城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒及其對(duì)我國(guó)的啟示

陳 軼，朱 力，張 純

(1.南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院，江蘇南京210000;2.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京100871;3.中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京100044;4.北京交通大學(xué)建筑與藝術(shù)學(xué)院，北京100871)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，越來越多農(nóng)村人口涌向城市的同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)卻出現(xiàn)了前所未有的凋敝。事實(shí)上，世界上許多國(guó)家在特定發(fā)展階段，都出現(xiàn)過城鄉(xiāng)發(fā)展不同步的現(xiàn)象。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、韓國(guó)、日本等在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中均做出了相應(yīng)的嘗試，取得了較好的成效。了解國(guó)外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程具有參考價(jià)值。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為城鄉(xiāng)關(guān)系的一個(gè)特有階段，目前在城市規(guī)劃領(lǐng)域已經(jīng)積累了一定的研究成果。近年來，隨著我國(guó)政府層面對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村問題的重視，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)意義越發(fā)重大。我國(guó)在2003年初開始提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策，國(guó)內(nèi)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究歷經(jīng)概念描述、方法措施、批判性解讀等方面，中國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌正在成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。林毅夫［1］、樊綱［2］、韓?。?］認(rèn)為我國(guó)目前的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌手段多是采取重視物質(zhì)空間布局的方式在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)中小城市、小城鎮(zhèn)及城郊社區(qū)群，以此提供新增就業(yè)滿足農(nóng)村地區(qū)就業(yè)需求;孫自鐸認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心在于城鄉(xiāng)差別完全消失、城鄉(xiāng)關(guān)系達(dá)到完全融合［4］;石憶邵認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置以及城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展［5］。在方法措施方面，樊綱［2］、林毅夫［1］認(rèn)為減少農(nóng)業(yè)人口是控制城鄉(xiāng)差距縮小的有效辦法;韓俊提出公共服務(wù)均等化是達(dá)到城鄉(xiāng)利益平等的關(guān)鍵［3］;石憶邵［5］、趙群毅［6］、趙英麗［7］認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化具體體現(xiàn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)資源高效地綜合利用、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)、公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的融合。在批判性解讀方面，張京祥［8］、韓?。?］、李兵弟［9］指出目前的實(shí)踐存在以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的名義，掠奪農(nóng)村土地資源、將城市建設(shè)項(xiàng)目下放到農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行非法建設(shè)等?？傮w上，目前對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念及對(duì)策措施研究較多，然而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成功與否的關(guān)鍵與國(guó)情和城鄉(xiāng)發(fā)展階段密切相關(guān)，現(xiàn)有研究對(duì)世界不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平的國(guó)家中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)驗(yàn)借鑒研究較少，特別是對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)如農(nóng)村市場(chǎng)化、土地分類、農(nóng)村法律制度建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)借鑒尚不多見。

筆者選取中東歐和中亞、日本、韓國(guó)和德國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行回顧和比較，探討在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中在對(duì)農(nóng)村政策傾斜、土地分類整理等方面的經(jīng)驗(yàn)及與中國(guó)目前實(shí)踐的差異，并基于這些經(jīng)驗(yàn)借鑒對(duì)解決中國(guó)城鄉(xiāng)差異問題提出相應(yīng)的建議。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒——來自不同發(fā)展階段不同地區(qū)的實(shí)踐

1.1 農(nóng)村市場(chǎng)化案例:中東歐和中亞的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 20世紀(jì)90年代初，中東歐和獨(dú)聯(lián)體經(jīng)歷了劇烈的經(jīng)濟(jì)衰退，重振農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)成為了首要任務(wù)。中東歐國(guó)家意識(shí)到增加非農(nóng)就業(yè)對(duì)改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有直接的作用，進(jìn)而對(duì)非農(nóng)業(yè)人口往城鎮(zhèn)遷移有推動(dòng)作用。他們對(duì)中東歐國(guó)家非農(nóng)就業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行了細(xì)致的研究，在此基礎(chǔ)上對(duì)如何進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)改革、提高非農(nóng)就業(yè)比重、加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化進(jìn)行了必要的探討。具體措施如下:①鼓勵(lì)農(nóng)民提高“非農(nóng)收入”，縮小城鄉(xiāng)收入差距;②推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)化進(jìn)程;③注重建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的管理體制。

