促進(jìn)中國(guó)綠色發(fā)展的媒體與公眾參與政策

國(guó)合會(huì)“促進(jìn)中國(guó)綠色發(fā)展的媒體與公眾參與政策”專題政策研究項(xiàng)目組

主要研究結(jié)論

第一，高發(fā)環(huán)境群體事件制約了中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整;同時(shí)也暴露了中國(guó)政府在如何把公眾對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄓ行虻墓妳⑴c方面極度缺乏經(jīng)驗(yàn)。

第二，全面、有效的公眾參與對(duì)于重建政府公信力、恢復(fù)政府與民眾之間的互信非常必要;中方專家認(rèn)為，目前對(duì)公眾參與的權(quán)利強(qiáng)調(diào)較多，但對(duì)公眾參與需要履行的義務(wù)強(qiáng)調(diào)不夠。

第三，現(xiàn)有的公眾參與相關(guān)的法律、法規(guī)和政策沒有得到全面、有效的執(zhí)行;決策中的利益相關(guān)者表達(dá)訴求和尋求法律保護(hù)的渠道不夠。

第四，環(huán)境教育、環(huán)境傳播、環(huán)境信息公開、環(huán)境投訴反饋等方面的政府服務(wù)職能亟待加強(qiáng)，相關(guān)資源亟待整合以更好的服務(wù)于公眾。

第五，對(duì)近年來發(fā)生的環(huán)境群體事件缺乏必要的研究和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié);各級(jí)政府對(duì)突發(fā)環(huán)境事故和環(huán)境群體事件的預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、善后處理等亟待加強(qiáng);環(huán)境事件輿論應(yīng)對(duì)能力亟待提高。

第六，環(huán)境傳播缺乏整體戰(zhàn)略考慮，在污染防治、環(huán)境事故、環(huán)境群體事件、輿論熱點(diǎn)環(huán)境議題、公眾對(duì)新擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)境擔(dān)憂等方面，均亟需前瞻、主動(dòng)和系統(tǒng)的環(huán)境傳播戰(zhàn)略方案。

第七，新媒體已經(jīng)成為公眾獲取環(huán)境信息、表達(dá)自身意愿、參與環(huán)境決策、監(jiān)督環(huán)境管理執(zhí)法和表達(dá)綠色選擇的重要方式;但各級(jí)政府部門及官員理解和運(yùn)用新媒體的能力卻無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。

主要政策建議

第一，加強(qiáng)依法、有序的公眾參與，促使其成為推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)和造福中國(guó)人民的重要保障。

第二，促進(jìn)環(huán)境信息公開制度的實(shí)施和完善，鞏固和提升各級(jí)政府和企業(yè)的信息化管理能力，并推進(jìn)信息公開立法。

第三，促進(jìn)社會(huì)各界對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的科學(xué)認(rèn)識(shí)，制定前瞻、主動(dòng)、綜合的環(huán)境傳播戰(zhàn)略，加快推進(jìn)國(guó)家環(huán)境教育立法。

第四，加強(qiáng)現(xiàn)有的公眾參與相關(guān)法律、法規(guī)和政策的實(shí)施力度;必要時(shí)修正或制定新的法律、法規(guī)和政策，以改善公眾參與環(huán)境決策。

第五，理解并接受新媒體，采用適合于新媒體語境的信息傳播方式;建設(shè)有助于應(yīng)對(duì)綠色發(fā)展挑戰(zhàn)的開放式媒體系統(tǒng)，增進(jìn)官民互信。

第六，建立完善的環(huán)境突發(fā)事故和環(huán)境群體事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

1 引 言

經(jīng)過數(shù)十年的快速發(fā)展，中國(guó)正在進(jìn)入一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，面臨著包括如下幾個(gè)方面的多重壓力和挑戰(zhàn):首先，由于長(zhǎng)期的粗放式增長(zhǎng)，全國(guó)各地面臨巨大的生態(tài)環(huán)境危機(jī);其次，由于發(fā)展的不平衡、政治體制改革嚴(yán)重滯后等原因使得中國(guó)目前處于社會(huì)矛盾多發(fā)期;再次，隨著生活水平的提升，公眾對(duì)環(huán)境的關(guān)注、對(duì)環(huán)境權(quán)益的主張日益強(qiáng)烈;最后，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)(如微博、微信、QQ等)的興起和普及，完全顛覆了以往的信息生產(chǎn)和傳播的模式，也使得公眾獲取信息和表達(dá)自身意愿變得簡(jiǎn)單而又便捷。上述多種因素疊加，使中國(guó)政府面臨嚴(yán)重的輿論壓力和發(fā)展危機(jī)。基于此，黨的“十八大”把“生態(tài)文明”提升到前所未有的高度，并提出建設(shè)“美麗中國(guó)”的美好愿景。新一屆政府也提出了加快淘汰落后產(chǎn)能和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色升級(jí)版的發(fā)展新模式。然而，自2012年以來爆發(fā)的環(huán)境群體事件表明，由于多種原因，公眾對(duì)于政府所做出的決策，無論好壞，都一律否定和質(zhì)疑，這使得中國(guó)政府在打造經(jīng)濟(jì)綠色升級(jí)版的進(jìn)程中舉步維艱。

