新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)均等化綜合評價分析*

張慶紅

（新疆財經(jīng)大學 統(tǒng)計與信息學院 新疆 烏魯木齊 830012）

社會

新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)均等化綜合評價分析*

張慶紅

（新疆財經(jīng)大學 統(tǒng)計與信息學院 新疆 烏魯木齊 830012）

新疆不同區(qū)域在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面差距日益明顯，這不僅影響了人們健康水平的提高，也影響了社會的和諧發(fā)展。針對新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，今后要加強對落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和基本公共服務(wù)的投入；打破城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置均衡化；采取激勵措施，促進衛(wèi)生資源向基層流動；加強基本公共服務(wù)均等化的法制建設(shè)。

新疆 公共衛(wèi)生服務(wù)均等化 綜合評價

公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)均等化是指社會所有群體都能平等獲得政府提供的、與社會發(fā)展水平和階段相適應的、結(jié)果大致均等的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)。[1]向社會成員提供均等的基本公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職責之一，自黨的十六屆六中全會首次提出實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標以來，經(jīng)過黨的十七大、十八大的強調(diào)和部署，已經(jīng)成為2020年全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略目標的重要內(nèi)容。

隨著新疆經(jīng)濟的快速發(fā)展和人們生活質(zhì)量的提高，全體居民對基本衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的需求越來越高，但是新疆城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距日益明顯。不同區(qū)域公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的不均等不僅會影響到人們健康水平的提高，也會影響到社會和諧程度的發(fā)展。[2]本文在研究新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)均等化進行綜合評價，為今后新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)更好地發(fā)展提供參考。

一、新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

2000年以來，新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)不斷發(fā)展，新疆人均衛(wèi)生費用不斷上升，其中，城市人均衛(wèi)生費用從2000年813.74元上升至2011年的2969元，年均增長11.4%，而農(nóng)村人均衛(wèi)生費用從2000年的214.65元上升至2012年的1056元，年均增長14.2%，農(nóng)村人均衛(wèi)生費用增長速度高于城市，主要是因為2010年以后，新疆農(nóng)村人均衛(wèi)生費用大幅增長所致，新疆農(nóng)村人均衛(wèi)生費用從2010年的666.3元猛增至2012年的1056元，年均增長26%。說明2010年以后，隨著民生工程和援疆工作的不斷推進，新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)投入逐漸向農(nóng)村傾斜。

從衛(wèi)生人員數(shù)量來看，新疆衛(wèi)生人員數(shù)也由1978年的66252人上升至2012年的150083人，年均增長2.4%，其增長速度快于全國同期水平（0.4%）；在改革開放初期，新疆衛(wèi)生人員數(shù)占全國衛(wèi)生人員數(shù)的比重僅為0.84%，此后呈現(xiàn)不斷上升趨勢，在2003年所占比重已經(jīng)接近2%，2003年以后又緩慢下降，2012年為1.65%，說明近幾年，新疆相對擁有的衛(wèi)生資源在減少。

從衛(wèi)生總費用占GDP比重來看，2000～2008年，該指標在4.6%左右波動，2008年以后總體呈上升趨勢，但是上升幅度很小，2008～2012年僅上升了0.73個百分點，政府對公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的投入有待進一步提高。雖然新疆人均衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)逐年上升，每萬人醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)從1978年的32張上升到2012年的56張，但是衛(wèi)生機構(gòu)分配不均情況比較嚴重，2012年，醫(yī)院、衛(wèi)生院占95%，社區(qū)服務(wù)中心占2.4%，其他衛(wèi)生機構(gòu)占2.6%。

從城鄉(xiāng)分布來看，從醫(yī)院床位和專業(yè)技術(shù)人員的分布來看，城市數(shù)量明顯多于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2000年，新疆市、縣醫(yī)院床位數(shù)差距并不是太大，市和縣的醫(yī)院床位數(shù)之比為1∶1.4，2012年，2012年，兩者之比擴大到1∶2.1，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院床位數(shù)發(fā)展速度明顯慢于城市。2000～2012年，縣的專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師、注冊護士數(shù)不升反降，說明雖然新疆公共衛(wèi)生事業(yè)不斷改善和發(fā)展，但城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置不均等趨勢加劇。