1.1.1 鼓勵(lì)農(nóng)民提高“非農(nóng)收入”，縮小城鄉(xiāng)收入差距。中東歐國(guó)家農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民兼業(yè)特征明顯，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)帶來了收入的提高。非農(nóng)收入的提高主要來源于5個(gè)方面:家庭內(nèi)部非農(nóng)活動(dòng)、農(nóng)村小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)活動(dòng)、大城市的非農(nóng)業(yè)活動(dòng)(涉及通勤)、家庭成員從城市中的匯款、家庭成員從國(guó)外的匯款［11］。由于難以從空間角度界定非農(nóng)業(yè)活動(dòng)發(fā)生的具體區(qū)位，比如非農(nóng)業(yè)活動(dòng)會(huì)發(fā)生在農(nóng)村、小城鎮(zhèn)附近以及城鄉(xiāng)結(jié)合部等不同的區(qū)位，這些分類有助于更好的理解家庭非農(nóng)收入的真正來源，此外，非農(nóng)業(yè)收入的來源方式多種多樣，主要分為兼職類的通勤和施工、自謀職業(yè)類的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和鄉(xiāng)村旅游以及農(nóng)業(yè)本身的農(nóng)產(chǎn)品加工為主(表1)［12］。中東歐國(guó)家農(nóng)民兼業(yè)現(xiàn)象表明農(nóng)業(yè)不再是收入的重要來源，非農(nóng)就業(yè)收入才是提高收入的源泉，按照世界各國(guó)城鎮(zhèn)化的一般道路來看，農(nóng)民進(jìn)入城市或城鎮(zhèn)就業(yè)是一種適合大部分農(nóng)民的道路，但也仍有相當(dāng)一部分離不開土地的農(nóng)民不能到城鎮(zhèn)就業(yè)，這樣一來，鼓勵(lì)農(nóng)民以兼業(yè)的方式提高收入，減少了“舉家離農(nóng)”式的農(nóng)業(yè)人口外流，有利于緩解城市人口的過度集中。

表1 部分中東歐國(guó)家農(nóng)業(yè)額外收入的主要來源(非農(nóng)業(yè)收入百分比)%

1.1.2 推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)化進(jìn)程。中東歐國(guó)家意識(shí)到制約農(nóng)業(yè)改革的主要因素是制度因素。他們用計(jì)劃和市場(chǎng)兩種體制對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的影響進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的獨(dú)聯(lián)體國(guó)家在農(nóng)業(yè)改革的各方面都落后于以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的中東歐國(guó)家［12-16］，再一次說明了制度在農(nóng)業(yè)改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要性。推動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程包括推動(dòng)價(jià)格和市場(chǎng)、土地改革、農(nóng)產(chǎn)品加工市場(chǎng)化、農(nóng)村金融市場(chǎng)化以及體制市場(chǎng)化等方面。以1分代表計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，10分代表市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，數(shù)值越小表明該國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)比重越大，數(shù)值越大表明該國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比重越大［12］，分析顯示，市場(chǎng)化程度較高的捷克共和國(guó)、匈牙利、波蘭在農(nóng)業(yè)改革的各方面都優(yōu)于市場(chǎng)化程度較低的羅馬尼亞、亞美尼亞、格魯尼亞和烏克蘭(表2)。

