德國(guó)電子廢棄物回收處理的管理實(shí)踐及其借鑒

向?qū)帯∶辐P喬　葉文虎

摘要 電子廢棄物的回收處理是循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要方面。本文從法律體系和管理機(jī)制兩方面介紹德國(guó)對(duì)家庭產(chǎn)生的電子廢棄物回收處理的管理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)同類電子廢棄物的管理提供參考。德國(guó)電子廢棄物回收處理的管理目標(biāo)可歸納為三方面：①?gòu)募彝ギa(chǎn)生的廢物流中將電子廢棄物分離出來(lái)；②推動(dòng)資源再生；③控制有毒有害物質(zhì)的排放，避免人體與環(huán)境健康損害。德國(guó)電子廢棄物回收處理管理體系的參與者可分為七類，其責(zé)任內(nèi)容如下：①政府機(jī)關(guān)，聯(lián)邦級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)政策制定，有權(quán)管理生產(chǎn)者注冊(cè)，協(xié)調(diào)與監(jiān)督回收處理過(guò)程，聯(lián)邦州政府負(fù)責(zé)頒布地方法規(guī)并指定公共廢物管理機(jī)構(gòu)；②家庭消費(fèi)者負(fù)責(zé)將電子廢棄物放入專門的收集容器；③分銷者可自愿協(xié)助電子廢棄物的回收；④公共廢物管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)自家庭收集電子廢棄物、管理并運(yùn)營(yíng)收集場(chǎng)所，并將電子廢棄物免費(fèi)移交給生產(chǎn)者或其代理人；⑤生產(chǎn)者對(duì)本企業(yè)生產(chǎn)的電子電器設(shè)備廢棄后的生命終期管理負(fù)責(zé)，重點(diǎn)是通過(guò)獨(dú)立或聯(lián)合守法機(jī)制來(lái)承擔(dān)電子廢棄物的轉(zhuǎn)運(yùn)、運(yùn)輸、處理與處置的責(zé)任；⑥結(jié)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與監(jiān)控電子廢棄物的流向，分配生產(chǎn)者的責(zé)任份額并監(jiān)督；⑦處理者應(yīng)確保電子廢棄物的處理達(dá)到法定再循環(huán)率與回收利用率。德國(guó)電子廢棄物回收處理的管理實(shí)踐呈現(xiàn)出五方面的特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)物質(zhì)循環(huán)的管理理念、可操作性強(qiáng)的法律保障、清晰的責(zé)任分工與界定、以信息流管理為基礎(chǔ)的實(shí)施機(jī)制、重視參與者意見的交流與反饋機(jī)制。

關(guān)鍵詞德國(guó)；電子廢棄物；回收；處理；管理

中圖分類號(hào)X323文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2014）02-0111-08doi：103969/jissn1002-2104201402016

廢棄電子電器設(shè)備（Waste electrical and electronic equipment，WEEE），也稱為電子廢棄物，是電子電器設(shè)備使用階段結(jié)束后形成的廢棄物。電子廢棄物具有潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與資源價(jià)值：一方面，部分電子廢棄物的零部件含有危害物質(zhì)，隨意處理處置，可能導(dǎo)致危險(xiǎn)物質(zhì)與污染物的不當(dāng)釋放，威脅環(huán)境與公眾健康[1]；另一方面，電子廢棄物內(nèi)含有多種金屬（金、銀、鈀、銅、鐵、鈷、銦、銻等）與非金屬（塑料、玻璃、陶瓷、橡膠、木材、阻燃劑與其他化學(xué)添加劑等），具備顯著的資源價(jià)值[2]。因此，完善的電子廢棄物回收處理體系，是有效控制污染、資源利用的必然選擇，也是中國(guó)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要方面[3]。然而中國(guó)的電子廢棄物回收體系不健全[4]、處理不規(guī)范[5]，威脅到人體健康與生態(tài)環(huán)境[6]，限制了電子廢棄物資源價(jià)值的充分發(fā)揮[7]。德國(guó)是電子廢棄物回收處理管理的先行國(guó)，出臺(tái)了一系列法規(guī)政策，并取得了一定的效果[8]。由于電子廢棄物回收處理體系的建設(shè)與完善是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，涉及到法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)等諸多問(wèn)題，深入了解與剖析德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)正在推進(jìn)中的電子廢棄物回收處理管理工作具有較好的參考價(jià)值。需說(shuō)明的是，本文的研究范圍限于德國(guó)私人家庭產(chǎn)生的電子廢棄物管理。

1德國(guó)電子廢棄物回收處理管理體系概述1.1法律依據(jù)與適用范圍

目前，德國(guó)電子廢棄物管理的法律依據(jù)有：專項(xiàng)法《電子電器設(shè)備的銷售、返回與環(huán)境友好處置法》（以下簡(jiǎn)稱《電子廢棄物法》）、廢棄物管理基本法《促進(jìn)廢物循環(huán)利用和保障合乎環(huán)境承受能力的廢物處理法》（以下簡(jiǎn)稱《廢物處理法》）、有關(guān)的污染控制法，州、鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)區(qū)域、城市與市政等地方法規(guī)、以及歐盟相關(guān)的法律文件。除非《電子廢棄物法》有另外的規(guī)定，否則電子廢棄物的收集、運(yùn)輸、處理與處置適用《廢物處理法》的有關(guān)規(guī)定。

《電子廢棄物法》將歐盟《關(guān)于廢棄電子電器設(shè)備的2002/95/EC指令》（以下簡(jiǎn)稱《指令》）轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，采用了與指令相同的產(chǎn)品適用范圍，在附件1列出了10類電子電器設(shè)備以及每個(gè)類別設(shè)備的明確種類。10類設(shè)備依次是：大型家用器具，小型家用器具，IT和遠(yuǎn)程通訊設(shè)備，消費(fèi)者設(shè)備，照明設(shè)備，電子和電氣工具，玩具、休閑和運(yùn)動(dòng)設(shè)備，醫(yī)用裝置，監(jiān)視和控制工具，以及自動(dòng)售貨機(jī)。該清單是開放式的，附件1未提及的電子電器設(shè)備種類，仍可能適用《電子廢棄物法》。