公眾是生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)事業(yè)中最廣大、最根本的利益主體;也是落后產(chǎn)能淘汰、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的最直接受益者。只有獲得廣泛而有效的公眾支持，中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型事業(yè)才能取得廣泛而又持久的成果。讓公眾參與成為環(huán)境決策中一種自下而上的、可持續(xù)的力量，一方面取決于更好的環(huán)境信息傳播與溝通方式，另一方面取決于全社會(huì)環(huán)境意識(shí)(包括官員、企業(yè)和公眾的環(huán)境科學(xué)素養(yǎng)、環(huán)境教育水平)和公眾參與能力的高低。面對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何發(fā)揮媒體包括社交媒體的作用，提高信息公開、輿論監(jiān)督和公眾參與決策的整體水平，從而為全社會(huì)協(xié)調(diào)一致共同行動(dòng)奠定廣泛共識(shí)?如何將公眾對(duì)熱點(diǎn)環(huán)境議題(PM2.5、重金屬污染、核輻射等)的關(guān)注轉(zhuǎn)換為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、改善環(huán)境質(zhì)量的正能量呢?又如何才能把公眾對(duì)環(huán)境知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的主張行動(dòng)引入法制的軌道，避免其不得不尋找另外一種“無規(guī)則互動(dòng)”的參與方式——走上街頭抗議——來表達(dá)訴求和解決問題?以上種種，都是目前政府亟需得到答案的重要問題。為此，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(簡(jiǎn)稱國(guó)合會(huì))特立項(xiàng)開展“促進(jìn)中國(guó)綠色發(fā)展的媒體與公眾參與政策”專題研究項(xiàng)目。

項(xiàng)目于2013年2月底正式啟動(dòng)，10月中旬前基本完成各項(xiàng)研究任務(wù)。在7個(gè)多月時(shí)間里，研究人員通過文獻(xiàn)分析、實(shí)地調(diào)研、專家研討等多種方式，開展了富有成效的研究和交流活動(dòng);項(xiàng)目組前后進(jìn)行了濟(jì)南、西安、成都、彭州、什邡、江門多次國(guó)內(nèi)實(shí)地調(diào)研和1次歐洲實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)國(guó)際調(diào)研，并對(duì)國(guó)家環(huán)保部官員、多個(gè)地方政府官員、知名NGO代表以及普通公眾進(jìn)行了訪談;此外，還在北京舉行了4次工作討論會(huì)和1次統(tǒng)稿會(huì)，并向國(guó)合會(huì)秘書處進(jìn)行5次當(dāng)面匯報(bào)和請(qǐng)示。雖然中外雙方在許多問題上觀點(diǎn)和立場(chǎng)迥異，但是依然達(dá)成了以6大條政策建議為核心的中英文長(zhǎng)短報(bào)告。上述研究成果在2013年11月中旬召開的國(guó)合會(huì)2013年年會(huì)上進(jìn)行匯報(bào)。衷心期待項(xiàng)目組的研究成果能為中國(guó)的綠色發(fā)展提供政策支持。

伴隨著巨大的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，中國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷快速轉(zhuǎn)型，以及初步邁入城市化社會(huì)。但同時(shí)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速且不平衡的發(fā)展也帶來了巨大的社會(huì)和環(huán)境壓力。中國(guó)長(zhǎng)期面對(duì)著嚴(yán)重環(huán)境問題，加劇了公眾對(duì)于大氣、水和土壤污染的不安，降低了公眾對(duì)政府的信任度，提升了對(duì)依法、公開、有序地參與環(huán)境決策的需求。中國(guó)正步入一個(gè)重要的發(fā)展階段，解決這些問題也因而變得非常重要。如果失敗的話，則意味著政策失效和社會(huì)危機(jī)加劇。

在2013年9月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出政府應(yīng)依法公開政務(wù)信息，此舉除了讓政府和民眾保持緊密聯(lián)系以外，也表明了對(duì)民眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的支持，亦有助于政府官員改變作風(fēng)，從而增加政府的公信力。時(shí)任副總理李克強(qiáng)在2012年召開的第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上發(fā)表講話時(shí)也指出，“要暢通公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道，對(duì)涉及群眾利益的環(huán)保規(guī)劃、決策和項(xiàng)目，充分聽取群眾意見，鼓勵(lì)檢舉、揭發(fā)環(huán)境違法行為，自覺接受社會(huì)監(jiān)督”。現(xiàn)今，綠色發(fā)展時(shí)期的公眾參與比以往更加依賴于更好的溝通和信息公開。如果信息被限制或者被證明不可靠，或者信息公開被無理由地延遲，那么在公信力降低的同時(shí)，謠言也會(huì)泛濫，社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加。如果沒有更加透明的信息公開和更廣泛有效的公眾參與，構(gòu)建綠色發(fā)展和生態(tài)文明的目標(biāo)就很難達(dá)成。如果有意義的公眾參與無法有效落實(shí)，民眾的失望情緒就會(huì)通過其他非理性方式來表達(dá)，從而加劇社會(huì)的沖突和不穩(wěn)定。