表2 部分中東歐和獨(dú)聯(lián)體國(guó)家農(nóng)業(yè)改革評(píng)分

1.1.3 注重建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的管理體制。中東歐國(guó)家在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中注重建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移服務(wù)體系，在加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益方面建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)和政策，有效地促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移與農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高相互促進(jìn)，帶來了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，形成良性循環(huán)。值得注意的是，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重在中東歐國(guó)家和獨(dú)聯(lián)體國(guó)家接近十年的變化情況，在改革之前，中東歐和獨(dú)聯(lián)體各國(guó)的農(nóng)業(yè)就業(yè)比重為10%～30%，其中波蘭和羅馬尼亞的農(nóng)業(yè)就業(yè)比重達(dá)到26.4%和27.5%。伴隨著體制改革，各國(guó)的農(nóng)業(yè)就業(yè)比重發(fā)生了顯著變化，大體的趨勢(shì)是中東歐國(guó)家的從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力呈下降趨勢(shì)，而獨(dú)聯(lián)體國(guó)家的從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力不但沒有下降反而上升了(表3)［17-18］。這與中東歐國(guó)家農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)的趨勢(shì)緊密相連，由于中東歐國(guó)家逐步的市場(chǎng)化進(jìn)程帶來了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，快速增長(zhǎng)的GDP為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力提供了越來越多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，促使了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)及第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而獨(dú)聯(lián)體國(guó)家由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，難以提供非農(nóng)就業(yè)崗位，導(dǎo)致勞動(dòng)力向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，引發(fā)高水平農(nóng)業(yè)隱性失業(yè)［12］。

表3 部分中東歐和獨(dú)聯(lián)體國(guó)家農(nóng)業(yè)就業(yè)占總就業(yè)的比重 %

1.2 町村改造案例:日本的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 日本是個(gè)島國(guó)，耕地面積只占全國(guó)國(guó)土面積的13.6%，二戰(zhàn)初期城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)業(yè)資源大量流向城市，耕地被大量占用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)萎縮的狀況，針對(duì)這一狀況，當(dāng)日本經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)后稍微有所好轉(zhuǎn)時(shí)，日本當(dāng)局就將農(nóng)村的凋敝現(xiàn)象加以重點(diǎn)關(guān)注，以此扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)失調(diào)的局面。日本的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開始于20世紀(jì)60年代初，人均GDP達(dá)到5 000美元，開始有能力城市反哺農(nóng)村，具體的做法包括:①注重農(nóng)村法律保障;②采取“市町村合并”提高農(nóng)村地區(qū)行政效率;③促進(jìn)農(nóng)村多產(chǎn)業(yè)發(fā)展;④加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;⑤實(shí)行傾斜政策。

1.2.1 注重農(nóng)村法律保障。在遏制城鄉(xiāng)差距方面，日本政府采取了制定相應(yīng)的農(nóng)村法律措施，使農(nóng)村的發(fā)展有法可依，具有代表性的有《農(nóng)業(yè)基本法》、《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》、《農(nóng)振法》、《農(nóng)協(xié)法》、《過疏地域?qū)Σ咛貏e措施法》等，這些法律的制定為日本城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程的有效展開確定了法律基礎(chǔ)。此外，在農(nóng)村發(fā)展方面，日本政府并不是面面俱到，而是抓住重要的6個(gè)方面展開，主要包括農(nóng)村工商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育、城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)等［20］。此外，增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入還體現(xiàn)在通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)公共事業(yè)建設(shè)的財(cái)政投入等方面。總的來說，日本在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中從制度層面為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展提供了政策支持，從而使日本的城鄉(xiāng)差距得到了實(shí)質(zhì)性的縮小。

