東莞“終結(jié)”大城管模式？

■張有坤 翟寶輝

在全國其他城市仍在積極推進(jìn)“大城管”模式的背景下，東莞的反其道而行引起了人們的關(guān)注。城市管理部門到底該管什么？需要賦予多大范圍的管理職責(zé)？

[城·事]

2014年8月，廣東東莞市撤銷了城市管理綜合執(zhí)法局的建制，僅以市城管局內(nèi)設(shè)的綜合執(zhí)法支隊(duì)形式存在，原本承擔(dān)的部分執(zhí)法事項(xiàng)移交給衛(wèi)計(jì)局、食藥監(jiān)局等職能部門。在全國其他城市仍在積極推進(jìn)“大城管”模式的背景下，東莞的反其道而行引起了人們的關(guān)注。

東莞是國內(nèi)較早開展城管綜合執(zhí)法探索的城市。2007年，東莞市綜合執(zhí)法局正式掛牌成立，包括規(guī)劃、環(huán)保、市衛(wèi)生、工商、食品藥品監(jiān)督在內(nèi)多個局的執(zhí)法職能，全部或者部分移交給了綜合執(zhí)法局，高峰時(shí)，該局擁有多達(dá)110 多項(xiàng)執(zhí)法事權(quán)。

此次綜合執(zhí)法局被“摘牌”，無疑使該市在城市管理模式上的探索，重新回到了改革前的“原點(diǎn)”：職能部門又審批又管理，運(yùn)動員和裁判員都是自己。據(jù)媒體調(diào)查，“摘牌”的原因又恰恰是為了實(shí)現(xiàn)“誰審批誰監(jiān)管”的目的，相當(dāng)于“幾年又一個輪回”。

對于東莞這次機(jī)構(gòu)調(diào)整，有媒體和專家認(rèn)為：這是近年來行政執(zhí)法權(quán)相對集中的探索終止，重回“誰審批誰監(jiān)管”的老路，職能部門既要管理又要執(zhí)法；多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題將再次出現(xiàn)。

那么，城市管理部門到底該管什么？需要賦予多大范圍的管理職責(zé)？需不需要賦予執(zhí)法權(quán)？

[分析]

探討“大城管”模式是否終結(jié)，首先需要厘清城市管理的概念，對城市管理對象的特征應(yīng)充分認(rèn)識和解析，這樣才有助于正確判斷和解讀各地進(jìn)行的城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革，也有助于推進(jìn)城管執(zhí)法體制的完善和創(chuàng)新。

“綜合管理”還是“專門管理”？

廣義上的城市管理，是指城市政府對城市范圍內(nèi)所有事物的管理。城市管理是市長的主要職責(zé)之一，是指市長代表城市政府對城市一切事務(wù)的總體安排和協(xié)調(diào)。字面上，城市管理就是對城市的管理，城市所有事物都應(yīng)納入管理范疇。

但城市管理的這些事物對象在功能上有“基礎(chǔ)功能”和“衍生功能”之分。城市基礎(chǔ)功能是指道路交通運(yùn)輸、給水排水污水處理、能源動力供應(yīng)、郵政電信、垃圾收運(yùn)處理、園林綠化等城市基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)。而其上的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化體育等平臺、設(shè)施和活動則稱為城市衍生功能。為城市搭建設(shè)施和平臺是城市規(guī)劃建設(shè)的任務(wù)，維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施平臺的正常運(yùn)行、保障城市空間有序使用則是城市管理的工作。

城市管理的這些對象在空間上還有“公共空間”和“專屬空間”之分。專屬空間是自然人和法人經(jīng)行政許可取得部分使用權(quán)的空間，其他城市空間屬于公共空間。城市居民的住宅空間、單位組織的辦公空間即為專屬空間，國家法律保護(hù)其空間使用權(quán)不受侵犯，道路廣場、公園綠地等即為公共空間。

由城市管理對象的“功能”和“空間”屬性的區(qū)分，可以將城市管理分為“城市綜合管理”和“城市專門管理”。城市綜合管理的內(nèi)涵，是指維護(hù)城市基礎(chǔ)功能和保障公共空間有序使用的工作。對在基礎(chǔ)設(shè)施平臺上進(jìn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化體育活動等衍生功能的維護(hù)，則屬城市專門管理范疇。

“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，加強(qiáng)城市綜合管理。這是從國家層面首次提出加強(qiáng)城市綜合管理的要求，對保障城市的安全運(yùn)行、提高城市的運(yùn)行效率、方便市民的生產(chǎn)生活將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

