元治理視閾下中國(guó)環(huán)境治理的策略選擇

唐任伍　李澄

摘要 針對(duì)當(dāng)今社會(huì)提出的解決復(fù)雜性問題的需求，元治理理論主張簡(jiǎn)化模式和實(shí)踐，以減少處理問題的復(fù)雜性，重視各種治理模式的相互協(xié)調(diào)配合；同時(shí)，要重視穩(wěn)定關(guān)鍵角色的取向、期望以及行為準(zhǔn)則。政府、市場(chǎng)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)由于參與的身份和角度不同，必然會(huì)傾向于各自的偏好，但是對(duì)于環(huán)境治理這一復(fù)雜性問題，單一的治理模式均不足以解決環(huán)境問題。我國(guó)環(huán)境治理在傳統(tǒng)模式下，政府以“統(tǒng)領(lǐng)”而非“治理”的姿態(tài)出現(xiàn)，各種治理模式、市場(chǎng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制無法有效運(yùn)作。發(fā)展元治理理論，強(qiáng)化自治理，強(qiáng)調(diào)與政府權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，即政府運(yùn)用手中的權(quán)力，承擔(dān)起有效選擇和協(xié)調(diào)各種治理模式“共振”，防止治理模式之間的互相傾軋，通過保持必要的多樣性增加治理的彈性以應(yīng)對(duì)環(huán)境治理這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的責(zé)任。首先，將政府定位在“同輩中的長(zhǎng)者”，意指政府的層級(jí)治理與市場(chǎng)治理和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理之間的關(guān)系是平等的，政府不能也不可能介入環(huán)境治理的全部環(huán)節(jié)；在平等的基礎(chǔ)上政府要起到帶頭作用，運(yùn)用法律法規(guī)，通過強(qiáng)制力達(dá)成環(huán)境治理模式的共振。其次，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)配置資源的決定性作用。政府要加強(qiáng)制度建設(shè)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，使市場(chǎng)的成本-收益機(jī)制得以有效運(yùn)行，以此引導(dǎo)資源和技術(shù)在市場(chǎng)中的流向。第三，政府在促進(jìn)公眾參與的同時(shí)要適當(dāng)鑒別和明確利益相關(guān)者，避免參與對(duì)象缺乏代表性和廣泛性，同時(shí)注意杜絕環(huán)境相關(guān)政策的利益集團(tuán)主導(dǎo)以及“一言堂”現(xiàn)象，暢通訴求表達(dá)機(jī)制和完善矛盾化解調(diào)處機(jī)制。第四，環(huán)境治理的政策制定要科學(xué)、明確、具體、細(xì)化。

關(guān)鍵詞元治理；環(huán)境治理；復(fù)雜性；政府

中圖分類號(hào)F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2014）02-0018-05doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.02.003

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)把加快生態(tài)文明制度建設(shè)作為當(dāng)前亟待解決的重大問題和全面深化改革的主要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，亟需不斷創(chuàng)新完善環(huán)境管理思路，加快形成科學(xué)有效的環(huán)境治理體制機(jī)制。通過借鑒國(guó)外興起的元治理理論，可以為創(chuàng)新環(huán)境治理體制、加快建立生態(tài)文明制度提供一些新的有益啟示。

1元治理理論內(nèi)涵及對(duì)復(fù)雜性的回應(yīng)

元治理（metagovernance）最早是由英國(guó)學(xué)者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）[1]在1997年提出的，其意為“協(xié)調(diào)三種不同治理模式以確保它們中的最小限度的相干性”。杰索普提出元治理的背景和原因是意識(shí)到在復(fù)雜性不斷加劇的當(dāng)代，市場(chǎng)、層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)治理都必然傾向于失靈；不同治理模式之間共振，即三種模式有機(jī)結(jié)合；針對(duì)特定治理目標(biāo)選擇模式。后來，他把元治理表述為：“治理?xiàng)l件的組織，以及涉及市場(chǎng)、層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)的明智混合以得出可能的最好結(jié)果”[2]。