本研究旨在識(shí)別如果中國(guó)想要建立完善的公眾參與以及信息獲取制度所存在的障礙，并呈現(xiàn)為了構(gòu)建綠色發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明所需的公眾參與和公開信息兩方面的最佳實(shí)例，同時(shí)為推動(dòng)政策的效果和實(shí)施提供建議。

2 公眾參與

2.1 公眾參與概述

在中國(guó)綠色發(fā)展時(shí)期的公眾參與主要涉及三個(gè)方面:信息公開、公眾參與和溝通。公眾充分的參與環(huán)境保護(hù)應(yīng)該是政府與利益相關(guān)方進(jìn)行合作，對(duì)信息進(jìn)行公開，并接受公眾質(zhì)詢。公眾不僅應(yīng)該有權(quán)反對(duì)某項(xiàng)決策，也應(yīng)該有權(quán)在決策初期就參與其中。換句話說，公眾應(yīng)該參與到?jīng)Q策的全過程，以決定什么樣的環(huán)境才是自己想要的。

環(huán)境教育是公眾參與的一個(gè)重要方面。政府有義務(wù)應(yīng)該給予民眾學(xué)習(xí)公眾參與的機(jī)會(huì)并提升他們的參與能力。同樣的，受過良好環(huán)境教育的公眾能被預(yù)期會(huì)做更有利于環(huán)境保護(hù)的消費(fèi)選擇，也能更有效的參與環(huán)境決策。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，公眾對(duì)環(huán)境的興趣是與他們理解和運(yùn)用相關(guān)環(huán)境信息的能力密切相關(guān)的。公眾愿意在協(xié)商的前提下做一些相關(guān)的事情——如果公眾覺得自己有能力改變或者能夠參與一項(xiàng)重要的規(guī)劃時(shí)，他們將以一種積極的方式參與信息的生產(chǎn)和傳播。如果他們沒有這個(gè)權(quán)利，他們會(huì)更多的表現(xiàn)為冷漠、漠不關(guān)心甚至敵視，這可能導(dǎo)致公眾抗議。

本政策研究認(rèn)為環(huán)境事件分為兩種，一種是由危險(xiǎn)化學(xué)品等污染物泄漏引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事故，另一種是由規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目決策引發(fā)的環(huán)境群體事件。如果突發(fā)環(huán)境事故和環(huán)境群體事件處理不當(dāng)，可能持久的損害公眾對(duì)政府的信任，并且制約中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型的進(jìn)展。所以政府需要從提高透明度，以及及時(shí)、負(fù)責(zé)和有效的溝通方面努力。表1所示是近年來在中國(guó)有代表性以擬建項(xiàng)目為誘因引起的群體事件。

表1 近年來中國(guó)所發(fā)生的環(huán)境群體事件

當(dāng)公眾參與環(huán)境決策不足或者根本就沒有機(jī)會(huì)參與時(shí)，公眾會(huì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目等決策高度質(zhì)疑;相應(yīng)的，其對(duì)政府和項(xiàng)目的信任度和接受度也會(huì)隨之降低。當(dāng)公眾缺乏有效參與環(huán)境決策的渠道時(shí)，環(huán)境事故一旦發(fā)生，公眾就會(huì)以此為發(fā)泄途徑，表達(dá)不滿和抗議。改革開放以來，由環(huán)境問題引發(fā)的群體事件，每年以接近30%速度在增長(zhǎng)。這種情況，不僅破壞了社會(huì)的凝聚力，同時(shí)也表明不可持續(xù)的決策，對(duì)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型和打造經(jīng)濟(jì)升級(jí)版也具有潛在威脅。因此，中國(guó)已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)極其關(guān)鍵的綠色轉(zhuǎn)型的臨界點(diǎn)。