1.2管理目標(biāo)與任務(wù)

《電子廢棄物法》的立法宗旨是“預(yù)防產(chǎn)生自電子電器設(shè)備的廢棄物，推進(jìn)電子廢棄物的再使用、物質(zhì)再循環(huán)與其他形式的資源再生，從而減少電子廢棄物的處置量及電子廢棄物中所含的危險(xiǎn)物質(zhì)”，體現(xiàn)了物質(zhì)循環(huán)的廢棄物管理原則。按照管理要求的不同，電子廢棄物的生命終期管理涉及三個(gè)目標(biāo)：電子廢棄物單獨(dú)回收、推進(jìn)資源再生、以及防止污染造成人體與環(huán)境損害；相應(yīng)的管理任務(wù)分別是達(dá)到或超過(guò)最小回收量、達(dá)到回收利用率與再循環(huán)率目標(biāo)、滿足污染控制的要求（見圖1）。

回收方面，《電子廢棄物法》要求電子廢棄物應(yīng)自家庭產(chǎn)生的廢棄物中分離出來(lái)、單獨(dú)存放。在2006年12月31日之前，家庭消費(fèi)者產(chǎn)生的電子廢棄物的回收量應(yīng)達(dá)到每年至少4 kg/人的水平。

電子廢棄物回收后，需要進(jìn)行處理。處理是在專門設(shè)施進(jìn)行的、回收利用或處理所需要的任何操作，包括電子廢棄物的污染防控、拆卸、粉碎、回收利用、處置準(zhǔn)備等。處理途徑可分為資源再生、以及直接處置兩類。

向?qū)幍龋旱聡?guó)電子廢棄物回收處理的管理實(shí)踐及其借鑒中國(guó)人口·資源與環(huán)境2014年第2期資源再生的方式包括再使用與回收利用。再使用指特定的操作，這些操作的目的是將電子廢棄物或其零部件能夠再次用于原始功能或其他功能?；厥绽玫木唧w操作則在《廢物處理法》附件2B以列表的形式得到明確，可分為物質(zhì)再循環(huán)與能源回收。物質(zhì)再循環(huán)指除能源回收、將廢棄物再加工為燃料或填充用材料外，將廢棄物再加工為產(chǎn)品、材料或物質(zhì)的任何回收利用操作?！峨娮訌U棄物法》針對(duì)不同類別的電子廢棄物，規(guī)定了回收利用與再循環(huán)的最低水平。例如大型家用電器與自動(dòng)售貨機(jī)的最低回收利用率是80%，再循環(huán)率為75%（分母是單獨(dú)回收量）。

污染控制方面，《電子廢棄物法》附件3以控制有毒有害物質(zhì)的排放為目標(biāo)，規(guī)定了針對(duì)特定物質(zhì)與零部件的操作規(guī)范。例如，應(yīng)移除含有特定有毒有害物質(zhì)的電子廢棄物零部件或物質(zhì)、以及存放與運(yùn)輸過(guò)程中的注意事項(xiàng)等。此外，《污染排放控制法》的有關(guān)規(guī)定也適用于處理設(shè)施。

1.3立法沿革

德國(guó)電子廢棄物管理體系是德國(guó)的政治框架與歐盟的環(huán)境法規(guī)政策，并依托于逐漸完善的廢棄物管理體系。審視電子廢棄物管理體系的發(fā)展過(guò)程，有助于理解德國(guó)遇到的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)。

1.3.11972年：廢棄物管理進(jìn)入法律調(diào)整的范圍

德國(guó)是聯(lián)邦共和制國(guó)家，存在4個(gè)政治層級(jí)，由高到低分別為：聯(lián)邦政府、聯(lián)邦州、鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)區(qū)域、城市與市政[9]。聯(lián)邦州共16個(gè)。

20世紀(jì)50年代早期西德與東德尚未統(tǒng)一，西德的私人家庭開始使用電子電器設(shè)備，至60年代后期大幅度普及[10]。1972年之前在西德，廢物管理由區(qū)域與市政負(fù)責(zé)。這一時(shí)期，對(duì)家庭廢物的定期回收尚未普及?；厥蘸蟮膹U棄物未經(jīng)分類、也未進(jìn)行污染控制，就被傾倒在大約5萬(wàn)個(gè)[11]市政填埋場(chǎng)中。

1972年，西德憲法修訂案將廢物管理行為納入了法律調(diào)整的范圍，聯(lián)邦政府首次獲得了可適用于德國(guó)全境的、有關(guān)廢物管理的立法權(quán)，于同年頒布了廢物管理法。該法的目標(biāo)是制止廢棄物的無(wú)序傾倒、組織廢棄物的處置[11]，而未明確要求廢棄物的處理與再循環(huán)。

1.3.21986年：預(yù)防、處理與再循環(huán)原則的提出

1986年，廢物管理法修訂，首次提出了廢棄物的預(yù)防、處理與再循環(huán)的管理原則。其后聯(lián)邦政府頒布了一系列法規(guī)，意圖減少?gòu)U棄物數(shù)量?！栋b物條例》是這類法規(guī)之一[11]，并導(dǎo)致了雙元系統(tǒng)的建立，影響了日后電子廢棄物管理體系的建立。

1.3.31994年：頒布了體現(xiàn)物質(zhì)循環(huán)管理理念的廢物處理法

20世紀(jì)90年代早期，聯(lián)邦政府需要將《歐盟廢物框架指令》、《關(guān)于危險(xiǎn)廢物的歐盟指令》轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，趁此機(jī)會(huì)頒布了《廢物處理法》。該法著眼于自然資源保護(hù)、以及廢棄物的環(huán)境友好處理與處置[11]，標(biāo)志著德國(guó)廢物的管理理念從線型物質(zhì)流轉(zhuǎn)變?yōu)檠h(huán)型物質(zhì)流。至今該法幾經(jīng)修訂，仍是德國(guó)廢物管理的基本法。

