劍指“鹽改”

■郭金云

一波三折的鹽業(yè)體制改革，是改革進入深水區(qū)所面臨形勢的一個縮影。之所以艱難，除卻既得利益者的不配合甚至阻撓反對，更為關(guān)鍵的是政府與市場的關(guān)系模糊，改革的配套機制缺乏。

【案例】

柴米油鹽醬醋茶是老百姓的日常生活用品，而唯獨其中之一的鹽顯得很特殊，“跨區(qū)域用鹽”是違法的。

11月初有媒體報道，徐州新沂市一名餐館老板，因為使用了2斤從連云港帶回來的食用鹽，被處5000元罰款。當?shù)佧}政稽查工作人員對此回應，食用鹽必須在當?shù)刭徺I，處罰是依法作出，并無不當。

無獨有偶，在10月15日，河南新鄭市一家熱干面館，用了老板黃先生從鄭州市帶回的食鹽，被新鄭市鹽業(yè)管理局檢查人員認定為“跨區(qū)域用鹽”，沒收食鹽并處罰金200元。

類似的事件并不少見。今年3月，陜西戶縣一家餐館被戶縣鹽務(wù)局查出幾袋從西安購回的食鹽，檢查人員認為其“跨區(qū)域用鹽”，同樣是沒收了食鹽，還罰了200元。

有著“中國反鹽業(yè)壟斷第一人”之稱的鄒佳萊律師認為，“跨區(qū)域用鹽”之所以輪番上演，表面上看，在于地方對食鹽市場的壟斷，但其形成的根源，還在于食鹽專營體制。

近日，工信部首次確認，我國將取消食鹽專營，涉鹽企業(yè)將實現(xiàn)自主經(jīng)營公平競爭。此前，中國鹽業(yè)協(xié)會披露，國家發(fā)改委主任辦公會議已通過第七套鹽業(yè)體制改革方案，并在各部委完成意見征求。方案的核心為2016年起廢止鹽業(yè)專營有關(guān)規(guī)定，允許現(xiàn)有食鹽生產(chǎn)定點經(jīng)營企業(yè)退出市場，允許食鹽流通企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營，放開所有鹽產(chǎn)品價格，放開食鹽批發(fā)、流通經(jīng)營。至此，歷時14年的“鹽改”有了一個全新的結(jié)局。

【背景】

曲折的“鹽改”

1996年，中國為實現(xiàn)“2000年消除碘缺乏病”的目標，開始普及碘鹽，保護公民的身體健康，實行鹽業(yè)專營制度。

專營的實質(zhì)是憑借行政權(quán)力通過法律正當賦權(quán)而形成對食鹽的合法壟斷經(jīng)營。就其本身而言，“壟斷”本是市場的一種結(jié)構(gòu)或狀態(tài)，是一個中性概念，只有當占據(jù)壟斷狀態(tài)的市場主體濫用市場優(yōu)勢而實施排除或限制競爭并損害其他市場主體和消費者利益時，該壟斷才被認為有違公平競爭和破壞競爭機制而應受到法律規(guī)制。

根據(jù)《鹽業(yè)管理條例》以及《食鹽專營辦法》規(guī)定，我國食鹽的生產(chǎn)、分配、調(diào)運、銷售、價格，統(tǒng)統(tǒng)由國家以指令性計劃規(guī)定，由主管部門依靠行政手段委托中鹽協(xié)會（中鹽公司）管理，由此形成了以食鹽專營制度為核心的鹽業(yè)公司壟斷。

但由于其政企不分、行政壟斷等天然的體制殘缺，必然導致從中央到地方的鹽業(yè)管理混亂、貫徹實施國家法律法規(guī)變形走樣，也必然掣肘整個產(chǎn)業(yè)及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場體系、產(chǎn)業(yè)競爭能力等方面的培育與發(fā)展；且由于監(jiān)管缺位，產(chǎn)生了私鹽泛濫、腐敗叢生等社會問題，并侵害消費者的知情權(quán)、選擇權(quán)。