荷蘭學(xué)者路易斯·慕利門（Louis Meuleman）[3]對(duì)于元治理的觀點(diǎn)解釋與杰索普有所不同，其強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)也與杰索普不盡相同。他在杰索普的基礎(chǔ)上將元治理發(fā)展為兩個(gè)概念：元治理是指通過應(yīng)用其他兩種實(shí)力類型的元素來支持選定的治理類型，并且或者保護(hù)它不受其他兩種治理模式的破壞影響。這被稱為一階元治理。元治理是指結(jié)合三種治理模式并且管理這種結(jié)合，而沒有對(duì)某一種治理模式的先天偏好。這被稱為二階元治理。

對(duì)于治理失靈，傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)界通常從不同治理模式的失靈的領(lǐng)域和表現(xiàn)進(jìn)行研究，本文則通過借鑒控制論中的對(duì)于復(fù)雜性的研究，將層級(jí)、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)治理的失靈歸因于復(fù)雜性不足，即治理對(duì)象和目標(biāo)的復(fù)雜性高于治理工具和手段的復(fù)雜性，使選定的治理模式無法達(dá)成治理目標(biāo)。

復(fù)雜性相對(duì)應(yīng)的是簡(jiǎn)單性，還原論者認(rèn)為自然界的基本規(guī)律是簡(jiǎn)單的，一切復(fù)雜性皆可以還原為若干個(gè)簡(jiǎn)單的過程或因子。隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，越來越多的客觀事實(shí)和科學(xué)研究表明，不將復(fù)雜性簡(jiǎn)單化就無法解決問題，但是復(fù)雜系統(tǒng)中各過程或各要素之間的強(qiáng)非線性相關(guān)關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地用還原論方法進(jìn)行處理，真正的復(fù)雜性需要用復(fù)雜性的方法來研究。針對(duì)當(dāng)今社會(huì)提出的解決復(fù)雜性問題的需求，元治理理論主張簡(jiǎn)化模式和實(shí)踐，以減少處理問題的復(fù)雜性，從而使得治理目標(biāo)更加容易實(shí)現(xiàn)，但是這種簡(jiǎn)化的模式和實(shí)踐仍須與真實(shí)世界的進(jìn)程相一致；警惕將復(fù)雜性問題劃分為諸多簡(jiǎn)單因素后，因?yàn)楹?jiǎn)單因素間的強(qiáng)非線性關(guān)系導(dǎo)致治理的子目標(biāo)雖然成功但是綜合后無法達(dá)到宏觀治理目標(biāo)而最終失靈。元治理的復(fù)雜性超過單一的治理手段，這種必要多樣性帶來的冗余雖然在經(jīng)濟(jì)角度看有一定浪費(fèi)，但卻是解決復(fù)雜性問題的彈性的來源，是必需的。

元治理理論雖然來源于對(duì)治理理論的批判和反思，然而其本身仍屬于治理范疇，是治理理論的延伸。傳統(tǒng)的治理理論強(qiáng)調(diào)以社會(huì)為中心，而元治理理論則主張將政府請(qǐng)回治理的中心位置，這看似矛盾，但與以往“國(guó)家中心論”中的國(guó)家高高在上、統(tǒng)治一切治理的形象不同，元治理理論主張的將政府請(qǐng)回中心的思想更加側(cè)重于責(zé)任而非權(quán)力，從這種意義上看，政府更像是治理的“同輩中的長(zhǎng)者”，通過設(shè)計(jì)協(xié)作制度，提出遠(yuǎn)景設(shè)想，以此達(dá)成協(xié)作，并對(duì)治理失靈負(fù)責(zé)。政府作為元治理的主體，但不是高高在上的國(guó)王。