在規(guī)劃中，依法給予公眾更多有序參與環(huán)保、社會(huì)和政治決策的機(jī)會(huì)，將提升決策的公眾接受度，政府也更容易受到公眾的支持。雖然公眾參與有可能造成規(guī)劃時(shí)間延長(zhǎng)，但國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，這樣能產(chǎn)生出更優(yōu)的決策，決策的實(shí)施也將更加順利，從而能有效保障投資者的法定權(quán)益并確保社會(huì)和諧。從這個(gè)角度說，進(jìn)行公眾參與而延期所付出的成本，會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在規(guī)劃后期取消項(xiàng)目所造成的損失。而這種情形，在今天的中國(guó)是屢屢發(fā)生。政府應(yīng)在決策前就告知公眾參與的過程和范圍，而不是在項(xiàng)目建設(shè)者提交建設(shè)方案后征求公眾參與的范圍。這在國(guó)際上也被證明是非常可持續(xù)的決策過程，因?yàn)樗兄诠妿椭倪M(jìn)決策或者提出其他可選方案。公眾早期參與決策能把公眾對(duì)決策潛在的敵意和反對(duì)轉(zhuǎn)化為理解和支持;這種參與也給決策當(dāng)局一個(gè)很好的、不一樣的評(píng)估視角，那就是，對(duì)于所有的決策，不能僅僅評(píng)估其是不是最好的方案，還要評(píng)估其是不是能獲得最大程度的公眾接受和支持的方案。

在中國(guó)，提供一個(gè)結(jié)構(gòu)化的公眾依法、有序參與決策的機(jī)制，將有助于增加社會(huì)的和諧與公平，提高政策的成果和實(shí)施，解決高度不均勻性，并提升政府的公信力，重建官民互信。

2.2 綠色發(fā)展時(shí)期的公眾參與

公眾參與環(huán)境保護(hù)決策的精髓是1992年底在里約熱內(nèi)盧舉行聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)(“地球首腦會(huì)議”)的“里約宣言”的第10條公眾參與原則:

“環(huán)境問題最好在每一個(gè)層級(jí)的所有利益相關(guān)者的參與下加以處理。在國(guó)家一級(jí)，每個(gè)人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機(jī)構(gòu)掌握的環(huán)境問題的信息，其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動(dòng)的信息，而且每個(gè)人應(yīng)有機(jī)會(huì)參加決策過程。各國(guó)應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾的了解和參與。應(yīng)提供采用司法和行政程序的有效途徑，其中包括賠償和補(bǔ)救措施。”

“里約宣言”確定了公眾參與環(huán)境保護(hù)決策、獲得信息、訴諸法律的基本原則。基本的指導(dǎo)原則就是第10條所規(guī)定的內(nèi)容，公眾參與和訴諸法律的環(huán)境問題(巴厘準(zhǔn)則)，同意由聯(lián)合國(guó)環(huán)境署在2010年制定國(guó)家立法的準(zhǔn)則，該文件的簽署國(guó)家中就包括中國(guó)。當(dāng)然這些準(zhǔn)則并非法律，而是代表公眾參與在環(huán)境問題上的國(guó)際共識(shí)，并且說明了環(huán)境信息披露作為公眾參與環(huán)境決策的基礎(chǔ)的重要性，也為落實(shí)“里約宣言”提供了一個(gè)可以評(píng)估的依據(jù)。至今已有超過90個(gè)國(guó)家通過了相關(guān)信息公開的法律、法規(guī)，其中包括中國(guó)，印度尼西亞，尼日利亞，利比里亞，蒙古和巴西。

專欄1:斯圖加特21

斯圖加特21是德國(guó)斯圖加特市的鐵路和城市發(fā)展項(xiàng)目。在20世紀(jì)90年代初，不同層級(jí)的政府和行業(yè)利益相關(guān)者就建造成本的分?jǐn)傔M(jìn)行談判。雖然整個(gè)項(xiàng)目沒有觸犯法律，但是在項(xiàng)目的規(guī)劃中，沒有盡最大努力確保公眾參與。2009年，當(dāng)時(shí)毫不知情的居民們驚訝地看到施工隊(duì)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，樹木被砍伐，心中極度不滿，從而爆發(fā)了抗議活動(dòng)。次年，當(dāng)?shù)鼐絼?dòng)用胡椒噴霧水炮和警棍對(duì)付反對(duì)工程的示威者，數(shù)百示威者受傷。警方的過度反應(yīng)激怒了公眾，導(dǎo)致了次日50，000人的抗議，隨后綠黨通過組織社交媒體，在該州選舉中獲得了勝利。

因此，斯圖加特市中心當(dāng)局被迫改變策略，邀請(qǐng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人員開發(fā)創(chuàng)建了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)論壇，征求項(xiàng)目的反對(duì)意見，收集和項(xiàng)目相關(guān)的重要問題進(jìn)行回答。并在每天的收集信息的基礎(chǔ)上開發(fā)了公眾網(wǎng)上投票機(jī)制。斯圖加特21項(xiàng)目有限的公眾參與程序是不夠了解民心。圍繞一個(gè)有爭(zhēng)議的規(guī)劃決策，為了獲得公眾的接受，在項(xiàng)目初期，和公眾更多的合作是必要的，可以避免社會(huì)沖突。

