新疆阿勒泰市牧區(qū)跨越式發(fā)展的調(diào)查與思考*

孫笑冰 鄒 游

（1中共新疆區(qū)委黨校 哲學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002；2新疆工程學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部 新疆 烏魯木齊 830091）

縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)

新疆阿勒泰市牧區(qū)跨越式發(fā)展的調(diào)查與思考*

孫笑冰1鄒 游2

（1中共新疆區(qū)委黨校 哲學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002；2新疆工程學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部 新疆 烏魯木齊 830091）

新疆阿勒泰市是以牧為主的縣級(jí)市，是新疆的重要牧區(qū)之一，是以哈薩克族為主的集中聚居區(qū)。中央新疆工作座談會(huì)的召開(kāi)，為阿勒泰市牧區(qū)跨越式發(fā)展指明了方向，明確了目標(biāo)與任務(wù)，阿勒泰市緊扣傳統(tǒng)畜牧業(yè)的改造提升和現(xiàn)代畜牧業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展兩大主題，圍繞牧民定居、優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品基地建設(shè)、草原保護(hù)與建設(shè)及畜牧業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、牲畜良種繁育和動(dòng)物防疫體系建設(shè)等重點(diǎn)工作，積極探索，走出了一條跨越式發(fā)展的新路子，推進(jìn)了現(xiàn)代畜牧業(yè)健康持續(xù)地向前發(fā)展。

新疆 阿勒泰市牧區(qū) 跨越式發(fā)展

一、阿勒泰市牧區(qū)的基本情況

新疆阿勒泰市是以牧為主的縣級(jí)市，是新疆的重要牧區(qū)之一，轄8鄉(xiāng)3鎮(zhèn)2個(gè)牧場(chǎng)3個(gè)街道，共95個(gè)行政村、15個(gè)分場(chǎng)、15個(gè)社區(qū)居委會(huì)，聚居著漢、哈薩克、維吾爾、回、蒙古等26個(gè)民族，共20.25萬(wàn)人，其中牧民6139戶(hù)、24820人，均為哈薩克族，占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?5.3%。

2012年，阿勒泰市草場(chǎng)總面積1368萬(wàn)畝，可利用面積1152.8萬(wàn)畝。其中，打草場(chǎng)33萬(wàn)畝，其余為放牧草場(chǎng)。2012年，飼草量種植面積8.8萬(wàn)畝。2011年，全市牲畜最高飼養(yǎng)量78.17萬(wàn)頭（只），年末牲畜存欄50.4萬(wàn)頭（只），其中，牛11.6萬(wàn)頭，羊35.83萬(wàn)只，其他牲畜2.97萬(wàn)頭。2012年全年主要畜產(chǎn)品的產(chǎn)量：產(chǎn)肉15339.3噸，產(chǎn)奶62360噸、產(chǎn)毛1469噸，分別較上年增長(zhǎng)了1.2%、3.3%和2.6%。放牧牲畜與舍飼牲畜的比例為3∶7，全市有畜戶(hù)5525戶(hù)，無(wú)畜戶(hù)614戶(hù)。全市已初步形成市、鄉(xiāng)、村三級(jí)較為健全的品改體系，牛良種率達(dá)到67%、羊良種率達(dá)到85%。

截至2012年底，阿勒泰市建立市、鄉(xiāng)兩級(jí)畜牧獸醫(yī)站13個(gè)，擁有畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員147人；草原工作站11個(gè)，擁有草原技術(shù)員78人；草原監(jiān)理所、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、治蝗滅鼠辦、抗災(zāi)辦等機(jī)構(gòu)，擁有畜牧執(zhí)法人員57人。