當(dāng)前，我國城市層面的城市管理和執(zhí)法部門，更多的是以城市綜合管理概念為主的狹義上的城市管理。因此，筆者主要是從狹義上的城市管理——“城市綜合管理”的角度，來解析城市基礎(chǔ)功能（基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間）的運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展階段特征，進(jìn)一步探討如何城管綜合執(zhí)法工作。

“大城管”不可或缺

城市的各項(xiàng)功能和活動幾乎都有專門的部門來管理和維護(hù)。住宅區(qū)有居委會、有物業(yè)、有保安，寫字樓有物業(yè)、有保安，學(xué)校、醫(yī)院有自己的管理組織，體育場館、文化場館有文體部門負(fù)責(zé)管理，道路交通有路政、交通部門管理，供排水有水務(wù)部門，等等。

但是在道路、廣場、街邊綠地等城市公共開放空間內(nèi)，也有必要設(shè)置獨(dú)立的綜合管理部門來統(tǒng)籌管理。這些城市公共空間，正是各類城市問題“并發(fā)癥”易集中爆發(fā)的區(qū)域。

雖然對城市各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間，進(jìn)行維護(hù)修繕的投入和管理，已有專門的政府部門負(fù)責(zé)，但城市公共空間內(nèi)往往集中了多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，如道路交通、園林綠化、供排水、通信、能源熱力、垃圾收儲運(yùn)等。

人們生產(chǎn)生活活動，對某一項(xiàng)設(shè)施和空間的不合理使用所造成的問題，常常直接或間接造成其他設(shè)施運(yùn)行和空間秩序同時(shí)出現(xiàn)問題。如，違法占道經(jīng)營既影響了城市商業(yè)秩序和氛圍，同時(shí)也會妨礙人們的交通出行，造成交通擁堵；道路塌陷、管道爆炸、排水不暢等還易造成各類危害公共安全的事件。

因此，針對公共空間內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施，單一部門的管理，難以達(dá)到理想效果，必然需要由獨(dú)立的綜合管理部門來進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管。

同時(shí)，城市公共空間的開放性，造成專門管理機(jī)構(gòu)難以定時(shí)定崗管理和維護(hù)。城市專屬空間的管理往往是對具有一定封閉場所和空間的管理。這類管理可以通過定時(shí)定崗進(jìn)行管理人員的配置，一方面有利于對違法違規(guī)行為和活動進(jìn)行有效的前置監(jiān)管，提前避免各類不合理損耗和違法違規(guī)破壞問題的產(chǎn)生，另一方面，也有利于對已發(fā)生的不合理損耗和破壞行為，進(jìn)行快速和有針對性的行政強(qiáng)制，可以迅速恢復(fù)和保障這類封閉場所和空間的秩序。

而區(qū)別于城市專屬空間的管理，由于城市公共空間具有開放性特征，影響城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行和公共秩序的行為和活動，往往具有空間上和時(shí)間上的不確定性。

比如，流動攤販的占道經(jīng)營、大型客貨車對道路相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的損耗和破壞等行為造成的城市管理問題，具有典型的時(shí)空不確定性和多發(fā)性；街面店鋪門前的占道經(jīng)營、亂丟垃圾等行為具有時(shí)間上的不確定性。

然而，當(dāng)前的城市道路、交通、衛(wèi)生等部門，不可能有足夠多的人力物力來定時(shí)定崗的進(jìn)行管理維護(hù)，需要獨(dú)立的城市綜合管理部門來監(jiān)管。各部門獨(dú)立進(jìn)行管理執(zhí)法，難以匹配城鎮(zhèn)規(guī)?？焖贁U(kuò)張帶來的繁重任務(wù)。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，當(dāng)前我國城市管理工作所面臨的對象，城市基礎(chǔ)功能已不是過去，它越來越復(fù)雜；所服務(wù)的對象，城市居民也不是過去的職工、工人，他們的規(guī)模愈加龐大、結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜、需求愈加高級。

城市空間規(guī)模的不斷擴(kuò)張和流動人口的增多、城市形態(tài)和職能結(jié)構(gòu)的高度復(fù)雜化和多樣化，損耗和破壞道路交通、園林綠化、供排水、通信、能源熱力、垃圾收儲運(yùn)等設(shè)施和空間秩序的現(xiàn)象增多，給城市管理工作帶來的困難和問題日趨增多，對城市管理者的管理能力要求也更高。

雖然針對破壞城市設(shè)施和安全的違法違規(guī)行為，多個領(lǐng)域有專業(yè)的執(zhí)法部門和隊(duì)伍，但由于城市公共空間往往是人流、車流等最密集的地區(qū)，特別是在大城市，如不及時(shí)處置各類破壞、影響公共秩序和基礎(chǔ)設(shè)施的行為，極易造成公共安全事件發(fā)生。