1.2.2 采取“市町村合并”，提高農(nóng)村地區(qū)行政效率。日本的“市町村”合并其主旨在于擴(kuò)大社會(huì)公共設(shè)施的覆蓋面、降低政府管理成本、提高行政管理的規(guī)模效應(yīng)等，為此，日本政府自明治維新以來共進(jìn)行3次大規(guī)模的町村合并，即“明治大合并”、“昭和大合并”和當(dāng)前的“平成大合并”［21］。町村作為日本最基本的行政單元，其數(shù)量之多、規(guī)模之小、影響之大都促使日本政府在實(shí)行“市町村合并”時(shí)需要充分考慮人口規(guī)模與小學(xué)需求、村莊數(shù)量與行政效率、村莊規(guī)模與社會(huì)公共設(shè)施共享等［22-23］，總體上看，“市町村合并”僅僅是用行政區(qū)劃調(diào)整的手段提高了農(nóng)村運(yùn)行效率，并未造成農(nóng)村地區(qū)人員的搬遷，這種做法得到了農(nóng)村居民的首肯。

1.2.3 促進(jìn)農(nóng)村多產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的支撐，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特別是農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展是提高農(nóng)民生活水平的有力保障。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面，日本政府采取城市大企業(yè)到農(nóng)村地區(qū)投資設(shè)廠的方式，使農(nóng)村工業(yè)得到發(fā)展。此外，鼓勵(lì)農(nóng)民兼業(yè)，增加農(nóng)民非農(nóng)業(yè)收入［24］。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，日本采取了多渠道的融資方式，除了財(cái)政撥款外，還通過發(fā)行地方債券、貸款等方式用于公共設(shè)施的建設(shè)。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本的3 000多個(gè)町村都配備了污水、固廢處置設(shè)施［24］，市政設(shè)施水平配套程度高。

1.3 新村運(yùn)動(dòng)案例:韓國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 韓國(guó)是一個(gè)以丘陵、山地居多的國(guó)家，國(guó)土面積9.93萬km2，耕地只占國(guó)土面積的22%。20世紀(jì)70年代，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展階段，迅速拉大的城鄉(xiāng)差距使政府意識(shí)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，“新村運(yùn)動(dòng)”便營(yíng)運(yùn)而生。參考吳自聰?shù)鹊难芯砍晒?6］，韓國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的階段性實(shí)踐見表4。韓國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌突出的特點(diǎn)包括:①制定階段性目標(biāo);②推進(jìn)小城鎮(zhèn)促進(jìn)政策［27］。韓國(guó)小城鎮(zhèn)促進(jìn)政策具體包括營(yíng)造城鎮(zhèn)、營(yíng)造小城鎮(zhèn)、開發(fā)小城鎮(zhèn)3個(gè)進(jìn)度見表5。

表4 韓國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段性實(shí)踐

表5 韓國(guó)小城鎮(zhèn)促進(jìn)政策總結(jié)

1.4 城鄉(xiāng)等值化案例:德國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 二戰(zhàn)以后，德國(guó)的農(nóng)村問題長(zhǎng)時(shí)間比較突出，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，大量人口涌向城市，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝。在此背景下，提出“在農(nóng)村地區(qū)生活，并不代表可以降低生活質(zhì)量”、“與城市生活不同類但等值”的“城鄉(xiāng)等值化”理念。巴伐利亞州采用“城鄉(xiāng)等值化”理念，開始通過土地整理、村莊革新等方式，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)得以平衡發(fā)展，創(chuàng)造性地解決好了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。此后，這一發(fā)展方式成為德國(guó)農(nóng)村發(fā)展的普遍模式，并從1990年起成為歐盟農(nóng)村政策的方向。主要采取的措施有:①?gòu)?qiáng)調(diào)分類型土地整理;②保障農(nóng)民利益。

1.4.1 強(qiáng)調(diào)分類型土地整理。分為常規(guī)性土地整理、簡(jiǎn)化土地整理、項(xiàng)目整理土地、快速土地合并、資源交換土地等方式，對(duì)土地進(jìn)行分類型整理，具體見表6。