二、阿勒泰市牧區(qū)跨越式發(fā)展存在的問(wèn)題

1.現(xiàn)代畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。一是生產(chǎn)方式落后，經(jīng)營(yíng)粗放。阿勒泰市牧區(qū)畜牧生產(chǎn)仍未擺脫原始畜牧的生產(chǎn)方式，雖然養(yǎng)殖成本低，但是牲畜死亡率、繁殖成活率及受自然災(zāi)害的損失率與歷史上相比沒(méi)有大的差異。四季游牧的生產(chǎn)方式，使得畜群選優(yōu)、良種繁育、疫病防治和養(yǎng)殖技術(shù)推廣應(yīng)用等難以實(shí)施，畜產(chǎn)品加工和銷(xiāo)售困難，嚴(yán)重制約著牧區(qū)現(xiàn)代畜牧業(yè)生產(chǎn)水平的提升。二是基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)水平十分低下。目前阿勒泰市尚有14個(gè)行政村未通達(dá)鄉(xiāng)村公路，未通公路達(dá)280公里。21個(gè)自然村至今未通電。水利與防洪設(shè)施少，飲水不安全人數(shù)達(dá)70436人，灌溉方式落后。與牧民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、電、路、生活用能和飼草料地、住房等基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足。教育、醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)水平十分低下。三是牧民貧困程度深。由于游牧生活，加之生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣，牧民的生產(chǎn)力水平不高，收入增長(zhǎng)緩慢，勞務(wù)增收比重不足農(nóng)牧民增收總額的30%。牧區(qū)成為貧困人口最為集中的地區(qū)之一。截至2012年底，全市無(wú)畜戶(hù)占到總牧戶(hù)的7.8%，人均占有牲畜不足10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)畜的牧戶(hù)占到總牧戶(hù)的18%，這部分牧民基本失去了生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。同時(shí)受文化素質(zhì)較低、缺乏基本勞動(dòng)技能等因素的制約，牧區(qū)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難度大，增收能力不足，相當(dāng)一部分牧民只能解決最基本的溫飽問(wèn)題，長(zhǎng)期處于貧窮狀態(tài)。

2.產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。2012年，阿勒泰市生產(chǎn)總值達(dá)到30.75億元，其中第一產(chǎn)業(yè)5.66億元，第二產(chǎn)業(yè)5.81億元，第三產(chǎn)業(yè)19.28億元。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為18.4∶18.9∶62.7。第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)突出，二產(chǎn)“短板”明顯。

3.生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)壓力大。由于草原長(zhǎng)期超載放牧，牧草退化十分嚴(yán)重。牧區(qū)部分區(qū)域草場(chǎng)植被破壞嚴(yán)重，致使近年來(lái)區(qū)域內(nèi)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，對(duì)當(dāng)?shù)啬撩竦奈：θ遮厙?yán)重，牧民生存環(huán)境日益惡化，出現(xiàn)惡性循環(huán)。

表1：2012年阿勒泰市草地超載及退化情況

4.人才匱乏已成為制約牧區(qū)跨越發(fā)展的重要因素之一。由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，生產(chǎn)生活等各方面條件差，待遇低，吸引外來(lái)人才難度很大。當(dāng)前，阿勒泰市牧區(qū)人才匱乏現(xiàn)象極為普遍，尤其是畜牧科技人才、各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才、雙語(yǔ)教師等匱乏現(xiàn)象尤為突出。農(nóng)牧區(qū)科技人員的培訓(xùn)工作相對(duì)薄弱，知識(shí)老化、觀念保守、思想僵化，很難適應(yīng)現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的需要。

三、阿勒泰市牧區(qū)跨越式發(fā)展的對(duì)策與建議

1.積極推進(jìn)牧區(qū)現(xiàn)代畜牧業(yè)的建設(shè)步伐。首先，加強(qiáng)牧區(qū)水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人工飼草料基地建設(shè)。加強(qiáng)“富民興牧”水利工程建設(shè)，重點(diǎn)抓好引調(diào)水工程和供水工程建設(shè)。加大牧區(qū)農(nóng)村公路和口岸公路建設(shè)投入力度，實(shí)現(xiàn)“道路建設(shè)規(guī)范化、牲畜轉(zhuǎn)場(chǎng)機(jī)械化、道路管護(hù)常規(guī)化”。進(jìn)一步推進(jìn)牧區(qū)電網(wǎng)改造升級(jí)和無(wú)電地區(qū)電力建設(shè)，開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能、風(fēng)能等新能源。加強(qiáng)牧區(qū)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步消除“電信”服務(wù)盲點(diǎn)。加快建立優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的人工飼草料基地，對(duì)天然草原采取輪牧、休牧、退牧的方式使其休養(yǎng)生息，恢復(fù)原始草原生態(tài)環(huán)境。

其次，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。對(duì)現(xiàn)有畜牧相關(guān)企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組，組建龍頭企業(yè)集團(tuán)，支持中小企業(yè)相互參股走向聯(lián)合，積極探索和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的利益分配機(jī)制，逐步形成企業(yè)與農(nóng)（牧）戶(hù)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的利益共同體，積極培育和壯大農(nóng)牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)、畜產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)等多種形式的中介組織，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為畜產(chǎn)品加工業(yè)的主力軍。