從不同地區(qū)來看，每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師以及每萬人公共衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)存在著較大的地區(qū)差異，情況最好的是烏魯木齊市，最差的是喀什地區(qū)和和田地區(qū)，和田地區(qū)每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員和執(zhí)業(yè)醫(yī)師僅為烏魯木齊的26.5%和16.4%，每萬人擁有的床位數(shù)為烏魯木齊的53.9%。從整體來看，北疆地區(qū)情況好于東疆，東疆情況好于南疆地區(qū)。（見表1）

表1：2012年新疆各地區(qū)每萬人擁有的衛(wèi)生服務(wù)資源

雖然新疆公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)的指標總指數(shù)在逐年上升，但是新疆整體公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)的效率仍然不高，公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)的體系仍很欠缺，尤其是南北疆發(fā)展不均等，導致部分南疆地區(qū)特別是貧困縣公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的資源投入較少，與像烏魯木齊市這樣的相對發(fā)達城市相比差距太大，城市和鄉(xiāng)村發(fā)展不均衡現(xiàn)象較為嚴重。

二、新疆公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)均等化綜合評價分析

1.構(gòu)建新疆公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化評價指標體系的基本原則。（1）系統(tǒng)性原則。對新疆公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化進行綜合評價，需要對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的投入、產(chǎn)出、結(jié)果進行綜合考慮，這要求有一個系統(tǒng)的評價指標體系。（2）客觀性原則。盡量選擇客觀性的指標，形成可量化的評價指標體系，避免因個人或群體的主觀感受而影響到對地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的客觀判斷。（3）可行性原則。指標體系中各個指標所需要的原始數(shù)據(jù)應是可獲取的，這使得指標體系具有可操作性。

2.新疆公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化評價指標體系的構(gòu)建。根據(jù)公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化的基本內(nèi)涵和建立公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)均等化指標體系的基本原則，結(jié)合新疆的實際情況，設(shè)置新疆公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化評價指標體系，指標體系從公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果三個角度設(shè)置公共衛(wèi)生費用服務(wù)籌資、公共衛(wèi)生服務(wù)資源、公共衛(wèi)生服務(wù)結(jié)果三個一級指標，其下設(shè)置16個二級指標，綜合反映新疆公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化情況，具體結(jié)果。（見表2）

表2：新疆公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)均等化指標體系及原始數(shù)據(jù)

3.新疆公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化指標體系的綜合評價分析。本文以2020年的目標值作為新疆公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的目標值，判斷近幾年新疆公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化的實現(xiàn)情況。其中2020年的目標值是通過平均增長率的方法預測得出。

（1）對指標進行同度量處理，消除各指標量綱和計量單位的影響，使各指標具有可比性。表2中的指標有正指標（指標數(shù)值越大越好）也有逆指標（指標數(shù)值越小越好），對正指標、逆指標的同度量處理公式如下：

正指標:x'i=xi/xm

逆指標:x'i=xmxi

上式中，xi為實際值，xm為標準值，x'i為同度量處理后的指標值。xm通?？捎脜⒓釉u價單位某一時期的平均值或最優(yōu)值作為標準值。本文以2020年的目標值或預測值作為標準值。

（2）本指標體系采用平均賦權(quán)的方法確定指標權(quán)重，在每一層級內(nèi)也采取平均賦權(quán)的方法。（具體結(jié)果見表2）取得指標值和指標權(quán)重后，采用常規(guī)多指標綜合評價方法逐層計算新疆公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)均等化總指數(shù)，計算結(jié)果。（如表3）

表3：現(xiàn)階段新疆公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)水平一覽表

（3）新疆現(xiàn)階段公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)水平的綜合評價分析。從表3可以看出，整體上新疆公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)水平總指數(shù)是不斷上升的趨勢，這說明新疆公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)事業(yè)處在不斷上升的階段。從不同指數(shù)看，以2020年為目標值，公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)資源和公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)結(jié)果分別達到目標值的76.6%和75.6%，而公共衛(wèi)生費用服務(wù)籌資完成值為66.8%，說明新疆在公共衛(wèi)生投入、產(chǎn)出和結(jié)果方面完成程度不是很好，公共衛(wèi)生費用服務(wù)籌資這一領(lǐng)域上還需要加強，在今后要加大對城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用的投入來提高人民的公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和效率，這樣才能使新疆公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)事業(yè)發(fā)展的越來越好。