《廢物處理法》的突破在于明確了產(chǎn)品生命終期的延伸生產(chǎn)者責(zé)任（Extended Producer Responsibility， EPR），并且重新分配了廢物回收、處理與處置私有化情形下的相關(guān)責(zé)任[12]。延伸生產(chǎn)者責(zé)任的核心思想，是要求生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品的生命終期的處理負(fù)責(zé)，從而激勵(lì)生產(chǎn)者調(diào)整產(chǎn)品設(shè)計(jì)[13]，有利于實(shí)現(xiàn)物質(zhì)流的循環(huán)；延伸生產(chǎn)者責(zé)任適用的產(chǎn)品類型則留待專項(xiàng)法規(guī)來(lái)明確。

在1994年至2006年間，未出臺(tái)針對(duì)電子廢棄物的專項(xiàng)法，《廢物處理法》是這一時(shí)期電子廢棄物回收、處理與處置的法律基礎(chǔ)。家庭消費(fèi)者可將電子廢棄物送交到市政回收?qǐng)鏊?，部分市政?huì)到家庭上門收取電子廢棄物。家庭消費(fèi)者通常需支付相應(yīng)的廢物管理費(fèi)。其后，市政負(fù)責(zé)廢棄物的環(huán)境友好處理與處置。市政可自由選擇電子廢棄物的處理方式，包括移交給民營(yíng)處理企業(yè)、市政公辦處理企業(yè)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。其中，民營(yíng)企業(yè)處理是最常見的：市政將可盈利的電子廢棄物賣給私人企業(yè)，并為那些不可盈利的電子廢棄物支付處理費(fèi)用[14]。

1.3.42006年：電子廢棄物專項(xiàng)法生效

隨著歐盟的電子廢棄物產(chǎn)生量迅速增加[15]、市場(chǎng)一體化的推進(jìn)，《指令》于2005年3月生效。該指令要求成員國(guó)確保：?jiǎn)为?dú)回收與處理10類電子電器設(shè)備；自2006年起，電子廢棄物回收量不低于4 kg/人/年；電子電器設(shè)備的最終使用者能夠獲得并使用回收設(shè)施，且家庭消費(fèi)者產(chǎn)生的電子廢棄物能被免費(fèi)回收。

回應(yīng)《指令》的要求，德國(guó)在2005年頒布了《電子廢棄物法》（2005年8月13日生效）。該法全面貫徹了延伸生產(chǎn)者責(zé)任與物質(zhì)循環(huán)原則，將原本由公共廢物管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)的電子廢棄物管理責(zé)任，重新分配為由生產(chǎn)者與公共廢物管理機(jī)構(gòu)分擔(dān)，且規(guī)定了生產(chǎn)者必須達(dá)到的回收利用與再循環(huán)目標(biāo)。在轉(zhuǎn)化過(guò)程中，德國(guó)吸取了同樣建基于延伸生產(chǎn)者責(zé)任的雙元系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。雙元系統(tǒng)是壟斷組織，德國(guó)工業(yè)界對(duì)其高昂的價(jià)格怨聲載道。而《電子廢棄物法》則體現(xiàn)了如下理念：電子廢棄物管理體系應(yīng)避免出現(xiàn)壟斷，應(yīng)允許生產(chǎn)者在選擇承擔(dān)延伸生產(chǎn)者責(zé)任的方式上，有最大限度的自由；管理體系應(yīng)預(yù)防生產(chǎn)者的搭便車行為，確保每個(gè)生產(chǎn)者均對(duì)電子廢棄物回收處理有貢獻(xiàn)，且貢獻(xiàn)程度與其市場(chǎng)份額成正比；管理體系應(yīng)避免回收責(zé)任在生產(chǎn)者間分配時(shí)的不公平，即部分生產(chǎn)者集中在規(guī)模較大的城市回收電子廢棄物，而其他生產(chǎn)者必須前往偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村區(qū)域回收、承擔(dān)高額的運(yùn)輸成本。

2德國(guó)電子廢棄物管理體系的運(yùn)作

2.1政府機(jī)關(guān)

聯(lián)邦層級(jí)有關(guān)廢物管理的行政機(jī)關(guān)有兩個(gè)：環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部有權(quán)頒布條例，來(lái)明確行政主管部門的收費(fèi)明細(xì)等；聯(lián)邦環(huán)境署是行政主管部門，負(fù)責(zé)管理生產(chǎn)者的注冊(cè)與擔(dān)保、協(xié)調(diào)回收容器在公共廢物管理機(jī)構(gòu)間的配置、監(jiān)督結(jié)算機(jī)構(gòu)等。目前，聯(lián)邦環(huán)境署將這些職責(zé)委托給了國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處，但保留撤銷該委托的權(quán)力。

聯(lián)邦州是《廢物處理法》的執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)頒布州法規(guī)，指定轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行《廢物處理法》的州級(jí)行政主管部門與公共廢物管理機(jī)構(gòu)（Public Waste Management Authority， PuWaMA）。州級(jí)行政主管部門有權(quán)制定生產(chǎn)者向公共廢物管理機(jī)構(gòu)支付的費(fèi)率，公共廢物管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)廢棄物回收、運(yùn)輸、處理與處置的管理和運(yùn)營(yíng)。

鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)區(qū)域、城市與市政則可頒布地方法規(guī)來(lái)細(xì)化聯(lián)邦州的法規(guī)，例如明確回收頻率、方式、場(chǎng)所設(shè)置、費(fèi)用支付等事項(xiàng)[11]。