第三，積極推進(jìn)“富民興牧”工程。按照“三通、四有、五配套”的標(biāo)準(zhǔn)，解決牧區(qū)牧民定居配套人工草料地灌溉問(wèn)題；加大投入，夯實(shí)“牧民定居”工程。把牧民定居與扶貧開(kāi)發(fā)、抗震安居、新農(nóng)村建設(shè)等利民惠民工程結(jié)合起來(lái)，使牧民定居從質(zhì)上有一個(gè)大的改變。為鼓勵(lì)和支持牧區(qū)農(nóng)牧民進(jìn)行勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，建議設(shè)立牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)業(yè)基金，扶持具有民族特色的手工藝制品、傳統(tǒng)民俗食品加工業(yè)和牧區(qū)草原旅游業(yè)發(fā)展，對(duì)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)牧民給予創(chuàng)業(yè)資金扶持。

第四，完善畜牧業(yè)服務(wù)體系，提高服務(wù)水平。重點(diǎn)搞好動(dòng)物疫情測(cè)報(bào)、診斷體系建設(shè)，提高重大動(dòng)物疫病的預(yù)警能力。完善畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，著手建立和完善畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)中心或工作站，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站存在的“站癱、人散”現(xiàn)象。

2.深化改革，完善體制機(jī)制。一要組織建立管理體制。組織建立資源和區(qū)域的合理有序開(kāi)發(fā)及生態(tài)環(huán)境的整治建設(shè)的管理體制，使牧區(qū)的自然資源開(kāi)發(fā)處于一個(gè)大系統(tǒng)中，而不是一個(gè)孤立的小系統(tǒng)。二要完善用人激勵(lì)機(jī)制。提高牧區(qū)畜牧業(yè)工作人員的待遇。把基層畜牧獸醫(yī)站的工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，解決聘用村級(jí)防疫員的編制待遇問(wèn)題。加強(qiáng)牧區(qū)干部交流，對(duì)在牧區(qū)工作表現(xiàn)突出，成績(jī)顯著的優(yōu)先提拔使用。三要推進(jìn)牧區(qū)草場(chǎng)制度改革。在堅(jiān)持現(xiàn)有草場(chǎng)所有制形式不變的前提下，引導(dǎo)和鼓勵(lì)山區(qū)牧民采取轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作或草場(chǎng)入股等形式的牧區(qū)草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)草場(chǎng)的適度規(guī)?；图s化經(jīng)營(yíng)。應(yīng)盡快建立以牧民直補(bǔ)為主要形式的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制定優(yōu)惠政策減人減畜，以確保國(guó)家的生態(tài)安全。四要加快金融體制的改革。在繼續(xù)完善小額信貸和農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款辦法的基礎(chǔ)上，在牧區(qū)嘗試成立小額貸款公司，解決牧民貸款難等問(wèn)題，凡成立的小額貸款公司運(yùn)行狀況良好并為牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)的，政府財(cái)政將給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)。

3.扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新牧區(qū)建設(shè)。第一，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以生態(tài)旅游促發(fā)展。以旅游業(yè)為龍頭帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，建設(shè)生態(tài)旅游公共服務(wù)體系。以現(xiàn)代文化為引領(lǐng)，積極探索牧區(qū)生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)新模式，以多元文化交匯與絲綢之路遺產(chǎn)為特色，打造文化生態(tài)旅游精品，把保護(hù)民族文化、深度體驗(yàn)與展示進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。創(chuàng)建一批生態(tài)旅游發(fā)展示范企業(yè)，完善生態(tài)旅游公共服務(wù)體系，塑造并傳播生態(tài)旅游形象，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合與區(qū)域聯(lián)動(dòng)。重視申遺后續(xù)的保護(hù)和管理工作，突出和彰顯自然遺產(chǎn)的綜合功能。

第二，爭(zhēng)取項(xiàng)目支持。針對(duì)牧區(qū)的特殊性，國(guó)家應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的適宜邊疆少數(shù)民族地區(qū)畜牧業(yè)的發(fā)展項(xiàng)目，在畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面加大項(xiàng)目資金支持力度，取消邊疆地區(qū)項(xiàng)目地方配套資金要求，使項(xiàng)目在數(shù)量上、資金額度上和操作上更趨合理，更易顯成效。

第三，實(shí)施農(nóng)牧民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工程，確保牧民增收。制定鼓勵(lì)農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠政策，在就業(yè)身份、崗位安排、福利待遇、社會(huì)保險(xiǎn)等方面與城市一視同仁。按照實(shí)用、管用、夠用的原則，大力開(kāi)展引導(dǎo)性培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。創(chuàng)新培訓(xùn)模式，利用援疆和對(duì)口支援的有利條件，采取異地聯(lián)合辦學(xué)，積極引進(jìn)內(nèi)地先進(jìn)的培訓(xùn)理念和方法。