1.4.2 保障農(nóng)民收益。巴伐利亞州的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和啟示。第一，進(jìn)行“土地整理”，如將分散的小塊土地進(jìn)行合并、將優(yōu)等的土地置換用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化水平、提高土地利用率和生產(chǎn)效率。第二，農(nóng)民的田產(chǎn)和房產(chǎn)是農(nóng)民自己的財(cái)富，農(nóng)民有權(quán)變賣，也有權(quán)將其作為信貸抵押到銀行申請(qǐng)貸款，開辟新的致富途徑。第三，動(dòng)員大公司到農(nóng)村開辦企業(yè)，給離開土地的農(nóng)民提供新的就業(yè)崗位。第四，鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，展開多種經(jīng)營(yíng)，實(shí)行積極的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策。第五，政府設(shè)立專項(xiàng)資金，通過職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，并對(duì)農(nóng)民開辦中小企業(yè)提供幫助。第六，采取“開發(fā)”和“保護(hù)”結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展［28-29］。

表6 德國(guó)巴伐利亞州土地整理類型

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌國(guó)際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及評(píng)述

2.1 鼓勵(lì)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益 中東歐和中亞在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)借鑒上著力縮小城鄉(xiāng)收入差距、推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)化進(jìn)程以及統(tǒng)籌建立城鄉(xiāng)就業(yè)的管理體制等方面，概括而言，中東歐和中亞國(guó)家地域臨近卻有著不同的體制，兩者對(duì)比研究更能體現(xiàn)體制、制度對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響。

我國(guó)和中東歐國(guó)家制度上類似，都是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而且中東歐國(guó)家開始城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的時(shí)間比我國(guó)早10年左右，現(xiàn)階段基本停留在促進(jìn)農(nóng)民收入多樣化以及保障農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)制度上。農(nóng)村市場(chǎng)化是制度變革的產(chǎn)物，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變帶來了城市和鄉(xiāng)村要素的流動(dòng)性，盤活了農(nóng)村土地資源，為農(nóng)民增收創(chuàng)造了多樣化的途徑。市場(chǎng)化的進(jìn)程也會(huì)帶來貧富差距加大，增加失業(yè)率，此時(shí)，如果處理不好則可能導(dǎo)致大量的農(nóng)村人口再次從第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)，造成高水平的農(nóng)業(yè)隱性失業(yè)，這種情況是我國(guó)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中著力避免的。

2.2 完善新農(nóng)村建設(shè)制度，確保農(nóng)民利益有保障 日本政府在日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展到拐點(diǎn)時(shí)，持續(xù)增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入，投入不僅包括了資金投入，更包括了一系列的制度措施改革。因此，日本政府在著手城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面意識(shí)到如何打破阻礙城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度，如何提高農(nóng)村地區(qū)的效率是治理的關(guān)鍵。其主要做法有運(yùn)用法律手段使日本農(nóng)村的各項(xiàng)開發(fā)受到保護(hù)，通過行政體制調(diào)整提高日本農(nóng)村地區(qū)的行政效率，實(shí)施對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策傾斜為發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇，通過產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施雙管齊下帶動(dòng)日本農(nóng)村的全面發(fā)展。

日本作為“亞洲四小龍”之首，在20世紀(jì)70年代便意識(shí)到農(nóng)村問題的嚴(yán)重性，并在發(fā)展城市的同時(shí)兼顧農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。日本政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)施的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在從制度和體制上促使農(nóng)村和城市要素雙向流動(dòng)，采取了特別為農(nóng)村地區(qū)制定的農(nóng)村法律保障，使農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)有法可依、有章可循，此外，還特別體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策傾斜，采取農(nóng)村地區(qū)的土地規(guī)劃、明確的投資體制、嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民的參與機(jī)制等4個(gè)方面的方式措施實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)地的有效保障。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度安排上，日本專為農(nóng)村地區(qū)制定的法律和政策傾斜有借鑒之處。我國(guó)現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中矛盾最多的是土地流轉(zhuǎn)，而農(nóng)民利益得到保障的唯一途徑就是立法。此外，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)地域劃分以及區(qū)域政策的制定，區(qū)域開發(fā)與產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的構(gòu)想是通過一系列政策來反映和實(shí)現(xiàn)的。