唐任伍等：元治理視閾下中國(guó)環(huán)境治理的策略選擇中國(guó)人口·資源與環(huán)境2014年第2期政府、市場(chǎng)、社會(huì)人群或組織由于參與的身份和角度不同，必然會(huì)傾向于各自的偏好，但是對(duì)于環(huán)境治理這一復(fù)雜性問題，單一的治理模式復(fù)雜性均不足以解決環(huán)境問題，需要各種治理模式相互協(xié)調(diào)配合[4]。政府有責(zé)任和義務(wù)通過正式權(quán)威的強(qiáng)制力進(jìn)行治理模式的選擇和協(xié)調(diào)，可以說離開了政府這一中心，各種治理模式的協(xié)調(diào)是不可能的。為了減少治理復(fù)雜性問題所需要的“必要多樣性”造成資源的浪費(fèi)，政府要從復(fù)雜性程度由低到高選擇治理策略。同時(shí)，元治理認(rèn)為三種治理模式的協(xié)作并非簡(jiǎn)單疊加，如果處理不當(dāng)，可能會(huì)使治理模式之間互相傾軋，產(chǎn)生1加1小于2甚至1加1小于1的情況。因此政府首先應(yīng)當(dāng)針對(duì)治理對(duì)象和目標(biāo)選擇適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ剑瑸橹卫硖峁┲贫然A(chǔ)和法律保障，明確在哪些領(lǐng)域政府應(yīng)該“伸手”，哪些領(lǐng)域政府應(yīng)該退出，交給市場(chǎng)和社會(huì)處理，同時(shí)政府要保證及時(shí)在治理模式的選擇上進(jìn)行切換。當(dāng)一種治理模式無法解決復(fù)雜性問題時(shí)，政府有責(zé)任引入其他治理模式進(jìn)行輔助（一階），或者共振（二階）。由此而論，正式權(quán)威的運(yùn)動(dòng)范圍應(yīng)該盡可能地服從參與式治理的方式，所謂治理發(fā)生在“層級(jí)的陰影”下[5]，這里的層級(jí)應(yīng)當(dāng)被理解為對(duì)社會(huì)的、民主責(zé)任的包容，而不是單邊的自上而下的命令，其目的是盡量減少不適合的治理模式對(duì)適合的治理模式的傾軋，在最小化社會(huì)排斥條件下通過自反身性的方式使效率、效能和民主責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)[1]。真正達(dá)到1加1加1遠(yuǎn)大于3的治理效果。

當(dāng)面對(duì)極為復(fù)雜的問題，元治理的復(fù)雜性不足時(shí)，元治理也有失靈的可能。元治理理論認(rèn)識(shí)到了失靈的可能性，提出從認(rèn)識(shí)、實(shí)踐、哲學(xué)三個(gè)層面回應(yīng)失靈。在認(rèn)識(shí)層面，提出“部分失靈”和“部分成功”概念，即在承認(rèn)失靈的前提下，通過細(xì)化、清晰治理對(duì)象和目標(biāo)，明確可以接受的失靈程度，以及必須起碼達(dá)到的部分成功程度。在實(shí)踐層面，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和引進(jìn)新的治理工具和手段，加強(qiáng)多樣性的冗余以應(yīng)對(duì)復(fù)雜性，最小化失靈，保證部分成功。在哲學(xué)層面，區(qū)別于宿命論、斯多葛主義的“理智的悲觀主義”，面對(duì)必然的失靈元治理者要有羅蒂式浪漫主義的反諷，接受不完全和失靈是社會(huì)生活的基本特征，但是卻繼續(xù)活動(dòng)就好像可能成功的“想一套做一套”的“意志的樂觀主義”[1]。這就要求治理主體的政府在將復(fù)雜性問題簡(jiǎn)單細(xì)化的同時(shí)要堅(jiān)持用復(fù)雜性研究復(fù)雜性的觀點(diǎn)，保證簡(jiǎn)化后的復(fù)雜性問題仍與現(xiàn)實(shí)相一致。

