碎片化執(zhí)法走向整體性執(zhí)法，突出“結(jié)果安全”導(dǎo)向，減少執(zhí)法的頻率，增強(qiáng)執(zhí)法的力度，注重違法信息共享，強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為的督改，防止監(jiān)督檢查流于形式，依法嚴(yán)懲忽視安全生產(chǎn)的企業(yè)相關(guān)責(zé)任人。

另一方面，創(chuàng)新企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管方式。適應(yīng)社會(huì)治理發(fā)展的需要，政府在強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督的同時(shí)，創(chuàng)新運(yùn)用柔性監(jiān)管方式。如，企業(yè)安全生產(chǎn)信息媒體公示制度、安全生產(chǎn)違法警示制度、企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任協(xié)議書(shū)等方式，通過(guò)硬手段與軟舉措的有效結(jié)合，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任的落實(shí)。

強(qiáng)化政府責(zé)任

安全生產(chǎn)核心是責(zé)任制，而責(zé)任制的關(guān)鍵在于政府責(zé)任體系的建構(gòu)，必須建立起能夠有效約束監(jiān)管者的責(zé)任機(jī)制，要讓失職的監(jiān)管部門(mén)感受到切膚之痛。一方面是堅(jiān)持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”。安全生產(chǎn)是大事，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“紅線”，發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價(jià)。因此，安全生產(chǎn)不僅僅是政府的事情，黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)親自上手、親歷親為，不能懈怠，負(fù)起責(zé)任。違反紅線就應(yīng)當(dāng)追究黨政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，以促進(jìn)地方集合黨政多方資源，形成黨政齊抓共管，形成對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)制度落實(shí)的高壓態(tài)勢(shì)。

另一方面，要強(qiáng)化綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和屬地監(jiān)管的責(zé)任。在明確安監(jiān)綜合監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)，理順相關(guān)職能部門(mén)、地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，做到權(quán)責(zé)明確，一旦出了問(wèn)題，可追查到部門(mén)以及具體責(zé)任人，倒逼監(jiān)管部門(mén)落實(shí)監(jiān)管工作。此外，建立安全生產(chǎn)和重大安全生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)“一票否決”，加大安全生產(chǎn)在政績(jī)考核當(dāng)中的權(quán)重，如果發(fā)生了重大以上事故，就要取消評(píng)先進(jìn)等項(xiàng)目的資格，更重要的是，無(wú)論是招商引資還是改擴(kuò)建項(xiàng)目都要嚴(yán)把安全生產(chǎn)關(guān)，不具備安全生產(chǎn)條件就一律否決。

推動(dòng)合作共治

政府、企業(yè)和社會(huì)在企業(yè)安全生產(chǎn)落實(shí)中都扮演不可或缺的角色。其中，政府應(yīng)是企業(yè)安全生產(chǎn)的管制者，既有宏觀調(diào)控，也有直接管制。企業(yè)是企業(yè)安全生產(chǎn)的實(shí)施者，應(yīng)該承擔(dān)主體責(zé)任，切實(shí)落實(shí)安全投入和貫徹安全生產(chǎn)制度。社會(huì)是企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督者和推動(dòng)者，通過(guò)工會(huì)等非政府組織配合政府進(jìn)行引導(dǎo)和管制,監(jiān)督和推動(dòng)企業(yè)履行安全生產(chǎn)責(zé)任。

政府管制、社會(huì)推動(dòng)和企業(yè)自律三者相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)和配合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的合作共治，有效確保企業(yè)安全生產(chǎn)。當(dāng)前，在企業(yè)安全生產(chǎn)合作共治的三股力量中，社會(huì)的力量還比較薄弱，這塊短板需要補(bǔ)齊和培育。

一是增強(qiáng)工會(huì)組織的“話語(yǔ)權(quán)”。當(dāng)前工會(huì)組織過(guò)度依賴(lài)于企業(yè)和政府，其獨(dú)立性和權(quán)威性缺失，很難真正代表員工表達(dá)訴求。應(yīng)該從工會(huì)體制、成員專(zhuān)職化、經(jīng)濟(jì)來(lái)源獨(dú)立等方面推動(dòng)工會(huì)組織的改革，逐漸使工會(huì)回歸本源和宗旨，管理與監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)，維護(hù)員工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益。

二是推動(dòng)員工深度參與企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善。地方政府必須通過(guò)有力執(zhí)法，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)企業(yè)非法違法線索，落實(shí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)員工為自己的福利發(fā)聲，增強(qiáng)員工主人翁精神，培養(yǎng)車(chē)間安全文化，增強(qiáng)安全生產(chǎn)自主意識(shí)。

三是引入獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)參與。政府要積極支持獨(dú)立社會(huì)組織的發(fā)展，創(chuàng)造條件讓社會(huì)組織參與企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、隱患排查和風(fēng)險(xiǎn)防范等。如通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等方式支持企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)在企業(yè)安全生產(chǎn)中發(fā)揮更大的作用。