于是，鹽業(yè)改革成為必然。早在2000年，鹽改調(diào)研就已經(jīng)展開，且于2002年形成草案，但受當時國家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室撤銷的影響，未能繼續(xù)推進。截至2009年共提出六套改革方案。但是，由于種種原因，鹽改工作始終遭遇擱淺。曾任國家經(jīng)貿(mào)委運行局副局長的陳國衛(wèi)認為，在眾多壟斷行業(yè)中，食鹽體制的改革并不復雜，也是最沒有風險、改革設(shè)計方案技術(shù)含量最低的一種，但是改革的推進遇到了最大阻力。

我國目前的鹽政體系是獨有的，鹽務(wù)局與鹽業(yè)公司形成自成一體的垂直獨立系統(tǒng)。中國鹽業(yè)總公司形成了經(jīng)濟壟斷，不僅代行國家鹽業(yè)管理辦公室和中國鹽業(yè)協(xié)會的調(diào)控分配計劃、指標的權(quán)力，而且壟斷全國大部分地區(qū)的鹽、鹽化產(chǎn)品的銷售。絕大部分省、市、自治區(qū)的鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局都是“兩塊牌子、一套人馬”，“不僅管鹽、還要賣鹽”，這直接導致了各地鹽業(yè)公司通過鹽政部門的選擇性執(zhí)法進行市場壟斷，食鹽專營蛻變?yōu)樗麄兙鹑∷嚼墓ぞ撸纬闪恕翱葵}吃鹽”的強大利益共同體。有調(diào)查顯示，在食鹽流通環(huán)節(jié)，經(jīng)過中鹽及各級鹽業(yè)公司經(jīng)手，食鹽價格翻了近10倍，而鹽業(yè)公司得到其中絕大部分利潤。

實質(zhì)上，一波三折的鹽業(yè)體制改革，是改革進入深水區(qū)所面臨形勢的一個縮影。之所以艱難，除卻既得利益者的不配合甚至阻撓反對，更為關(guān)鍵的是政府與市場的關(guān)系模糊，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政企不分，地方保護主義盛行，改革的配套機制缺乏。

【剖析】

改革的困惑

隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴大，生產(chǎn)效率的提高，食鹽的戰(zhàn)略意義正一點點被淡化，其對國家財政收入的貢獻也微乎其微。更重要的是，全國“一刀切”地進行補碘，對一些地方的居民而言未必得當，反倒可能導致碘超標。2005年，世界衛(wèi)生組織根據(jù)我國兒童尿碘中位數(shù)的監(jiān)測結(jié)果，已將中國描述為“超過適宜量”。衛(wèi)生部公布食品安全國家標準《食用鹽碘含量(征求意見稿)》，也承認碘過量威脅健康，建議降低食鹽碘含量。

因此，再用上述理由來為專營體制辯解，已經(jīng)站不住腳。然而，食鹽是生活中的必需品，大部分消費者擔心食鹽放開之后，假鹽、偽劣鹽流入市場，食鹽的安全難以保證，價格也會隨之上漲，消費者再也吃不到安全健康的食鹽。

對于政府而言，市場化后各種經(jīng)營模式的參與、市場競爭的無序雜亂等，也給鹽業(yè)管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

一位鹽業(yè)公司人士在接受媒體采訪時表示：“如果食鹽專營廢止了，那么鹽業(yè)獨家經(jīng)營權(quán)就被打破，大量鹽業(yè)經(jīng)營者就會出現(xiàn)，不可避免地造成鹽業(yè)來源及銷售渠道的復雜，那么，食鹽的質(zhì)量就很難保證，鹽業(yè)市場的穩(wěn)定也將更難監(jiān)管?！?/p>

更有業(yè)內(nèi)人士估計，國內(nèi)鹽業(yè)市場一旦放開，外資可能會以強大的資本優(yōu)勢掌控中國鹽業(yè)生產(chǎn)。與此同時，專營被打破后，鹽業(yè)公司同樣面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。由于經(jīng)濟規(guī)模小、技術(shù)裝備落后、資源利用率低和經(jīng)濟效益差等結(jié)構(gòu)性矛盾及問題比較突出，整個鹽行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、鹽業(yè)勞動生產(chǎn)率總體水平較低，國際競爭能力低下。特別是各級鹽業(yè)公司有40萬職工，鹽業(yè)體制改革后要積極解決職工的出路問題。