專欄2:“巴厘準(zhǔn)則”中有關(guān)信息公開和公眾參與規(guī)定

準(zhǔn)則1:任何自然人或法人應(yīng)該被給予及時(shí)有效的獲得環(huán)境信息的權(quán)利，公共當(dāng)局應(yīng)按其要求予以答復(fù)(例外情形見準(zhǔn)則3)，而不必提供該要求的法律依據(jù)或其他權(quán)益。

準(zhǔn)則2:在公共領(lǐng)域，除影響公眾自身的環(huán)境信息外，還應(yīng)包括環(huán)境質(zhì)量和其他環(huán)境因素對(duì)其健康造成的影響。除了有關(guān)立法和政策的信息，還應(yīng)包括如何獲取這些信息等內(nèi)容。

準(zhǔn)則3:各國(guó)應(yīng)在其法律中明確規(guī)定哪些環(huán)境信息的披露要求是可以被拒絕的，并告知被拒絕的具體理由，如果拒絕的理由是狹隘的，那應(yīng)優(yōu)先考慮公眾利益而公開。

準(zhǔn)則4:各國(guó)應(yīng)確保其政府公共主管部門定期收集和更新相關(guān)的環(huán)境信息，包括經(jīng)營(yíng)者有可能影響環(huán)境的活動(dòng)和遵守保護(hù)的情況。因此，各國(guó)應(yīng)建立相關(guān)制度，以確保有能力收集可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有環(huán)境造成影響的活動(dòng)信息。

準(zhǔn)則5:各國(guó)應(yīng)當(dāng)定期分享和傳播最新的環(huán)境信息，包括環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境壓力的信息。

準(zhǔn)則6:在一個(gè)嚴(yán)重威脅公眾健康或危害環(huán)境的事件發(fā)生時(shí)，各國(guó)應(yīng)確保所有的信息立即發(fā)布，以便讓公眾采取措施對(duì)此類傷害進(jìn)行預(yù)防。

準(zhǔn)則7:各國(guó)應(yīng)提供支持，加強(qiáng)政府和公眾多方的信息傳播的能力建設(shè)，以方便公眾有效地獲取環(huán)境信息。

準(zhǔn)則8:各國(guó)應(yīng)確保公眾及時(shí)有效的參與有關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的決策。因此，應(yīng)該使公眾了解他們有機(jī)會(huì)在決策初期參與環(huán)境保護(hù)工作。

準(zhǔn)則9:各國(guó)應(yīng)盡可能積極努力尋求一個(gè)公眾透明和協(xié)商的參與方式，并確保給予有關(guān)公眾充分表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。

準(zhǔn)則10:各國(guó)政府應(yīng)以一種客觀、及時(shí)和有效的方式回應(yīng)公眾關(guān)注。確保所有相關(guān)環(huán)境決策的信息的可獲取性。

準(zhǔn)則11:各國(guó)應(yīng)確保在決策過程適當(dāng)考慮公眾的意見，并將決定公之于眾。

準(zhǔn)則12:各國(guó)應(yīng)確保在審查過程中，當(dāng)有以前未被發(fā)現(xiàn)的環(huán)保重大問題或情況出現(xiàn)時(shí)，在情況允許的范圍內(nèi)，公眾能夠參加任何這樣的審查過程。

準(zhǔn)則13:各國(guó)應(yīng)考慮采取合適的方式，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，在環(huán)境政策、法律以及其他可能對(duì)環(huán)境造成重大影響的決策做出前，公眾的意見被充分吸取。

準(zhǔn)則14:各國(guó)應(yīng)提供多種方式加強(qiáng)能力建設(shè)，包括加強(qiáng)環(huán)境教育和提高環(huán)境意識(shí)，以促進(jìn)公眾參與環(huán)境有關(guān)決策。

2.3 中國(guó)有關(guān)公眾參與的法律、法規(guī)

在中國(guó)，規(guī)定新建項(xiàng)目中公眾參與的主要的法律是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法(EIA)》(2002年)， 《行政許可法》(2003年)和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(2006)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法(EIA)》第5條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！比欢鴦澏ǖ姆秶窃陧?xiàng)目設(shè)計(jì)定稿，環(huán)評(píng)通過之前提交，雖然規(guī)定的參與時(shí)間早于項(xiàng)目被正式批準(zhǔn)前，但是此時(shí)再征求民意已經(jīng)為時(shí)已晚?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第17條指出:建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮公眾意見，并在環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)公眾意見采納或者不采納的說明。

在中國(guó)，公眾參與的主要方法和所采用的普遍措施包括聽證會(huì)、問卷調(diào)查，專家咨詢和講座。聽證會(huì)還可以在其他情形下得到應(yīng)用，包括:在新的環(huán)境立法時(shí)、制定環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告過程中、發(fā)放擬建設(shè)項(xiàng)目的許可證以及發(fā)生的一些環(huán)境違法行為的行政處罰時(shí)。目前，中國(guó)還沒有詳細(xì)的、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定要求進(jìn)行聽證會(huì)。聽證會(huì)一般是專家學(xué)者組成的，如何選擇公眾代表參加，也無具體規(guī)定。在環(huán)境決策方面，中國(guó)地方政府也通過政府和非政府的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行投票。到2009年年底，23個(gè)省級(jí)政府建立了投票站。