2.3 推進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn) 韓國(guó)政府則在循序漸進(jìn)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面做出了有益的嘗試，韓國(guó)政府意識(shí)到推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是一朝一夕的事情，而是一個(gè)需要長(zhǎng)久堅(jiān)持的政策方向，為此韓國(guó)設(shè)立了6個(gè)階段、3個(gè)進(jìn)度，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)近40年的實(shí)踐，有效地縮小了城鄉(xiāng)差距。

韓國(guó)政府通過分階段目標(biāo)逐步縮小城鄉(xiāng)之間日益擴(kuò)大的差距，收到了良好的成效?？傮w上看，韓國(guó)政府實(shí)施的是由硬到軟、由慢到快、循序漸進(jìn)的過程，從最初的重視基礎(chǔ)設(shè)施投入逐步轉(zhuǎn)向重視農(nóng)村地區(qū)的制度建設(shè)等，在剛開始，調(diào)整的速度不宜過快，應(yīng)該逐步設(shè)立小城鎮(zhèn)為增長(zhǎng)極帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間布局上，韓國(guó)的營(yíng)建小城鎮(zhèn)促進(jìn)政策方面有可取之處。我國(guó)城鎮(zhèn)體系歷來缺少中小城市、小城鎮(zhèn)，因此造成了廣大的農(nóng)村地區(qū)缺乏強(qiáng)有力的增長(zhǎng)極。這種做法類似英國(guó)的新市鎮(zhèn)建設(shè)，未來我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的空間布局上，要將建設(shè)新市鎮(zhèn)作為吸引農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要節(jié)點(diǎn)。韓國(guó)設(shè)置營(yíng)造小城鎮(zhèn)的方法類似英國(guó)建設(shè)“新市鎮(zhèn)”的方法，我國(guó)在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍需要通過市鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

2.4 分類進(jìn)行農(nóng)村土地整理，提高土地利用效率 德國(guó)作為歐洲城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)施的代表國(guó)家，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐中側(cè)重于土地整理，他們將土地整理分為常規(guī)性土地整理、簡(jiǎn)化土地整理、項(xiàng)目整理土地、快速土地合并、資源交換土地等不同類型，并對(duì)農(nóng)民利益在開發(fā)的基礎(chǔ)上予以保護(hù)收到了良好的成效。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地整理方面，德國(guó)的城鄉(xiāng)等值化成為了德國(guó)農(nóng)村發(fā)展的普遍模式，也是歐盟農(nóng)村政策的新方向。德國(guó)的城鄉(xiāng)等值化不僅對(duì)不同類型的土地進(jìn)行了分類，還采取“開發(fā)”和“保護(hù)”相結(jié)合的方式，保障了農(nóng)民利益。

總體上看，國(guó)外在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，經(jīng)歷了硬性建設(shè)過程和軟性建設(shè)過程。其中，硬性建設(shè)過程是指建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、配建公共服務(wù)設(shè)施等硬指標(biāo);軟性建設(shè)過程是指建立促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的制度安排、法律保障。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心要義是制度統(tǒng)籌，通過打通城鄉(xiāng)割裂的各種要素，使城鄉(xiāng)要素能夠雙向流動(dòng)。我國(guó)近年來開始了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)，主要是針對(duì)土地這一關(guān)鍵要素進(jìn)行土地制度改革和探索，從社會(huì)公平角度提供公共服務(wù)均等化和農(nóng)民權(quán)益保障等方面。目前全國(guó)各地采取的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施有:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度(如成都)、發(fā)出“農(nóng)轉(zhuǎn)城”戶口簿(如重慶)、啟動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)(如浙江、山東)、農(nóng)村集體土地試點(diǎn)建租賃房(如北京)、宅基地?fù)Q房(如天津)、地票制度(如成都)等?？偟膩碚f，國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還停留在試點(diǎn)階段，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套的制度尚在建設(shè)中，沒有形成像日本那樣通過法律手段保障農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)地利益的全面保障制度。

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