2元治理視閾下我國(guó)環(huán)境治理的現(xiàn)狀與缺陷

近年來我國(guó)一直致力于深化體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，在帶領(lǐng)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行環(huán)境治理方面也取得了矚目成就，但仍未擺脫“為民做主”的現(xiàn)狀，在某種程度上還未切實(shí)走向“為民服務(wù)”。公民社會(huì)的發(fā)育還不夠充分，社會(huì)力量比較薄弱，資源高度集中于政府之手，政府是唯一有能力的環(huán)境監(jiān)管者，自然資源的公有制又使得政府實(shí)際掌握著幾乎全部的環(huán)境資源，從而也在事實(shí)上主導(dǎo)著各種環(huán)境行為。建國(guó)以來，我國(guó)制定了一系列有關(guān)環(huán)境治理的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例，對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)起到十分積極的作用。但是許多規(guī)章制度的修訂是在20世紀(jì)七八十年代，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，對(duì)于環(huán)境治理問題也是命令的強(qiáng)制性法律法規(guī)和制度較多，激勵(lì)性的法律法規(guī)和制度較少，政府的指揮和命令深深滲透在市場(chǎng)和社會(huì)的各個(gè)方面，在市場(chǎng)中占據(jù)重要地位的國(guó)有企業(yè)占有大量的資源，從某種意義上作為政府的延伸與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；許多社會(huì)組織依靠政府撥款，難以擺脫官辦的性質(zhì)，并不是真正意義上的非政府組織（NGO），難以作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理的主體之一真正反映民意。

這種政府的高高在上容易導(dǎo)致其在環(huán)境治理中的越位和缺位問題。一方面，政府上項(xiàng)目時(shí)追求GDP，對(duì)社會(huì)意見不夠重視，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件增加；在環(huán)境治理中“拍腦門”決策影響企業(yè)正常生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。另一方面，環(huán)境部門重視有獲利機(jī)會(huì)的審批環(huán)節(jié)，將許多本該政府承擔(dān)的監(jiān)督和管理職能推給社會(huì)和民間機(jī)構(gòu)，而民間機(jī)構(gòu)缺乏為政府所獨(dú)有的強(qiáng)制力，因此監(jiān)督和管理能力有限；由于政府監(jiān)管不足，經(jīng)常出現(xiàn)各地政府對(duì)環(huán)保未達(dá)標(biāo)企業(yè)只是罰款了事，且由于懲罰力度較低，導(dǎo)致治污企業(yè)和排污企業(yè)基于“減排成本最小化”的利益共識(shí)，盲目追求低價(jià)招投標(biāo)，減排走過場(chǎng)搞形式，造成我國(guó)環(huán)?！笆胤ǔ杀靖?，違法成本低”的現(xiàn)狀[6]。

我國(guó)通過施行環(huán)境稅、排污費(fèi)、環(huán)境補(bǔ)貼等手段引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，以彌補(bǔ)政府資源的有限，取得了一定的成效。但是無法使其有效發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，許多并不適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，如排污費(fèi)的征繳往往遠(yuǎn)低于污染治理設(shè)施的正常運(yùn)行成本（一般僅為實(shí)際成本的50%，有時(shí)甚至不到10%），沒有切實(shí)建立起反映資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制，無法將外部性真正有效內(nèi)化為企業(yè)生產(chǎn)成本，在環(huán)境治理方面市場(chǎng)機(jī)制無法有效運(yùn)行，甚至造成企業(yè)花錢買排污權(quán)的現(xiàn)象[7]。除了過多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的規(guī)章制度，政府在環(huán)境問題上過多的命令性行政手段嚴(yán)重影響了通過市場(chǎng)治理環(huán)境問題的積極性和有效性。此外，雖然提出“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則，但是沒有完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度使得很難追究污染企業(yè)的責(zé)任以及貨幣化企業(yè)使用資源所應(yīng)付出的代價(jià)，這些都導(dǎo)致了企業(yè)沒有動(dòng)力進(jìn)行污染治理和技術(shù)創(chuàng)新。