2.4 公眾參與的實(shí)踐

“巴厘準(zhǔn)則”中指出，應(yīng)告知相關(guān)公眾在決策制定初期，就有機(jī)會(huì)對(duì)他們關(guān)注的事件進(jìn)行參與。“相關(guān)公眾”被定義為環(huán)境決策里“受影響或可能受影響的”，或有興趣的市民以及推動(dòng)環(huán)保的非政府組織(NGO)(符合國(guó)家法律的任何規(guī)定)也被視為擁有權(quán)益。在中國(guó)的當(dāng)下社會(huì)環(huán)境中，確定公眾關(guān)注的過程中，NGO通常不會(huì)有機(jī)會(huì)從事合法、有序的公眾參與過程，而在公眾參與過程的有效性很缺乏的情況下，公眾接受決策的可能性會(huì)降低，社會(huì)動(dòng)蕩和公眾抗議的可能性也相應(yīng)的增加。但是在德國(guó)，有資質(zhì)的NGO組織(在整個(gè)國(guó)家的運(yùn)作和服務(wù)的共同利益上，它是非營(yíng)利的)可以注冊(cè)獲得合法地位，在法庭上，它們有權(quán)咨詢政府環(huán)境問題和質(zhì)疑政府的決定。

美國(guó)環(huán)保署指出，公眾參與是識(shí)別感興趣的和受影響的公眾的徹底過程的“基石”。建議環(huán)保官員通過如下方法確定公眾:

·研究:進(jìn)社區(qū)研究其歷史上群體事件和以往損害環(huán)境的決定，包括通過使用實(shí)地調(diào)查，問卷調(diào)查和科學(xué)的抽樣的方式，以識(shí)別那些可能受該問題影響的公眾;

·交流:與社區(qū)團(tuán)體和領(lǐng)袖，個(gè)人的利益相關(guān)者，專家，地方官員和環(huán)保組織，以及其他環(huán)保官員溝通交流;

·宣傳:關(guān)于明確公眾參與的原因，強(qiáng)調(diào)放在社區(qū)參與價(jià)值，使用不同來源的媒體，包括電子郵件、打印傳單、信函、會(huì)議、挨家挨戶的接觸、廣播或報(bào)紙上的廣告。

專欄3:12369熱線

中國(guó)環(huán)境保護(hù)部運(yùn)行的12369熱線，公眾可以通過電話舉報(bào)污染事件，并監(jiān)督環(huán)保法規(guī)的執(zhí)行。然而，許多人并不知道12369熱線。在2005年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，只有不到20%的受訪者知道它的存在。2013年6月，該熱線共收到來自公眾的149宗投訴，這表明熱線舉報(bào)意識(shí)仍然偏低。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，以關(guān)注確定公眾參與的范圍需要綜合采取多種方式，這樣才能真正的識(shí)別出所有有參與意愿的公眾，這樣也能避免將來在法庭上被公眾質(zhì)疑政府確定的參與范圍不合理。政府應(yīng)采用多種方法，授權(quán)和動(dòng)員市民，以促進(jìn)一個(gè)積極的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系，致力加強(qiáng)公眾和政府之間的合作。表2是本研究根據(jù)國(guó)際學(xué)術(shù)研究和進(jìn)行調(diào)查所識(shí)別出來的在公眾參與過程中所使用的方法的簡(jiǎn)要概述。

表2 公眾參與方式的概述

3 環(huán)境信息公開

3.1 環(huán)境信息公開概述

環(huán)境信息的公開透明不僅是自身合意的需求，也會(huì)促成更好的政策結(jié)果，并提高公眾滿意度。這樣的政策產(chǎn)出從環(huán)境、社會(huì)和政治層面來看都更可持續(xù)。

各國(guó)的政府信息戰(zhàn)略都服務(wù)于多種用途，而政府通常的關(guān)注點(diǎn)在于:為公眾和社會(huì)團(tuán)體提供關(guān)于環(huán)境問題預(yù)警的知識(shí)和手段，助其盡早采取行動(dòng)預(yù)防對(duì)自身的傷害和對(duì)社會(huì)秩序的影響;提高公眾的環(huán)境意識(shí)，并向其告知政府在緊急和突發(fā)狀況下或?qū)⒉扇⌒袆?dòng)的明確信息，使公眾在當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生和可能發(fā)生的環(huán)境問題或突發(fā)事件(如污染或洪災(zāi))下更好地進(jìn)行自我保護(hù);進(jìn)一步理解公眾和利益相關(guān)方的擔(dān)憂情緒，以及環(huán)境問題所屬優(yōu)先級(jí);或是圍繞公眾和利益相關(guān)者的看法制定相關(guān)政策。