毫無疑問，兩千多年的鹽業(yè)專營歷史賦予了專營壟斷足夠的合理性和現(xiàn)實慣性，廢止鹽業(yè)專營顯得相對艱難。正是如此，很多人對鹽業(yè)體制改革并不那么有信心，即使此次已過會的鹽改草案也仍有人懷疑其是否能真正落實。

此次草案規(guī)定，鹽業(yè)在2015年繼續(xù)實行專營，2016年才取消特許經(jīng)營，企業(yè)同時申請新許可證，2017年獲得新許可證的企業(yè)才能開始新的經(jīng)營活動。鹽業(yè)改革至少已經(jīng)醞釀了13年，再繼續(xù)設(shè)置緩沖期或過渡期是否必要？廢止鹽業(yè)專營，卻依然維持鹽業(yè)經(jīng)營許可制度，是否必要？現(xiàn)在“一套人馬、兩塊牌子”的鹽業(yè)局與鹽業(yè)公司，將來分開后會維護誰的利益？這些都是待解的問題。

【路徑】

系統(tǒng)推進

十八屆三中全會明確“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，廢除鹽業(yè)專營是加快完善現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的必然結(jié)果，既解除了企業(yè)的束縛，使企業(yè)成為市場主體參與競爭，也賦予消費者充分的選擇權(quán)，有利于促進鹽業(yè)品牌化、價格市場化，促使鹽業(yè)品種更為豐富，價格更優(yōu)惠。但是，鹽業(yè)改革涉及方方面面，仍需全面深化、系統(tǒng)推進。

首先，放棄鹽業(yè)專營不等于放棄監(jiān)管，壟斷破除后的監(jiān)管考驗著政府的智慧與擔當。對于食鹽這種老百姓每天都在使用的大眾物品，國家市場監(jiān)管部門（質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生）必須回歸裁判員角色，各司其職，承擔起專管職責，做好碘鹽質(zhì)量監(jiān)管和碘鹽覆蓋率監(jiān)測，其中“安全監(jiān)管”和“價格監(jiān)管”是鹽業(yè)經(jīng)營開放后的監(jiān)管關(guān)鍵。一是隨著一些“低鈉鹽”、“無碘鹽”等“概念鹽”的涌入，食鹽的質(zhì)量難免良莠不齊。二是在專營制度被廢止后，食鹽的價格可能會發(fā)生波動，幾家食鹽公司甚至聯(lián)合起來搞壟斷價格的聯(lián)盟。為此，相關(guān)部門應強化市場監(jiān)管，努力確保低價鹽和安全鹽的供應，以滿足普通百姓的日常需求。

其次，推動鹽業(yè)體制改革需要合理調(diào)控，循序漸進。要對企業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營許可證的發(fā)放以及企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量等各個方面進行嚴格監(jiān)管。先通過申報、招標等方式放開生產(chǎn)環(huán)節(jié)，允許入圍企業(yè)根據(jù)市場需求生產(chǎn)包括加碘鹽在內(nèi)的各種合規(guī)產(chǎn)品；再逐步放開流通環(huán)節(jié)，隨著準入門檻的降低，廠商之間的競爭加碼，優(yōu)勝劣汰機制將逐步發(fā)揮市場績效。與此同時，還有對鹽業(yè)改革涉及的企業(yè)改制、利益調(diào)整、人員分流及可能產(chǎn)生的社會風險進行充分研究，合理施策。

最后，鹽業(yè)市場化使得各級鹽業(yè)公司肩負著推動我國現(xiàn)代鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大社會責任。而構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度、走產(chǎn)銷一體化和集團化運營是未來制鹽企業(yè)發(fā)展的必然趨勢。業(yè)內(nèi)人士擔心現(xiàn)有體制下的制鹽企業(yè)不具備核心競爭力，而在市場化運作后不堪一擊，最終讓外資輕松壟斷鹽業(yè)市場。事實上，近年來，鹽業(yè)企業(yè)應對市場化和鹽業(yè)體制改革，進行了大量的“瘦身強體”手術(shù)，比如產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓股份化、產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)?；?、機構(gòu)重組系統(tǒng)化、制度調(diào)整合理化和市場整合一體化等，在成本控制、工藝改進、技術(shù)革新、資源配置、員工管理、企業(yè)文化等方面也進行了諸多改革探索，為應對體制改革和自身發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。