2.2家庭消費(fèi)者

家庭消費(fèi)者必須將家庭產(chǎn)生的廢物分類，將電子廢棄物分離出來(lái)、放入專門的收集容器。禁止家庭與第三方就廢物的回收、處置簽訂協(xié)議。

使用上門收取系統(tǒng)時(shí)，家庭需要向市政支付該服務(wù)的全部或部分費(fèi)用。

2.3分銷者

根據(jù)《電子廢棄物法》，分銷者指“通過(guò)交易向使用者提供新電子電器設(shè)備的任何人或法人”。其中，“明知新電子電器設(shè)備的生產(chǎn)者未注冊(cè)、但仍繼續(xù)銷售的分銷者，視為該設(shè)備的生產(chǎn)者”，需承擔(dān)相應(yīng)的生產(chǎn)者責(zé)任。分銷者可以自愿決定是否參與回收電子廢棄物。一旦參與，分銷者有義務(wù)將電子廢棄物從其他類別的廢物中分離出來(lái)，但可自由選擇處置途徑，例如賣給中間商等。

實(shí)踐中，德國(guó)的分銷者經(jīng)常將以購(gòu)物折價(jià)的方式來(lái)提供回收服務(wù)，即消費(fèi)者購(gòu)買新產(chǎn)品時(shí)，可以交回一個(gè)同類型的舊設(shè)備。

2.4公共廢物管理機(jī)構(gòu)

《電子廢棄物法》規(guī)定公共廢物管理機(jī)構(gòu)是電子廢棄物的法定回收機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自家庭收集電子廢棄物、管理并運(yùn)營(yíng)電子廢棄物的收集場(chǎng)所。公共廢物管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任在向生產(chǎn)者或其代理人移交電子廢棄物后結(jié)束。具體而言，公共廢物管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任包括：

2.4.1自家庭回收電子廢棄物

公共廢物管理機(jī)構(gòu)收集家庭產(chǎn)生的電子廢棄物的方式主要有兩種：收取系統(tǒng)，家庭對(duì)家庭廢物分類，將電子廢棄物單獨(dú)放入對(duì)應(yīng)的容器中。容器設(shè)置在住宅內(nèi)或臨近的公共場(chǎng)所處，公共廢物管理機(jī)構(gòu)定期收取這些容器。送達(dá)方式，消費(fèi)者將電子廢棄物交送至收集場(chǎng)所，這些場(chǎng)所由公共廢物管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。

《電子廢棄物法》要求公共廢物管理機(jī)構(gòu)必須在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立送達(dá)系統(tǒng)，保證家庭消費(fèi)者可以免費(fèi)將電子廢棄物送交至收集場(chǎng)所。是否設(shè)立收取系統(tǒng)，公共廢物管理機(jī)構(gòu)可自行決策。

公共廢物管理機(jī)構(gòu)可以將廢物的回收責(zé)任委托給第三方，但該情形下問(wèn)責(zé)主體仍然是公共廢物管理機(jī)構(gòu)[16]。禁止未獲得授權(quán)的企業(yè)或個(gè)人從家庭回收電子廢棄物。

2.4.2告知義務(wù)

家庭的環(huán)保意識(shí)對(duì)回收效果有顯著影響，由此規(guī)定了公共廢物管理機(jī)構(gòu)向家庭的信息告知義務(wù)。需告知的信息包括：家庭的分類與回收義務(wù)、轄區(qū)內(nèi)可用的回收方式、家庭在電子廢棄物管理中的角色與作用、電子廢棄物處置不當(dāng)時(shí)可能導(dǎo)致的環(huán)境與人體健康損害、電子電器設(shè)備上“禁止扔到普通垃圾箱”標(biāo)簽的含義。

2.4.3電子廢棄物的分類存放與免費(fèi)移交

公共廢物管理機(jī)構(gòu)需按照《電子廢棄物法》規(guī)定的5個(gè)收集組別（見表1），將收集的電子廢棄物分類并存放到對(duì)應(yīng)的容器中，再免費(fèi)移交給生產(chǎn)者或其代理人。一種收集容器對(duì)應(yīng)一個(gè)收集組，通常由處理企業(yè)根據(jù)其工藝的需要提供，并由生產(chǎn)者承擔(dān)成本。收集組的設(shè)置可將電子廢棄物按照構(gòu)成與材料分類，有益于提高后續(xù)處理的效果；但還需兼顧收集的操作性，因此不能過(guò)分復(fù)雜。

當(dāng)收集組1、2、3、5的容器中收集的電子廢棄物體積超過(guò)（含）30 m3，或是收集組4超過(guò)（含）3 m3時(shí)，公共廢物管理機(jī)構(gòu)應(yīng)將容器已滿的消息告知國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處。國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)公共廢物管理機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)者與處理企業(yè)間的電子廢棄物移交事宜。公共廢物管理機(jī)構(gòu)也可以選擇不把電子廢棄物移交給生產(chǎn)者，此情形下公共廢物管理機(jī)構(gòu)必須自行負(fù)責(zé)電子廢棄物的再使用、處理或處置。

2.5生產(chǎn)者

根據(jù)延伸生產(chǎn)者責(zé)任原則，生產(chǎn)者應(yīng)對(duì)本企業(yè)生產(chǎn)的電子電器設(shè)備廢棄后的生命終期管理負(fù)責(zé)，涉及的操作范圍包括了電子廢棄物的轉(zhuǎn)運(yùn)、處理與處置。生產(chǎn)者根據(jù)本企業(yè)產(chǎn)品在德國(guó)的市場(chǎng)份額（占有率），承擔(dān)電子廢棄物收集總量中同比例的電子廢棄物的轉(zhuǎn)運(yùn)、處理與處置成本。當(dāng)生產(chǎn)者或其從公共廢物管理機(jī)構(gòu)的收集場(chǎng)所、或是自分銷者處獲取電子廢棄物時(shí)，延伸生產(chǎn)者責(zé)任生效。需要說(shuō)明的是，2005年8月13日前投放德國(guó)市場(chǎng)的電子電器設(shè)備轉(zhuǎn)化而成的廢物（即歷史電子廢棄物），仍由生產(chǎn)者共同分擔(dān)處理等成本；即使某生產(chǎn)者在2005年8月13日前未進(jìn)入德國(guó)市場(chǎng)，仍需根據(jù)其市場(chǎng)份額分擔(dān)歷史電子廢棄物的生命終期管理責(zé)任。