公眾和社會(huì)組織對(duì)所需信息的用途各異。他們重點(diǎn)關(guān)注:確保決策者以適當(dāng)方式告知公眾和利益相關(guān)者環(huán)境決策的背景和相關(guān)領(lǐng)域，包括其他所被關(guān)注的信息，使其就此對(duì)切身相關(guān)的環(huán)境決策進(jìn)行反饋;通過獲取可靠的相關(guān)信息，在日常生活中進(jìn)行綠色消費(fèi)或其他綠色選擇。比如，通過使用指導(dǎo)標(biāo)簽和評(píng)級(jí)體系，幫助公眾進(jìn)行綠色選擇，消費(fèi)者還可根據(jù)制造商的環(huán)境績(jī)效信息來自主選擇品牌。只有識(shí)別并適應(yīng)了信息使用者的優(yōu)先級(jí)，并服從于信息提供機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，政府部門的信息披露途徑才是最有效的。

專欄4:布特許爾市

在城市規(guī)劃中的公眾參與“設(shè)計(jì)對(duì)話”的方法已成功地在瑞典布特許爾市演示。在一段兩個(gè)月左右的系列結(jié)構(gòu)化研討會(huì)中，來自不同的社會(huì)成員，包括適齡兒童，被邀請(qǐng)并分享他們的知識(shí)和他們的社區(qū)感受，評(píng)估不同的發(fā)展方案，并計(jì)劃在發(fā)展上達(dá)成共識(shí)。通過游戲和講故事的方式，利用攝影作品和可視化技術(shù)、會(huì)話的輔助工具以及展覽促進(jìn)對(duì)話，抹平受教育水平的差異。因此，市政府與建筑設(shè)計(jì)公司的奈倫建筑師總務(wù)委員會(huì)緊密合作，提出了一項(xiàng)長(zhǎng)期的城市再開發(fā)計(jì)劃，其已打開了一個(gè)與社會(huì)分裂且相對(duì)貧困和邊緣的社區(qū)，時(shí)成為一個(gè)社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展社區(qū)。

專欄5:重慶市環(huán)保局

在新媒體語境下，為創(chuàng)建一個(gè)政府與公眾間的有效溝通交流平臺(tái)，重慶市環(huán)保局注冊(cè)并啟用了一系列搜狐、騰訊和新浪微博賬戶，以提高信息透明度，更高效地傳遞信息，并對(duì)公眾輿論、市民投訴作出快速響應(yīng)。約有30萬名粉絲關(guān)注了這些賬戶，而且重慶市的40個(gè)區(qū)縣還建立了各自的子賬戶。環(huán)保局的工作人員都就如何有效運(yùn)營(yíng)和使用微博進(jìn)行過專門培訓(xùn)。培訓(xùn)的幾大原則包括營(yíng)造廣納諫言的開放氛圍，發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)及時(shí)承認(rèn)，以增進(jìn)公眾信任等。微博賬戶還用于發(fā)布空氣質(zhì)量信息和提供有助于公眾作出負(fù)責(zé)任環(huán)保行為和綠色選擇的實(shí)用建議。環(huán)境事件突然發(fā)生的時(shí)候，這些微博會(huì)比傳統(tǒng)媒體更快向公眾發(fā)布相關(guān)危害及風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確信息，迅速將謠言粉碎在搖籃里。新華社還曾將此作為有效規(guī)避社會(huì)沖突和群體性事件的典型案例進(jìn)行過報(bào)道。

3.2 信息公開相關(guān)法律法規(guī)及實(shí)施

雖然關(guān)于信息公開的國(guó)際協(xié)議在中國(guó)尚不具有法律效力，但基礎(chǔ)文件是在聯(lián)合國(guó)框架下通過廣泛討論出臺(tái)，為歐盟成員國(guó)以及中國(guó)的立法與執(zhí)行提供了一個(gè)很好的出發(fā)點(diǎn)。巴厘準(zhǔn)則(BaliGuidelines)中要求各國(guó)政府當(dāng)局應(yīng)按需向公眾和社會(huì)組織提供“及時(shí)有效且可負(fù)擔(dān)的環(huán)境信息”，包括“環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境對(duì)健康的影響及其他影響因素信息……與立法和政策相關(guān)的信息，以及如何獲取這些信息的方法”。政府希望建立一個(gè)“可能對(duì)環(huán)境造成重大影響的項(xiàng)目提議或活動(dòng)”信息的定期收集和發(fā)布流程，并對(duì)政府當(dāng)局和公眾的信息訪問進(jìn)行能力建設(shè)。

3.2.1 歐洲的信息公開法律法規(guī)