三、新疆公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)均等化發(fā)展的對策措施

今后，新疆在公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)方面實現(xiàn)均等化應主要采取以下幾個措施：

1.加強對落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和基本公共服務(wù)的投入。新疆不同地區(qū)之間基本公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)資源和配置差異較大的重要原因之一是不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡。新疆南北疆發(fā)展差異顯著，絕大部分石油、天然氣和煤炭等資源產(chǎn)業(yè)和大型工業(yè)企業(yè)都布局在北疆和東疆，而南疆三地州資源相對貧乏，且以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的經(jīng)濟基礎(chǔ)環(huán)境制約了該區(qū)域的發(fā)展；此外，自治區(qū)政府在制定新疆發(fā)展規(guī)劃上的不同側(cè)重，也是南北疆發(fā)展不均衡的關(guān)鍵原因。改革開放后，南疆三地州的主要任務(wù)是維穩(wěn)，新疆原本有限的政策資源和資金資源向北傾斜，使得南北疆社會經(jīng)濟發(fā)展差距越來越大。新疆貧困地區(qū)如南疆的喀什、和田等地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展比較落后，地方財力薄弱，支持當?shù)氐幕竟残l(wèi)生服務(wù)的能力十分有限，基本公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的資源和配置也相對較差，因此，要想徹底改變新疆不同區(qū)域基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)狀，就必須實施區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，不斷縮小區(qū)域之間的差距，為實現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)。與此同時，新疆政府應不斷加大對基本公共服務(wù)的投入，盡量把新增財政收入用于公共衛(wèi)生服務(wù)，優(yōu)先保障貧困地區(qū)急需的公共服務(wù)；改革完善財政轉(zhuǎn)移制度，加強專項轉(zhuǎn)移支付的管理，保障貧困地區(qū)具有提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)所需的必要財力。

2.打破城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置均衡化。不同區(qū)域衛(wèi)生資源配置不均等與城鄉(xiāng)二元制密切相關(guān)。建國初，根據(jù)國家制定的發(fā)展戰(zhàn)略，由國家財政支出支付的公共教育、公共衛(wèi)生、社會保障等關(guān)系國民生計的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給制度安排向城市傾斜，由此形成了城鄉(xiāng)二元制度，在此背景下，公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域中包括醫(yī)院、醫(yī)療設(shè)施、衛(wèi)生技術(shù)人員等公共衛(wèi)生資源都向城市過度集中，[3]形成了公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)政策的二元結(jié)構(gòu)。城市擁有優(yōu)越的醫(yī)療資源，享受城市基本醫(yī)療保險制度，農(nóng)村則以基層醫(yī)療衛(wèi)生結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，實行新型醫(yī)療合作制度，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的情況下，不同的醫(yī)療資源配置方式使得城鄉(xiāng)基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生以及醫(yī)療服務(wù)不均衡的現(xiàn)象日益加劇。可以說，城鄉(xiāng)二元化的戶籍壁壘和城鄉(xiāng)二元化的資源配置方式是城鄉(xiāng)基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)差距不斷擴大的重要原因。

新疆的農(nóng)牧民人口所占比重較大，農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展關(guān)系到新疆衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，因此，今后要努力化解這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，首先政策應傾向于支持農(nóng)村，充分發(fā)揮城市帶動農(nóng)村的發(fā)展模式，促進城鄉(xiāng)的經(jīng)濟交流，暢通城鄉(xiāng)人口流動；在衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域，不斷探索適合區(qū)情的城鄉(xiāng)不同醫(yī)療衛(wèi)生制度之間的資金流轉(zhuǎn)模式，改善那些從農(nóng)村流向城市的農(nóng)民工的基本醫(yī)療保障水平；加大對農(nóng)村基層的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的支持，改善農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平；其次，應盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，打破戶籍制度限制下城鄉(xiāng)勞動力被區(qū)別對待的局面，使城鄉(xiāng)居民在市場中公平競爭，實現(xiàn)社會地位的平等；最后，進一步推進收入分配制度改革，通過不斷提高農(nóng)村居民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，為基本服務(wù)均等化提供良好的環(huán)境和基礎(chǔ)，從而逐步縮小城鄉(xiāng)之間在其他領(lǐng)域尤其是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域方面的差距。