我國(guó)動(dòng)員社會(huì)力量參與環(huán)境治理已有一定的發(fā)展。2006年開始施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和2007年頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》具有積極的示范意義，部分省市相繼發(fā)布了地方環(huán)境信息公開辦法和環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與管理辦法，這些舉措是對(duì)社會(huì)力量參與環(huán)境治理的重要?jiǎng)訂T。但是由于歷史原因，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直強(qiáng)調(diào)集中，公民社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，政府規(guī)制比較嚴(yán)格，致使公眾參與治理的機(jī)會(huì)、渠道、熱情受到影響。在跨越式發(fā)展面前，政府不得不包辦更多，這樣政府就顯得更加強(qiáng)勢(shì)，而這反過來又進(jìn)一步壓制了公眾參與的積極性，形成了一種“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的“鎖入效應(yīng)”。而隨著生活水平的進(jìn)步，已經(jīng)滿足溫飽的社會(huì)群眾開始更加關(guān)心與自身息息相關(guān)的環(huán)境問題，卻找不到有效的正規(guī)參與途徑。2012年10月26日，環(huán)保部原總工程師、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)楊朝飛在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)專題講座上的講話中指出，2005年以來，環(huán)保部直接接報(bào)處置的環(huán)境群體性事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長(zhǎng)120%。在眾多的環(huán)境事件中，盡管環(huán)評(píng)單位的公眾調(diào)查程序、范圍和人數(shù)符合相關(guān)規(guī)定，但大多數(shù)公眾卻聲稱他們沒有參與相關(guān)環(huán)評(píng)的公眾參與環(huán)節(jié)，也不了解環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容。這些矛盾暴露了我國(guó)環(huán)境治理中公民參與走形式，政府缺乏與市民有效溝通，信息不公開，民眾權(quán)益未獲應(yīng)有尊重，少數(shù)利益相關(guān)者一言堂等問題。

我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)取得較大進(jìn)展，環(huán)境法制體系初步形成，但仍不完善，環(huán)境政策制定還需更加科學(xué)化。除了《憲法》中關(guān)于環(huán)保的原則性規(guī)定之外，我國(guó)先后制定和實(shí)施了《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》，以及《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等近30部與環(huán)保、資源相關(guān)的法律，為了細(xì)化法律或者填補(bǔ)法律的模糊地帶，國(guó)務(wù)院還制定了60多部環(huán)保方面的行政法規(guī)；另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門、各地方人大和地方政府依照各自職權(quán)也制定和頒布了600多項(xiàng)部門規(guī)章和地方性法規(guī)。從復(fù)雜性角度來看，制定如此詳盡的法律法規(guī)的目的就是細(xì)化環(huán)境治理的總體目標(biāo)，將環(huán)境治理這一高度復(fù)雜性問題分解為各種復(fù)雜度相對(duì)低一些、更加適合治理的子目標(biāo)。從實(shí)際情況來看，環(huán)境法律規(guī)范之間仍然缺乏完整的邏輯結(jié)構(gòu)，存在一些相互重復(fù)、相互抵消、相互脫節(jié)和缺乏操作性的內(nèi)容[8]。

我國(guó)對(duì)環(huán)境問題的復(fù)雜性進(jìn)行了積極研究和探索，但在環(huán)境規(guī)劃、目標(biāo)制定、措施選擇等決策過程中仍有急于求成、目標(biāo)定的過高或過粗、總量目標(biāo)與環(huán)境質(zhì)量脫鉤的問題沒有得到解決。如2010年河北安平縣為完成節(jié)能指標(biāo)而拉閘限電（中國(guó)青年報(bào)，2010-09-08）；2011年西安將增加藍(lán)天數(shù)量作為環(huán)境治理的目標(biāo)，卻出現(xiàn)2012年5月份優(yōu)良天數(shù)“全勤”，而可吸入顆粒物月平均濃度卻較2011年5月份上升10%的“藍(lán)天數(shù)量增多，環(huán)境質(zhì)量下滑”的現(xiàn)象（西安晚報(bào)，2012-06-13）。治理對(duì)象和目標(biāo)的不明確使環(huán)境問題的復(fù)雜性沒有得到有效簡(jiǎn)化或者得到扭曲的簡(jiǎn)化，環(huán)境治理效果因此不理想甚至出現(xiàn)失靈。