實(shí)踐中，德國(guó)的電子電器設(shè)備生產(chǎn)者延伸責(zé)任體現(xiàn)為如下事項(xiàng)：

2.5.1貼加單獨(dú)收集的提示標(biāo)簽

生產(chǎn)者必須對(duì)2005年8月13日后投放市場(chǎng)的電子電器設(shè)備，附加“禁止扔到普通垃圾箱”的標(biāo)簽，來(lái)提示消費(fèi)者不要將電子廢棄物棄置一般收集容器中。

2.5.2注冊(cè)

在向德國(guó)市場(chǎng)投放電子電器設(shè)備之前，生產(chǎn)者必須在國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處注冊(cè)。生產(chǎn)者必須對(duì)名下所有品牌注冊(cè)，在所有商業(yè)交易中使用國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處所頒發(fā)的注冊(cè)號(hào)?！峨娮訌U棄物法》規(guī)定生產(chǎn)者未注冊(cè)或注冊(cè)號(hào)被撤銷時(shí)，不得將產(chǎn)品投放到德國(guó)市場(chǎng)。

2.5.3電子廢棄物的轉(zhuǎn)運(yùn)、運(yùn)輸、處理與處置

實(shí)施延伸生產(chǎn)者責(zé)任的關(guān)鍵是設(shè)計(jì)一套機(jī)制，使得轉(zhuǎn)運(yùn)、運(yùn)輸、處理與處置電子廢棄物的責(zé)任能夠轉(zhuǎn)移給生產(chǎn)者。生產(chǎn)者只應(yīng)對(duì)本企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化而成的電子廢棄物負(fù)責(zé)，而不應(yīng)為其他生產(chǎn)者的產(chǎn)品的生命終期管理負(fù)責(zé)。因此，需要將單個(gè)生產(chǎn)者的責(zé)任按比例從收集到的電子廢棄物總量中區(qū)分出來(lái)。《電子廢棄物法》提供了兩種評(píng)估單個(gè)生產(chǎn)者責(zé)任比例的方法，生產(chǎn)者可擇一使用：①基于某生產(chǎn)者在電子電器設(shè)備市場(chǎng)中的市場(chǎng)率；②基于某生產(chǎn)者的電子廢棄物在該類電子廢棄物總量中的比例，該比例的得出應(yīng)使用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法，是可識(shí)別、可證實(shí)的。

實(shí)踐中，德國(guó)生產(chǎn)者通常不直接參與電子廢棄物的轉(zhuǎn)運(yùn)、運(yùn)輸、處理與處置運(yùn)營(yíng)，而是委托處理企業(yè)（或處理企業(yè)就是生產(chǎn)企業(yè)的子公司）具體操作。按照生產(chǎn)者與處理企業(yè)間的合作方式的不同，生產(chǎn)者承擔(dān)延伸生產(chǎn)者責(zé)任的守法機(jī)制可分為兩類。守法機(jī)制設(shè)計(jì)的難點(diǎn)，是如何按照生產(chǎn)者的責(zé)任比例，來(lái)劃分收集到的電子廢棄物總量。

（1）生產(chǎn)者獨(dú)立守法機(jī)制：生產(chǎn)者單獨(dú)委托處理企業(yè)。如果生產(chǎn)者A在電子電器設(shè)備產(chǎn)品第3、4類（對(duì)應(yīng)收集組3）中的市場(chǎng)份額總共是20%，則生產(chǎn)者A須對(duì)收集組3中收集到的電子廢棄物的20%承擔(dān)責(zé)任。其余80%的電子廢棄物的生命終期管理由其他生產(chǎn)者負(fù)責(zé)。

圖2以向德國(guó)市場(chǎng)投放類別3、4的電子電器設(shè)備的生產(chǎn)者A為例，說(shuō)明了生產(chǎn)者獨(dú)立守法機(jī)制的運(yùn)作。

（2）生產(chǎn)者聯(lián)合守法機(jī)制：生產(chǎn)者加入生產(chǎn)者責(zé)任組織，該責(zé)任組織負(fù)責(zé)執(zhí)行與處理企業(yè)間的合作。換言之，加入責(zé)任組織的生產(chǎn)者共同分擔(dān)所有加入該組織的生產(chǎn)者的電子廢棄物生命終期管理責(zé)任。為確保處理市場(chǎng)的完全競(jìng)爭(zhēng)，德國(guó)限制了這類生產(chǎn)者責(zé)任組織的市場(chǎng)占有率。目前尚不存在判定生產(chǎn)者責(zé)任組織壟斷的硬性標(biāo)準(zhǔn)，但德國(guó)的壟斷監(jiān)管部門——聯(lián)邦卡特爾機(jī)構(gòu)不允許單一生產(chǎn)者責(zé)任組織壟斷某類別所有電子廢棄物的生命終期管理[12]。圖3說(shuō)明了生產(chǎn)者聯(lián)合守法機(jī)制的運(yùn)作：生產(chǎn)

表1德國(guó)的電子廢棄物收集組[17]

Tab.1Collection group for WEEE in Germany

收集組

Collection

group4電子電器設(shè)備的產(chǎn)品類別

Product categories of EEE4產(chǎn)品種類示例

Examples of product types of EEE1414大型家用電器4洗衣機(jī)，衣服甩干機(jī)，洗碗盤機(jī)，烹調(diào)設(shè)備，電爐，電熱盤，微波爐，其他大型烹調(diào)和食物加工器具；