3.采取激勵措施，促進衛(wèi)生資源向基層流動。公共衛(wèi)生提供服務(wù)質(zhì)量高低直接反映了一個地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展水平。新疆社會經(jīng)濟發(fā)展比較落后，現(xiàn)代意義上的衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展起步較晚，特別是農(nóng)村基層地區(qū)由于環(huán)境條件惡劣，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，在引進醫(yī)療衛(wèi)生人才方面十分欠缺，難以吸引其他地區(qū)優(yōu)秀的醫(yī)療衛(wèi)生人員，現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生人員學歷水平普遍較低，技術(shù)大多數(shù)處于中級以下水平。造成這種情況的主要原因有：新疆基層醫(yī)療設(shè)施和技術(shù)落后，業(yè)務(wù)經(jīng)費嚴重不足，許多人擔心去了鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、村衛(wèi)生室以后不但會荒廢專業(yè)，還看不到發(fā)展前景；目前地方政府給予的優(yōu)惠政策有限，難以引入中高級衛(wèi)生人員滿足當?shù)匦枨?；由于基層衛(wèi)生行業(yè)比較特殊，基層衛(wèi)生技術(shù)人員的考核辦法不好確定，很多農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)缺乏科學合理的考核辦法和考核指標，這使得現(xiàn)有的基層醫(yī)療衛(wèi)生人員缺乏提高自身業(yè)務(wù)水平的動力。[4]因此，首先，政府應不斷加強對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財政投入力度，通過各種優(yōu)惠政策，鼓勵優(yōu)秀的醫(yī)學院畢業(yè)生到基層工作；其次，加強對農(nóng)村現(xiàn)有衛(wèi)生人員的培訓，完善基層醫(yī)療衛(wèi)生人員的考核辦法和指標，調(diào)動他們提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)的積極性。通過改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，讓更多的農(nóng)牧民能夠就近就醫(yī)，既看得起病，又看得好病，讓常見病多發(fā)病的基本醫(yī)療服務(wù)在基層真正得到落實。[5]

4.加強基本公共服務(wù)均等化的法制建設(shè)。到目前為止，我國還沒有出臺一部關(guān)于公共衛(wèi)生服務(wù)全局內(nèi)容的法律法規(guī)，新疆實施的關(guān)于公共衛(wèi)生服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)是自1989年以來我國陸續(xù)出臺的傳染病防治法、食品衛(wèi)生法、母嬰保健法等法律法規(guī)，它們均只涉及到公共衛(wèi)生服務(wù)的某一領(lǐng)域，還沒有關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的法律法規(guī)。今后，新疆在推進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的過程中，應注重法制化運作，通過地方立法，制定階段性的、科學可行的行動計劃、標準、條例、激勵與責任等。通過法制化路徑推進新疆基本公共服務(wù)均等化，為建立起多層次、全覆蓋的社會保障體系、發(fā)展均衡的社會事業(yè)體系、城鄉(xiāng)共享的公共設(shè)施體系提供法律保障，從法律上規(guī)范基本公共服務(wù)供給主體、資金來源、管理體制；此外，為順利推進基本公共服務(wù)均等化，應建立完善一套相應的考核評估體系對相關(guān)部門進行監(jiān)督，使基本公共服務(wù)均等化真正落到實處。

[1] 張永梅，李放.城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化的綜合指標[J].貴州社會科學，2010（05）.

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責任編輯：李月明

C916.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.11

*本文系教育部人文社科基金項目《新疆多維益貧式增長判斷及路徑選擇》（編號：13XJJC790001）的部分成果