社區(qū)“減負(fù)怪圈”

■本刊記者 吳明華

十多年來，社區(qū)幾經(jīng)減負(fù)，但負(fù)擔(dān)重的“頑疾”不僅沒有得到“根治”，反而陷入了一個越減越重的“怪圈”。“怪圈”究竟是如何形成的？

盡管社區(qū)“減負(fù)令”已經(jīng)出臺半年，但武漢市武昌區(qū)某社區(qū)黨支部書記趙剛，仍然忙得像“陀螺”一樣。

“文件出臺后，會議確實減少了，但許多檢查、評比等，仍讓社區(qū)忙不停。”趙剛所說的文件，是武漢市今年2月出臺的社區(qū)減負(fù)九項規(guī)定，包括取消市、區(qū)、街與社區(qū)簽訂的工作目標(biāo)責(zé)任書；取消面向社區(qū)開展的達標(biāo)評比活動；精簡社區(qū)參加的各類會議等。

這九條“軍規(guī)”雖然都直指社區(qū)負(fù)擔(dān)的“病灶”，但卻再次遭遇執(zhí)行難。從事社區(qū)工作14年的趙剛，經(jīng)歷這樣的減負(fù)已經(jīng)不止一次了。在他看來，社區(qū)減負(fù)似乎陷入了一個“怪圈”，每次都是減完之后再反彈，10多年來社區(qū)負(fù)擔(dān)越減越重。

而據(jù)《決策》記者的調(diào)查，社區(qū)“減負(fù)怪圈”絕不是武漢獨有，全國很多城市都或多或少存在這樣的現(xiàn)象?！肮秩Α本烤故侨绾涡纬傻?？破解之道又在何方？

十年“減負(fù)路”

趙剛記得，早在2002年，武漢市政府就曾下發(fā)“切實減輕社區(qū)居委會負(fù)擔(dān)”的通知，禁止部門在社區(qū)濫掛牌子、濫搞檢查、亂向社區(qū)攤派，并強調(diào)各部門“不得與居委會簽訂本應(yīng)屬自身工作職責(zé)的目標(biāo)責(zé)任書”。

然而，減了兩年，居委會的工作不但沒減，反而從2002年的160多項增加到了200多項，幾乎所有職能部門的工作都能在社區(qū)找到縮影。盡管文件中有，“對于各部門派給居委會職責(zé)外的工作，居委會可以拒絕”這樣的“尚方寶劍”，但實際上居委會很難說“不”。

有街道干部坦言，別看社區(qū)鬧得歡，到時候還不是要聽我們一句話；還有部門工作人員宣稱，你們社區(qū)只搞自治，派給你們的事情這也不干、那也不管，還留著你們做什么？

社區(qū)減負(fù)砍掉伸進社區(qū)的“腿”，基層政府和部門的阻力可想而知，因此在實際執(zhí)行中，減負(fù)文件成了一紙空文。

2004年，時任武漢市市長李憲生在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一個僅7個人的居委會竟掛了60多個牌子。他當(dāng)場表態(tài)，要為社區(qū)減負(fù)摘牌。

有了市長“下決心”，武漢在全市層面統(tǒng)一部署，集中清理社區(qū)濫掛牌問題。并且在全市所有社區(qū)居委會推行“雙準(zhǔn)入”制度，即職能部門確需交社區(qū)完成的工作和對社區(qū)的檢查、考核，必須交由社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核。

“一塊牌子意味著一項工作任務(wù)、一套臺賬和隨時的檢查?！壁w剛說，看得見的牌子可換、可減，但壓在社區(qū)肩上的工作是換不了、減不掉的。

雖然牌子暫時摘掉了，但有些部門會采取一些迂回的辦法，自行下派任務(wù)到社區(qū)。趙剛舉例說，一個執(zhí)法部門對社區(qū)居委會承諾說：“以后社區(qū)里哪里有違規(guī)現(xiàn)象，就馬上打電話給我們，我們立即來解決，你們只報個信就行了?！?/p>

可是，事情并沒有這樣簡單。當(dāng)居委會應(yīng)部門要求，花大氣力把轄區(qū)內(nèi)的幾處違章行為調(diào)查清楚，并將名單交給該部門。不料，該部門工作人員說，“我們明天采取行動，你們居委會必須派人隨同?！庇谑牵疬`工作事實上成了居委會的一項工作任務(wù)。

“這么多工作，每一項都不是隨便應(yīng)付得了的?！壁w剛說，對于只有七八個工作人員的居委會來說，為了干好政府部門壓下來的工作，不得不疲于奔命。

去年8月，趙剛給武漢市主要領(lǐng)導(dǎo)寫信，呼吁為社區(qū)減負(fù)。信中直言：機關(guān)很大一部分工作職能下移成了社區(qū)的日常工作，但跟蹤指導(dǎo)服務(wù)卻跟不上；有些應(yīng)該由上級部門完成的工作，也順勢交給了社區(qū)；社區(qū)人手少、任務(wù)重，有的社區(qū)為完成任務(wù)，只得到處找數(shù)據(jù)拼湊。