3元治理理論對(duì)我國(guó)環(huán)境治理策略選擇的啟示政府內(nèi)部除了縱向的層級(jí)關(guān)系外，也存在橫向的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這是應(yīng)該得到重視和巧妙設(shè)計(jì)利用的。政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)盡量扁平化，減少層級(jí)帶來的信息傳遞的扭曲和不暢，以及所造成的信息響應(yīng)的延遲，還可以避免地方政府“歪嘴和尚念歪經(jīng)”，政府的層級(jí)改革將會(huì)對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生積極意義。另一方面中央政府要向地方政府合理分權(quán)，進(jìn)行環(huán)保授權(quán)。中央政府主導(dǎo)制度供給，激發(fā)地方綠色發(fā)展的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，而盡量淡化或不過多從事過于具體的操作。中央政府對(duì)環(huán)境設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，允許地方設(shè)置更高標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)鼓勵(lì)地方政府積極尋求環(huán)境治理方面的各種橫向合作。

政府與市場(chǎng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系應(yīng)是“同輩中的長(zhǎng)者”。這有兩層意思，一是平等，即政府的層級(jí)治理與市場(chǎng)治理和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理之間的關(guān)系是平等的，政府不能也不可能介入環(huán)境治理的全部環(huán)節(jié)。比如借鑒西方國(guó)家新上項(xiàng)目時(shí)通過社會(huì)利益相關(guān)者協(xié)商一致的辦法，減少審批手段，政府只肩負(fù)設(shè)立環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)以及考核等責(zé)任，進(jìn)而減少政府獲利的機(jī)會(huì)，使政府不能也不愿強(qiáng)加意志于不適合層級(jí)治理的領(lǐng)域，這種培養(yǎng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理的方法可以反過來限制政府過度“做主”。第二層意思是在平等的基礎(chǔ)上政府要起到帶頭作用，放權(quán)不意味著逃避責(zé)任，相反，只有政府可以運(yùn)用法律法規(guī)，通過強(qiáng)制力達(dá)成環(huán)境治理模式的共振。這就要求政府通過法律法規(guī)約束自身行為，下放部分權(quán)力的同時(shí)有責(zé)任通過提供法律和制度保障和輔助環(huán)境治理中的市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，此外在市場(chǎng)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)占主導(dǎo)的環(huán)境治理領(lǐng)域出現(xiàn)諸如嚴(yán)重霧霾、環(huán)境群體性事件時(shí)，政府有責(zé)任果斷打開工具切換窗口，切換為適合解決突發(fā)狀況的層級(jí)治理模式。可見，強(qiáng)調(diào)責(zé)任才是“新政府中心論”的含義。

強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)配置資源的決定性作用。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵是定價(jià)，定價(jià)的前提是明晰產(chǎn)權(quán)，利用定價(jià)將自然資源資產(chǎn)化，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的關(guān)鍵舉措之一。政府要加強(qiáng)制度建設(shè)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，使市場(chǎng)的成本-收益機(jī)制得以有效運(yùn)行，以此引導(dǎo)資源和技術(shù)在市場(chǎng)中的流向。建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，也是改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的關(guān)鍵之一。通過在區(qū)域、流域等大尺度層面，在不同行政區(qū)之間依靠財(cái)政支付轉(zhuǎn)移等手段，“鼓勵(lì)”重污染企業(yè)退出或進(jìn)行技術(shù)革新，并支持環(huán)保企業(yè)發(fā)展，倡導(dǎo)綠色GDP概念。