電熱器具，電暖氣，其他房間的床，供做家俱的加熱器具；電扇，空調(diào)裝置，其他扇風(fēng)，通風(fēng)換氣和空調(diào)設(shè)備4104自動(dòng)售貨機(jī)4熱飲料自動(dòng)售貨機(jī)，冷熱瓶或者罐頭自動(dòng)售貨機(jī)，固體產(chǎn)品自動(dòng)售貨機(jī)，自動(dòng)取款機(jī)，自動(dòng)銷各種產(chǎn)品的所有器具2414大型家用電器4大型制冷器具，冰箱，冷柜，其他大型制冷、保存和食物貯存器具3434IT和遠(yuǎn)程通訊設(shè)備4集中數(shù)據(jù)處理：大型機(jī)，小型機(jī)，打印機(jī)單元。個(gè)人計(jì)算：個(gè)人電腦（包括CPU，鼠標(biāo)，屏幕和鍵盤），膝上型電腦（包括CPU，鼠標(biāo)；屏幕和鍵盤），筆記本電腦，記事本電腦，打印機(jī)，復(fù)印設(shè)備，電子和電氣打字機(jī)，口袋式和桌式計(jì)算器，其他通過(guò)電子方式進(jìn)行信息收集、貯存、處理、演示和通訊的產(chǎn)品和設(shè)備。用戶終端和系統(tǒng)，傳真機(jī)，電報(bào)機(jī)，電話機(jī)，付費(fèi)電話機(jī)，無(wú)繩電話機(jī)，便攜式電話，應(yīng)答系統(tǒng)，其他聲音傳送，圖象傳輸或者其他經(jīng)由遠(yuǎn)程通訊傳送信息的產(chǎn)品或者設(shè)備44消費(fèi)者設(shè)備4收音機(jī)，電視機(jī)，圖象攝影機(jī)，攝象機(jī)，錄音機(jī)，聲音擴(kuò)大機(jī)，音樂(lè)設(shè)備，其他專用于聲音或者圖象的錄制或復(fù)制的產(chǎn)品或設(shè)備，包括除了遠(yuǎn)程通訊之外的聲音和圖象分配信號(hào)的設(shè)備4454照明設(shè)備4熒光燈，不包括家用白熾燈，直線式熒光燈，簡(jiǎn)潔型熒光燈，高強(qiáng)度發(fā)射燈，包括高壓鈉燈和金屬鹵化燈，低壓鈉燈，其他照明和專用于燈光發(fā)射或者控制的設(shè)備，不包括燈絲燈泡5424小型家用器具4真空吸塵器，地毯打掃器，其他清掃器具；縫紉，編織，紡織和織物加工器具；熨斗和其他熨衣，軋平以及其他衣物護(hù)理器具；面包機(jī)，煎鍋，研磨機(jī)，咖啡機(jī)，開啟或封口容器或包裹設(shè)備；電刀，理發(fā)，吹發(fā)，牙刷，剃須器，按摩和其他身體護(hù)理器具；鐘表，手表，其他專用于測(cè)量，指示或記錄時(shí)間的器具；電子磅秤64電子和電氣工具

（不包括大型工業(yè)工具）4鉆孔機(jī)，電鋸，縫紉機(jī)，對(duì)木材、金屬和其他材料進(jìn)行旋轉(zhuǎn)、研磨、磨光、磨碎、鋸開、切割、修剪、鉆孔、打洞、打孔、折疊、彎曲或者類似加工的設(shè)備；用于鉚釘、釘子或者螺旋釘緊固或者松開以及其他類似用途的工具；用于焊接或者其他類似用途的工具；用于液體或者氣體物質(zhì)噴霧、噴涂、驅(qū)散或者其他處理的設(shè)備；用于割草或者其他園林活動(dòng)的工具74玩具，休閑和運(yùn)動(dòng)設(shè)備4手動(dòng)圖象游戲控制臺(tái)，圖象游戲，用于自行車、跳水、跑步或者劃船等的計(jì)算機(jī)，帶有電子或者電氣組件的運(yùn)動(dòng)設(shè)備，硬幣投擲機(jī)84醫(yī)用裝置（不包括所有的被植入的和被感染的產(chǎn)品）4放射治療設(shè)備，心臟病治療儀器，透視儀，肺部換氣儀，放射醫(yī)學(xué)設(shè)備，人工培養(yǎng)診斷實(shí)驗(yàn)設(shè)備，分析儀，冰柜，受精檢查，其他診斷、預(yù)防、監(jiān)測(cè)、處理、減輕疾病、傷痛或者殘疾的器具94監(jiān)視和控制工具4煙霧探測(cè)器，采暖調(diào)整器，自動(dòng)調(diào)溫器，用于家用或者實(shí)驗(yàn)的測(cè)量、稱重或者調(diào)準(zhǔn)設(shè)備，其他用于工業(yè)安裝的監(jiān)視和控制工具（在控制板等上）圖2生產(chǎn)者獨(dú)立守法機(jī)制的運(yùn)作

Fig.2Individual nonselective takeback scheme

圖3生產(chǎn)者聯(lián)合守法機(jī)制的運(yùn)作

Fig.3Collective takeback scheme for WEEE of

collection group 3者A與B均制造ICT設(shè)備（電子電器設(shè)備類別3）與消費(fèi)者設(shè)備（電子電器設(shè)備類別4），對(duì)應(yīng)了收集組3。生產(chǎn)者A與B的市場(chǎng)占有率均為30%，并聯(lián)合建立了生產(chǎn)者責(zé)任組織。該組織對(duì)德國(guó)境內(nèi)所有收集到的、屬于收集組3的電子廢棄物的60%負(fù)責(zé)。

2.5.4報(bào)告義務(wù)

《電子廢棄物法》規(guī)定了生產(chǎn)者向國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處的報(bào)告義務(wù)，使國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處能夠有效監(jiān)控生產(chǎn)者的守法情形。