不久之后，武漢市長唐良智進社區(qū)實地調(diào)研。隨后，武漢市委、市政府啟動了大規(guī)模的社區(qū)調(diào)研，半年后“減負(fù)九大規(guī)定”出臺。

與十年前相比，同樣都是市長親自拍板、強力推動，減負(fù)的各項禁令也是似曾相識，而社區(qū)負(fù)擔(dān)重的“頑疾”依然沒有得到“根治”，社區(qū)減負(fù)似乎陷入了一個越減越重的“怪圈”。

“換湯不換藥”？

在落實社區(qū)減負(fù)“九項規(guī)定”的實施細(xì)則中，武漢市詳細(xì)列出社區(qū)職能的“正面清單”，例如公章，只能用于哪些范圍等等。并規(guī)定，清單之外一律不得要求社區(qū)蓋章。

但現(xiàn)實中，趙剛?cè)匀槐桓鞣N出證明、用公章所困擾。他們社區(qū)每天要蓋20多個章，除了房產(chǎn)、居住、醫(yī)保等常規(guī)的證明以外，還要蓋很多“無厘頭”的章。如果社區(qū)不蓋章，一些部門就不辦理，因此即使不在清單之列，居民也非要蓋居委會的章不可。

“社區(qū)的章蓋了，就得負(fù)法律責(zé)任。我們社區(qū)一年得蓋出200多個章子，萬一哪一個章子蓋出麻煩，居委會如何擔(dān)待得起？”令趙剛困惑的是，一些部門只認(rèn)章，對證明內(nèi)容無所謂，“許多證明不了的事兒，何必要為難居民？”

更讓趙剛困惑的是，盡管他在社區(qū)工作10多年，但仍然厘不清居委會的職責(zé)，到底哪些工作社區(qū)應(yīng)該做，哪些不應(yīng)該做，哪些工作又應(yīng)該由社區(qū)協(xié)助做。

在各地社區(qū)減負(fù)探索中，社區(qū)工作“準(zhǔn)入制”是普遍推行的措施，實行“準(zhǔn)入制”的前提就是厘清社區(qū)職責(zé)。而在長期關(guān)注社區(qū)問題的華中師范大學(xué)社會學(xué)院院長向德平看來，這個問題從理論上講好像很簡單，但現(xiàn)實生活中要厘清職責(zé)很困難，因為社區(qū)既有服務(wù)職能也具有管理職能。

“既然有管理職能，上級部門就能把工作任務(wù)加給你，加的時候社區(qū)是無力拒絕的?！毕虻缕秸f，比如社區(qū)有個活動室，工會說要掛個牌子搞下崗工人活動室，婦聯(lián)說要辦婦女活動之家，社區(qū)都沒辦法拒絕。

“準(zhǔn)入制”本應(yīng)該像一張過濾網(wǎng)，將不該社區(qū)負(fù)責(zé)的工作排除在外，但執(zhí)行的效果并不理想。除了“準(zhǔn)入制”，另一個“看上去很美”的減負(fù)措施是“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”。在趙剛看來，這同樣“換湯不換藥”。

他做過統(tǒng)計，在12個條線部門下放的32項工作事項中，其中有經(jīng)費的11項，無經(jīng)費的21項。而且，下?lián)苌鐓^(qū)服務(wù)工作經(jīng)費的統(tǒng)計口徑是以戶籍人口為準(zhǔn)，而社區(qū)的服務(wù)對象也包括了大量的非戶籍居民。

“經(jīng)常事已下轉(zhuǎn)，費卻無人問津，事轉(zhuǎn)費不轉(zhuǎn)。所有的問題、矛盾、壓力全壓在居委會。”向德平告訴《決策》，即便沒有經(jīng)費，處于行政管理體制末端的社區(qū)，也要完成上級交辦的任務(wù)，幾乎沒有拒絕的權(quán)利，“問題就在于社區(qū)無力拒絕，除非有一個強有力的法律和制度保障。實際上，我們還需要更大力度的東西。”

行政化之弊

為了能解決社區(qū)負(fù)擔(dān)重、減負(fù)難的問題，不少地方都進行了大量的調(diào)研，而調(diào)研結(jié)果都無一例外地表明，社區(qū)居委會負(fù)擔(dān)80%以上，來源于基層政府和上級部門下派的行政性工作。

而南京師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院教授吳亦明，經(jīng)過深入研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的實際負(fù)擔(dān)和人們看到的是有差異的。因為部門工作任務(wù)在社區(qū)一般都有100多項，光臺賬就有幾十本，這些都有指標(biāo)、都要考核，但社區(qū)居委會最多十幾個人，不可能完成這些工作任務(wù)。

“有點頭腦的人都明白，這是不可能做到的?！眳且嗝饕会樢娧刂赋觯浣Y(jié)果就是大量的工作落實只有紙面和臺賬，并沒有具體的工作，“而臺賬基本上是造假的、虛擬的?！?/p>

吳亦明發(fā)現(xiàn)，居委會所承擔(dān)的實質(zhì)性任務(wù)，往往是政府布置的突擊性任務(wù)，比如經(jīng)濟普查、大掃除等臨時性、突發(fā)性的工作，”常規(guī)工作和日常管理，其實很多都是走過場，該做的社區(qū)公共服務(wù)做不了，而所謂社區(qū)自治基本是停留在形式上”。