然而，城市綜合管理部門更多的是維護(hù)城市公共空間秩序、協(xié)調(diào)其他部門的設(shè)施維護(hù)管理，并無具體的設(shè)施和空間管理對象和責(zé)任，只是對各類違法活動和行為進(jìn)行管理，而這種行為上的管理如沒有賦予行政執(zhí)法權(quán)，往往管理效果大打折扣。

因此，城市綜合管理部門只有被賦予了執(zhí)法權(quán)，及時(shí)、快速處置各類破壞城市公共開放空間秩序的行為，才能保障城市基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)行和公共空間活動的有序。

[路徑]

探索“大城管”應(yīng)循序漸進(jìn)

推行城管綜合執(zhí)法權(quán)的相對集中，應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)、科學(xué)合理的原則。在推行相對集中行政處罰權(quán)時(shí)，有些地方執(zhí)法權(quán)劃分不科學(xué)、不清晰，部門之間有利則爭、無利則推，利大的多管、利小的少管或不管。不能因?yàn)椤按蟪枪堋蹦Ｊ降摹按蟆?，就盲目地把什么都往城管這個筐里裝，也不能盲目削減執(zhí)法權(quán)，以解決因執(zhí)法權(quán)“多”導(dǎo)致的管理任務(wù)重難題。

首先，國家層面應(yīng)加快城市管理立法進(jìn)程，盡快制定與城市安全運(yùn)行、城市公共空間有序管理的相關(guān)法規(guī)，《城市綜合管理法》或《城市基礎(chǔ)功能保障法》，明確界定城管執(zhí)法職責(zé)范圍。

全國至今還沒有一部關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的專門法規(guī)，城管執(zhí)法的法律依據(jù)僅僅是《行政處罰法》中，關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。同時(shí)，也沒有法律對城管執(zhí)法人員的權(quán)力義務(wù)法定職責(zé)，以及履行職責(zé)范圍等問題作出明確規(guī)定。

盡管各地出臺了許多行政法規(guī)和規(guī)范性文件，但缺乏長效性機(jī)制和強(qiáng)制性措施，城市管理的原則、范圍、責(zé)任追究、手段措施等不夠明確，造成目前的“借法執(zhí)法”，執(zhí)法過程經(jīng)常處于尷尬境地，處罰難現(xiàn)象普遍存在，執(zhí)法的隨意性不可避免。

建立完善、系統(tǒng)的城市管理法律法規(guī)體系，可以有效解決現(xiàn)實(shí)存在的執(zhí)法權(quán)力界限不清、執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法手段不足等問題，為城管執(zhí)法提供依據(jù)。

城市管理在執(zhí)法過程中既缺乏法律支撐，也沒有統(tǒng)一的規(guī)范和要求。城市和城市不一樣，同樣的城市不同階段也不一樣，很少有聽證和征求意見環(huán)節(jié)。

有的城市政府對新形勢下城市發(fā)展和管理規(guī)律研究不夠，片面追求城市的干凈整潔、整齊劃一，往往急于求成，靠運(yùn)動式、突擊式的方法管理城市，忽視城市發(fā)展水平、市政基礎(chǔ)設(shè)施狀況，對城市管理效果要求過高，忽略了城市管理的實(shí)際規(guī)律。

執(zhí)法部門沒有樹立“以人為本”、“為人民管理城市”的城市管理理念，在執(zhí)法過程中常常是“以言代法”、“以權(quán)代罰”，缺乏法定的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一規(guī)范的程序。

要制定城市安全運(yùn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序。針對公共設(shè)施和空間的使用和維護(hù)，制定“城市安全運(yùn)行規(guī)范”以及“一系列專項(xiàng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)”等，建立與城市發(fā)展水平相適應(yīng)的城市管理評價(jià)體系，制訂符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平的城市管理標(biāo)準(zhǔn)。有助于規(guī)范執(zhí)法程序，提高城市管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

同時(shí)，要建立有效的共同治理機(jī)制，設(shè)置城市管理高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各地政府成立城市管理委員會或城市管理工作小組，由地方主要領(lǐng)導(dǎo)市長或分管副市長，兼任機(jī)構(gòu)主任，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人作為機(jī)構(gòu)成員，一般城管局局長兼任辦公室主任，或兼任政府副秘書長，同時(shí)建立城市管理聯(lián)席會議制度，定期或不定期召開工作例會，協(xié)調(diào)處理城市管理中出現(xiàn)的重大問題或矛盾。

常設(shè)的高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對于處理那些涉及多個部門、需要部門聯(lián)動的城市管理執(zhí)法熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題較為有效。特別是那些將一個處罰事項(xiàng)分由兩個或多個部門執(zhí)行的處罰權(quán)，尤其需要通過組織多部門工作例會溝通、協(xié)商解決。