每月，每個(gè)注冊(cè)生產(chǎn)者需向國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處報(bào)告其投放德國(guó)市場(chǎng)的電子電器設(shè)備的種類與數(shù)量。每年，每個(gè)生產(chǎn)者則需向國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處報(bào)告下列事項(xiàng)：自公共廢物管理機(jī)構(gòu)收取的電子廢棄物量（按收集組分類）；單獨(dú)或經(jīng)由生產(chǎn)者責(zé)任組織回收的電子廢棄物的類別與數(shù)量；處理設(shè)施接收、再使用、再循環(huán)、回收利用與出口的電子廢棄物量（按電子電器設(shè)備類別分類）。

2.5.5提供財(cái)政擔(dān)保

生產(chǎn)者必須在首次注冊(cè)、以及此后的年度注冊(cè)中，根據(jù)該年度意欲投放德國(guó)市場(chǎng)的電子電器設(shè)備數(shù)量，提供相應(yīng)的破產(chǎn)擔(dān)保。擔(dān)保目的是預(yù)防以下情形的發(fā)生：生產(chǎn)者一旦破產(chǎn)，其他生產(chǎn)者或公共財(cái)政被迫承擔(dān)本應(yīng)破產(chǎn)者承擔(dān)的延伸生產(chǎn)者責(zé)任。擔(dān)保途徑包括參加保險(xiǎn)、提供凍結(jié)銀行賬戶、或參與資助電子廢棄物管理的組織。

2.6結(jié)算機(jī)構(gòu)

根據(jù)實(shí)施延伸生產(chǎn)者責(zé)任的需要，《電子廢棄物法》設(shè)立了結(jié)算機(jī)構(gòu)（Clearing house），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與監(jiān)控電子廢棄物的流向，確定生產(chǎn)者的責(zé)任份額并分配之，監(jiān)控生產(chǎn)者的責(zé)任完成情況并提供證明。實(shí)踐中，聯(lián)邦環(huán)境署指定國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處（ElektroAltgerteregister Foundation， EAR）為法定結(jié)算機(jī)構(gòu)。

2.6.1生產(chǎn)者注冊(cè)的管理與責(zé)任份額的確定

國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處對(duì)生產(chǎn)者及其電子電器設(shè)備的銷售量進(jìn)行注冊(cè)。國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處向意欲進(jìn)入德國(guó)電子電器設(shè)備市場(chǎng)的生產(chǎn)者頒發(fā)注冊(cè)號(hào)，并向社會(huì)公布生產(chǎn)者的注冊(cè)狀況。

每月國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處基于設(shè)備銷售量，得出每個(gè)生產(chǎn)者本年度在特定電子電器設(shè)備類別中的市場(chǎng)占有率，并據(jù)此確定下一年度每個(gè)生產(chǎn)者應(yīng)負(fù)責(zé)處理的電子廢棄物限額（占回收總量的百分比）。

2.6.2電子廢棄物回收任務(wù)的分配

接到公共廢物管理機(jī)構(gòu)的收集容器已滿的告知后，國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處篩選出當(dāng)前責(zé)任履行程度最低的單個(gè)生產(chǎn)者，聯(lián)系該企業(yè)來(lái)執(zhí)行該次電子廢棄物的收取、運(yùn)輸和處理任務(wù)。生產(chǎn)者通知作為合作伙伴的處理企業(yè)。處理企業(yè)前往市政收集場(chǎng)所收取容器，完成后續(xù)的電子廢棄物處理與處置。生產(chǎn)者最后將處理完成的消息告知國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處。國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處記錄并更新該生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任履行程度。

國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處向所有生產(chǎn)者統(tǒng)一分配地域不同的電子廢棄物收集容器。無(wú)關(guān)乎生產(chǎn)者的銷售地域，每個(gè)生產(chǎn)者必須依從分配，前往收取的收集場(chǎng)所可能位于德國(guó)境內(nèi)的任何區(qū)域。由于前往鄉(xiāng)村的運(yùn)輸距離大于城市，上述做法有利于確保生產(chǎn)者回收任務(wù)的公平分配。

2.6.3延伸生產(chǎn)者責(zé)任的監(jiān)控與證明

國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處每年匯總本年度各生產(chǎn)者收取并處理的電子廢棄物總量，根據(jù)各生產(chǎn)者的責(zé)任份額核實(shí)其責(zé)任的完成情況，并為生產(chǎn)者提供守法證明。

圖4更詳細(xì)地說(shuō)明了特定生產(chǎn)者與國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處的互動(dòng)過(guò)程。

圖4特定生產(chǎn)者與國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處的互動(dòng)過(guò)程[12]

Fig.4Interaction of individual producer and

the clearing house

2.6.4其他行政管理事宜

出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處可決定《電子廢棄物法》是否適用于特定的電子電器設(shè)備種類；如生產(chǎn)者有異議，可以上訴至法院。此外，國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處還需向聯(lián)邦環(huán)境署提供每年度所有注冊(cè)生產(chǎn)者的名單，并報(bào)告投放市場(chǎng)的電子電器設(shè)備總量，所有生產(chǎn)者收集、再使用、再循環(huán)、以及其他方式回收利用與出口的電子廢棄物數(shù)量。

2.6.5遵守法定管理權(quán)限的義務(wù)

國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處是非盈利機(jī)構(gòu)，但可在德國(guó)《成本條例》允許的范圍內(nèi)向生產(chǎn)者收費(fèi)?！峨娮訌U棄物法》嚴(yán)格限制了國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處的管轄權(quán)限，要求注冊(cè)處的權(quán)限不得超出電子廢棄物回收處理協(xié)調(diào)所必須的范圍；只要生產(chǎn)者承擔(dān)延伸責(zé)任的方式在法律允許的范圍之內(nèi)，則嚴(yán)禁國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處對(duì)其進(jìn)行干預(yù)。國(guó)家電器設(shè)備注冊(cè)處必須保持中立，不得與任何處理企業(yè)或生產(chǎn)者簽訂協(xié)議。