在采訪中，一位社區(qū)居委會主任告訴《決策》，居委會職能錯位、社區(qū)行政化問題嚴(yán)重，最主要的是部門考核多，考核意味著做臺賬，“做臺賬要花費大量的時間和成本，特別到年底的一兩個月，什么都干不了，專門做臺賬，加班加點。而且上級部門還要求臺賬制作精美，跟畫冊一樣?？己藭r我們要喊汽車來拉，真是形式主義?！?/p>

“根本原因是政府職能沒有轉(zhuǎn)變?！痹趨且嗝骺磥恚瑐鹘y(tǒng)的政府管理模式直接制約著社區(qū)的運作方式，全能政府包攬了大量的行政事務(wù)和社會管理事務(wù)，“很多事務(wù)本來是要區(qū)分的，行政事務(wù)由政府做的，市場事務(wù)需要企業(yè)來做，有些社會事務(wù)應(yīng)交由社會來做，但在傳統(tǒng)的行政方式下，這些是不區(qū)分的，最終都落實到最基層的社區(qū)。而在貫徹的過程中，官僚主義、形式主義隨之而來?！?/p>

在行政化的運作體制中，社區(qū)居委會實際上成了街道下屬機構(gòu)，經(jīng)濟和管理權(quán)都在街道，隨時聽從街道指示完成各項任務(wù)。居委會只擁有對社區(qū)居委會財產(chǎn)的使用權(quán)，而管理權(quán)、所有權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)全部掌握在街道辦事處手中。

此外，街道還對社區(qū)資金行使審批權(quán)，對于社區(qū)各項指標(biāo)有制度考核，種種原因?qū)е铝松鐓^(qū)行政化難以扭轉(zhuǎn)。在這樣體制機制下，社區(qū)減負(fù)往往都是無功而返。

尋找“最佳結(jié)合點”

為了去行政化，一些地方也曾嘗試建立社區(qū)工作站，實行“政社分離”。但在操作中，如果還是一套班子、合署辦公、交叉任職，社區(qū)減負(fù)等于空談；如果兩套班子，不僅社區(qū)人手不夠，而且完全“去行政化”也可能導(dǎo)致居委會“邊緣化”。

采訪中，很多基層干部認(rèn)為，在實際操作中，去行政化基本做不到。政府服務(wù)居民的這些職能，最終要通過社區(qū)來實現(xiàn)，社區(qū)治理并不是去行政化，而是要提升服務(wù)，兩者不矛盾。

“客觀地講，應(yīng)該是去機關(guān)化，而不是去行政化?！币晃粎^(qū)委書記告訴《決策》，社區(qū)減負(fù)減什么，實際上是減形式化的東西，減掉應(yīng)該由職能部門承擔(dān)的事情，但真正為民服務(wù)的政府職能，必須要通過社區(qū)得到落實，“現(xiàn)在政府、社會各界以及居民對社區(qū)的要求，或者說社區(qū)承擔(dān)的責(zé)任，比過去的街道和居委會都要重，自治只是其中的重要內(nèi)容之一”。

而在很多專家看來，社區(qū)居委會還是要回歸自治功能、“當(dāng)社區(qū)自治做好了，居委會的負(fù)擔(dān)就減輕了。不管從歷史還是現(xiàn)在來看，社區(qū)是有自治的能力和意愿的。關(guān)鍵是我們怎樣讓他們來自治？這些年我們進行了一些探索，但可以說要走的路還很長?！毕虻缕秸f。

“是自治還是服務(wù)？在中國現(xiàn)實語境下，第一關(guān)鍵詞還是服務(wù)。服務(wù)好了，社區(qū)居委會功能發(fā)揮了，自治才能強化，否則強化自治功能就缺乏基礎(chǔ)?！眳且嗝髡J(rèn)為，當(dāng)下應(yīng)該更多地思考，怎么把行政功能和自治功能整合起來、融合好，而不是把兩者對立起來，“如何在行政化和自治中找一個最佳結(jié)合點？目前都還在探索之中”。

在“行政全能主義”和“社區(qū)自治主義”的爭論中，培育社區(qū)社會組織、政府購買服務(wù)，成了人們唯一的共識。

“社區(qū)社會組織這幾年有很大進步，但目前能力還是不足，這也是政府不放手的一個重要理由。那么政府應(yīng)該怎樣去培育社區(qū)社會組織？”向德平認(rèn)為，關(guān)鍵是通過購買服務(wù)。

“不是所有都購買，可以分領(lǐng)域、分地區(qū)，選擇一些社會迫切需要的領(lǐng)域，一些政府想做沒有做好、或者需要專業(yè)技能的領(lǐng)域，先進行購買服務(wù)?！痹谙虻缕娇磥恚谶@個過程中，社區(qū)社會組織可以獲得一些空間，等到他們發(fā)展到一定程度，政府就可以大規(guī)模去做了，“也許只有到那時候，社區(qū)負(fù)擔(dān)問題才能得到真正解決”。