大力培養(yǎng)公民社會(huì)，提高社會(huì)環(huán)境自治水平。鑒于公眾參與的地位仍有待提高、環(huán)境信息的公開時(shí)間仍較為滯后、公眾參與的形式較為單一，政府方面還應(yīng)該加強(qiáng)作為：①進(jìn)一步修訂相關(guān)法律法規(guī)，賦予公民更多的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為擴(kuò)大公眾參與提供更完善的制度保證；②培養(yǎng)公民環(huán)保意識(shí)，并做好管理與服務(wù)工作，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，早期介入，全程參與，減少公眾參與的成本；③促進(jìn)信息公開，保證公眾參與的有效性；④大力培養(yǎng)和扶植民間環(huán)保機(jī)構(gòu)和自治組織，加大公眾參與的話語(yǔ)權(quán)。此外還要注意到我國(guó)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相對(duì)而言平等性更加不充分，相當(dāng)多的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)并未成為網(wǎng)絡(luò)的有效參與元素，而一些網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)（如企業(yè)老板、微博大V等公眾人物）則擁有更多與其他節(jié)點(diǎn)的鏈接數(shù)，實(shí)際上成為了網(wǎng)絡(luò)的樞紐，這些處在關(guān)鍵位置的人或組織在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理中有更多的優(yōu)勢(shì)。政府在促進(jìn)公眾參與的同時(shí)要適當(dāng)鑒別和明確利益相關(guān)者，避免參與對(duì)象缺乏代表性和廣泛性，同時(shí)注意杜絕環(huán)境相關(guān)政策的利益集團(tuán)主導(dǎo)以及“一言堂”現(xiàn)象，暢通訴求表達(dá)機(jī)制和完善矛盾化解調(diào)處機(jī)制。

環(huán)境治理的政策制定要科學(xué)、明確、具體、細(xì)化。治理效果的不理想乃至失靈，往往是治理對(duì)象不明確、治理目標(biāo)模糊造成的。在將環(huán)境治理的對(duì)象和目標(biāo)劃分為復(fù)雜性適當(dāng)?shù)淖訉?duì)象和子目標(biāo)時(shí)需要注意，不可將環(huán)境治理的對(duì)象和目標(biāo)劃分過于籠統(tǒng)，否則政府進(jìn)行元治理所賦予三種治理模式的自主彈性不能保障足夠的復(fù)雜性應(yīng)對(duì)環(huán)境治理的子對(duì)象和子目標(biāo)的復(fù)雜性；反之過分細(xì)化則可能變成“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，治標(biāo)不治本。

政府在帶領(lǐng)市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)要認(rèn)清復(fù)雜性體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是環(huán)境本身，如各種污染之間的非線性關(guān)系（農(nóng)業(yè)污染和工業(yè)污染相互加強(qiáng)、水污染與空氣污染相互加強(qiáng)等等）。另一方面是環(huán)境同其他因素之間的非線性關(guān)系，如因?yàn)榄h(huán)境治理而帶來的可能的經(jīng)濟(jì)增速短期下降、因關(guān)停企業(yè)等造成的就業(yè)問題，以及因此有可能產(chǎn)生的群體性事件等等。進(jìn)行環(huán)境治理決策時(shí)不僅要有宏觀層面的政策出臺(tái)，還要完善相關(guān)細(xì)則，政府各部門對(duì)具體環(huán)境問題具體分析，各地方政府因地制宜采取治理對(duì)策。是進(jìn)行分開治理還是統(tǒng)一治理，分開治理的劃分程度如何，需要政府科學(xué)細(xì)化環(huán)境治理的對(duì)象，明確治理的長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)和短期目標(biāo)、整體目標(biāo)和局部目標(biāo)。這就要求政府改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，掌握新型和跨學(xué)科技術(shù)，科學(xué)決策，提高政府處理復(fù)雜問題，建設(shè)生態(tài)文明的元治理能力。

4結(jié)論

環(huán)境問題具有較強(qiáng)的“公共性”，單純的市場(chǎng)治理和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理往往可能導(dǎo)致失靈，需要政府通過強(qiáng)制力介入環(huán)境治理。但是這并不表示“政府萬(wàn)能”，對(duì)政府介入的正確理解應(yīng)該是政府通過設(shè)立環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)以及考核等責(zé)任為市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的有效運(yùn)作提供條件，以達(dá)到三種治理模式的相輔相成，而不是政府直接介入到具體的環(huán)境治理中去。元治理理論對(duì)我國(guó)環(huán)境治理策略選擇具有一定的啟示：①將政府定位在“同輩中的長(zhǎng)者”；②強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)配置資源的決定性作用；③政府在促進(jìn)公眾參與的同時(shí)要適當(dāng)鑒別和明確利益相關(guān)者，完善社會(huì)治理機(jī)制；④環(huán)境治理的政策制定要科學(xué)、明確、具體、細(xì)化。

（編輯：李琪）

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