2.7處理者

處理企業(yè)應(yīng)使用最佳技術(shù)，確保電子廢棄物的處理達(dá)到法定再循環(huán)率與回收利用率的限值?！峨娮訌U棄物法》、《廢物處理法》、《專門廢物管理公司條例》、以及《污染排放控制法》是提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。

2.7.1進(jìn)行年度認(rèn)證

《電子廢棄物法》要求處理設(shè)施進(jìn)行年度認(rèn)證。需認(rèn)證事項(xiàng)包含：處理企業(yè)的技術(shù)水平、組織能力與知識(shí)水平等符合法律要求，處理技術(shù)能滿足法定回收利用率與再循環(huán)率的要求，可證實(shí)的回收利用率，計(jì)算方法的有效性等。《廢物處理法》的附件3 規(guī)定了最佳（state of art）技術(shù)的確定標(biāo)準(zhǔn)。

《電子廢棄物法》限定了認(rèn)證的專家資格，并規(guī)定認(rèn)證的有效期不超過(guò)18個(gè)月。

2.7.2申請(qǐng)污染排放許可

電子廢棄物處理工廠會(huì)釋放污染物質(zhì)與噪音。按照德國(guó)《污染排放控制法》，處理企業(yè)需要向政府申請(qǐng)?jiān)S可?！段廴九欧趴刂品ā吩O(shè)立了嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，各州的污染控制主管部門負(fù)責(zé)該法的監(jiān)控并執(zhí)行。

3德國(guó)電子廢棄物回收管理特點(diǎn)及其借鑒3.1德國(guó)電子廢棄物回收處理管理的特點(diǎn)

在電子廢棄物管理的管理理念方面，德國(guó)自上世紀(jì)70年代至今不斷實(shí)踐與調(diào)整，電子廢棄物的管理理念從隨意處置、末端控制，逐漸發(fā)展至推進(jìn)資源再生。物質(zhì)循環(huán)理念為德國(guó)電子廢棄物管理勾畫了明確的愿景與方向，成為德國(guó)頒布法律政策的依據(jù)。

在電子廢棄物管理的法律體系方面，專項(xiàng)法《電子廢棄物法》、《廢物處理法》、相關(guān)污染控制法中詳盡的法律條文為電子廢棄物的回收、處理與處置的管理提供了強(qiáng)大的法律保障。這些法律明確了電子廢棄物管理的各環(huán)節(jié)及其責(zé)任主體，藉由各聯(lián)邦州與地方的實(shí)施細(xì)則，保障了德國(guó)電子廢棄物管理的有效實(shí)施。

在電子廢棄物管理的責(zé)任界定方面，德國(guó)貫徹了延伸生產(chǎn)者責(zé)任原則，按照“生產(chǎn)者負(fù)責(zé)、政府分擔(dān)”，對(duì)電子廢棄物回收、處理與處置各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體及其內(nèi)容進(jìn)行了清晰的界定。責(zé)任規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)定量、份額清楚、銜接嚴(yán)謹(jǐn)，確保了電子廢棄物的流動(dòng)符合物質(zhì)循環(huán)理念。聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部、聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署、各州與地方政府及其環(huán)保部門、公共廢物管理機(jī)構(gòu)、以及結(jié)算機(jī)構(gòu)等構(gòu)成了完整的組織體系，依照法治原則，分工合理、權(quán)責(zé)清晰，為電子廢棄物管理提供了制度平臺(tái)與監(jiān)管保障。

在電子廢棄物管理的實(shí)施機(jī)制方面，依托完善的電子廢棄物分類收集設(shè)施、科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法、有效的統(tǒng)計(jì)制度、充分的信息交流，建立了電子廢棄物的識(shí)別、分配、核算與監(jiān)控方法，實(shí)現(xiàn)了電子廢棄物管理的責(zé)任主體（生產(chǎn)者）與執(zhí)行主體（處理者）的分離，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了回收責(zé)任化與處理市場(chǎng)化的有機(jī)結(jié)合。

在電子廢棄物管理法規(guī)政策完善方面，參與者的意見交流與反饋機(jī)制保障了政策工具的實(shí)效性。德國(guó)電子廢棄物管理的有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃、計(jì)劃的制定及修訂過(guò)程中，均存在公眾參與和政策評(píng)估的法律規(guī)定，避免了忽視利益相關(guān)方的意見，并根據(jù)實(shí)施效果調(diào)整法規(guī)政策的規(guī)定。

3.2對(duì)中國(guó)的啟示和借鑒

與德國(guó)相比，我國(guó)的電子廢棄物管理在管理理念、法律依據(jù)、責(zé)任界定、實(shí)施機(jī)制等方面還存在相當(dāng)?shù)牟罹嗪筒蛔?。因此，學(xué)習(xí)和借鑒德國(guó)的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，在以下方面重點(diǎn)發(fā)展我國(guó)電子廢棄物管理體系：健全電子廢棄物管理的法律體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置，清晰界定電子廢棄物管理責(zé)任的主體與內(nèi)容，開發(fā)可行的責(zé)任分配與核算方法，完善電子廢棄物分類收集的基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化處理設(shè)施的監(jiān)管，基于現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)電子廢棄物數(shù)量與流向的監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系。

（編輯：李琪）

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[13]Lindhqvist T. Extended Producer Responsibility in Cleaner Production： Policy Principle to Promote Environmental Improvements of Product Systems[D]. Lund： Lund University， 2000.

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[16]Koch K. Information Received Via EMail On 7 April 2011 and Via Phone Interview On 6 May 2011[C]. // Deubzer O. EWaste Management in Germany.United Nations University， Institute for Sustainability and Peace， 2011.

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（編輯：李琪）

參考文獻(xiàn)（references）

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