最后，建立和完善牧區(qū)的社會(huì)保障體系。落實(shí)好牧區(qū)低保、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障政策，提高社會(huì)保障水平。2020年前，逐步建立起基本覆蓋貧困地區(qū)農(nóng)牧民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率，逐步提高政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷(xiāo)比例，提高統(tǒng)籌層次。建立農(nóng)牧民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。對(duì)農(nóng)牧民要建立合作性的醫(yī)療大病保險(xiǎn)，鼓勵(lì)有承受能力的農(nóng)牧民購(gòu)買(mǎi)商業(yè)性的疾病保險(xiǎn)。

4.大力加強(qiáng)牧區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)。通過(guò)建立重大建設(shè)項(xiàng)目和科技項(xiàng)目的支持為農(nóng)牧區(qū)吸引人才，加大對(duì)農(nóng)牧區(qū)人才開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)工作的支持力度。建立牧區(qū)人才資源開(kāi)發(fā)基金，與內(nèi)地重點(diǎn)大學(xué)、科研單位、醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦學(xué)，建立對(duì)口支援關(guān)系，為牧區(qū)重點(diǎn)培養(yǎng)科技人才和實(shí)用管理人才。增加農(nóng)牧區(qū)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的“特培”數(shù)量。加大農(nóng)牧區(qū)少數(shù)民族黨政干部的培訓(xùn)力度和培訓(xùn)規(guī)模，提高農(nóng)牧區(qū)少數(shù)民族黨政干部的素質(zhì)和能力。

5.完善牧區(qū)少數(shù)民族文化事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制。完善少數(shù)民族文化事業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，加強(qiáng)少數(shù)民族文化立法工作，研究制訂和完善有關(guān)少數(shù)民族文化保護(hù)和發(fā)展的法律法規(guī)和政策措施。深化少數(shù)民族和牧區(qū)文化事業(yè)單位體制、機(jī)制改革。應(yīng)實(shí)行公益性事業(yè)與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)分類(lèi)管理，支持少數(shù)民族文化單位按照有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)企改制，在一定期限內(nèi)給予財(cái)政、稅收等方面的優(yōu)惠政策。加強(qiáng)少數(shù)民族文化事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)保障，加大政府對(duì)少數(shù)民族文化事業(yè)的投入。

6.加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，以穩(wěn)定促發(fā)展。民族團(tuán)結(jié)是新疆各族人民的生命線。深入開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育，加強(qiáng)愛(ài)國(guó)主義、社會(huì)主義和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，引導(dǎo)各族干部群眾樹(shù)立正確的祖國(guó)觀、民族觀、宗教觀，深入開(kāi)展?jié)h族離不開(kāi)少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開(kāi)漢族、各少數(shù)民族之間也相互離不開(kāi)的宣傳教育。在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要全面貫徹落實(shí)中央的決策部署，緊緊圍繞以改善民生為重點(diǎn)，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口，以牧區(qū)跨越式發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安為總目標(biāo)，建立和完善科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，妥善處理各種社會(huì)矛盾，按照“屬地管理”和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，充分運(yùn)用行政、法律手段，把矛盾糾紛解決在基層、內(nèi)部、萌芽狀態(tài)。

堅(jiān)持黨的民族政策和宗教政策，堅(jiān)持全面加強(qiáng)和改進(jìn)宣傳思想政治工作，深入開(kāi)展社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳教育，增強(qiáng)牧區(qū)各族人民對(duì)偉大祖國(guó)的認(rèn)同、對(duì)中華民族的認(rèn)同、對(duì)中華文化的認(rèn)同、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義道路的認(rèn)同，鞏固各族干部群眾共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的思想基礎(chǔ)。堅(jiān)持以發(fā)展促穩(wěn)定、以穩(wěn)定保發(fā)展，加強(qiáng)牧區(qū)社會(huì)治安綜合治理，深入推進(jìn)平安建設(shè)，旗幟鮮明反對(duì)和打擊民族分裂勢(shì)力，確保牧區(qū)各族牧民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。

[1] 陳德峰.對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期新疆城鄉(xiāng)關(guān)系的思考[J].實(shí)事求是，2005（01）.

[2] 新疆工作文獻(xiàn)選編[Z].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2010.

[3] 新疆的發(fā)展與進(jìn)步（白皮書(shū)）[Z].北京：人民出版社，2009.

編輯：洪美云

F127.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.20

*本文系2011新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目《新疆牧區(qū)跨越式發(fā)展研究》（11BMZ080）的階段性成果