信息透明這一原則可追溯到1992年里約峰會(huì)上對(duì)相關(guān)環(huán)保參與方式(尤其是信息透明)的支持，之后歐洲大多數(shù)地區(qū)的政府和區(qū)域性組織都接受并采納了這一原則。在歐洲有兩個(gè)主要體系:聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(UNECE)設(shè)立的奧胡斯公約，其會(huì)員包括北美和中亞的部分地區(qū);以及歐洲環(huán)境署(EEA)。

(1)奧胡斯公約。1998年由聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(UNECE)成員國(guó)討論通過的《公眾在環(huán)境事務(wù)中獲得信息、參與決策和訴諸司法權(quán)利的奧胡斯公約》(“Conventionon Accessto Information，Public Participationin Decision－MakingandAccesstoJusticein Environmental Matters”，簡(jiǎn)稱奧胡斯公約)，是一部有關(guān)決策制定過程中的信息獲取、公眾參與，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的協(xié)議。公約對(duì)多種信息渠道，以及個(gè)人、組織、企業(yè)、NGO或其他公民社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境相關(guān)事務(wù)中的參與權(quán)利進(jìn)行了保障。其中對(duì)信息公開范圍做了大致界定。

奧胡斯公約要求政府向公眾發(fā)布一般環(huán)境信息，以及與特定個(gè)人或團(tuán)體相關(guān)的重要環(huán)境信息。公約聲明，公眾應(yīng)在“環(huán)境決策流程的初期通過充分、及時(shí)和有效的方式”了解會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響的特定環(huán)境事件，獲知用于進(jìn)一步理解和分析的相關(guān)信息，并獲得反饋意見的渠道。

除了鼓勵(lì)環(huán)境信息的發(fā)布，奧胡斯公約還授予個(gè)人或組織獲取未公開發(fā)布信息的權(quán)利。公約中規(guī)定，任何個(gè)人或組織都能從任何國(guó)家或地方政府部門、公共機(jī)構(gòu)和提供公共服務(wù)的私營(yíng)企業(yè)要求和獲取一切“環(huán)境相關(guān)的”信息。申請(qǐng)者不需要對(duì)其訴求提供任何理由。還有一些與信息披露相關(guān)的假定，就是公共機(jī)構(gòu)必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提供公眾所需的信息，除非具有某些不適合公布的特殊原因。所公布的信息不只局限于數(shù)據(jù)和最終政策文件，還包括與決策制定過程相關(guān)的一系列材料。

(2)歐洲環(huán)境署(EEA)。歐洲環(huán)境署(EEA)是歐盟的一個(gè)下設(shè)機(jī)構(gòu)，但也有少數(shù)非歐盟國(guó)家參與該機(jī)構(gòu)的工作。其角色和作用被定義為:“通過向決策機(jī)構(gòu)和公眾提供及時(shí)、定向、相關(guān)和可靠的信息，支持其可持續(xù)發(fā)展，并幫助歐盟實(shí)現(xiàn)環(huán)境方面的重大改進(jìn)?！?/p>

專欄6:污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度(PRTR)

奧胡斯公約在2003年的一項(xiàng)草案中建立了污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度(PRTR)，旨在建立一個(gè)在排放或處理過程中轉(zhuǎn)移到水、土壤和大氣中的潛在有毒有害物質(zhì)的全國(guó)數(shù)據(jù)庫。那些對(duì)污染物排放負(fù)有一定責(zé)任的民營(yíng)和國(guó)有企業(yè)要定期發(fā)布其所排放或轉(zhuǎn)移的污染物數(shù)量。政府和其他利益相關(guān)方可利用已發(fā)布的數(shù)據(jù)對(duì)企業(yè)的環(huán)?？?jī)效進(jìn)行監(jiān)管，控制污染賬戶，并采取必要的執(zhí)行措施。公開報(bào)道的要求傾向于鼓勵(lì)企業(yè)減少污染物排放，并且在某些情況下，對(duì)廢棄材料循環(huán)再利用。歐盟指令要求成員國(guó)在各自的國(guó)家立法層面執(zhí)行奧胡斯公約，其中就包括PRTR這項(xiàng)制度。

歐洲環(huán)境署將收集與整理環(huán)境事件相關(guān)的包括實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)在內(nèi)的所有可得數(shù)據(jù)集;發(fā)布環(huán)境綜合評(píng)價(jià)和專項(xiàng)分析;對(duì)環(huán)境政策的有效性進(jìn)行監(jiān)管;對(duì)可能發(fā)生的事件進(jìn)行預(yù)先信息收集以備決策者之需。在2013這年，歐洲環(huán)境署就準(zhǔn)備和發(fā)布了35份左右的年度報(bào)告和針對(duì)歐洲主要環(huán)境事件的分析報(bào)告。

歐洲環(huán)境信息和觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)(Eionet)是歐洲環(huán)境署及其成員國(guó)建立的一個(gè)覆蓋了約1500個(gè)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、研究機(jī)構(gòu)和主要信息提供者的觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)。Eionet在對(duì)傳播數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)和共享的基礎(chǔ)上，發(fā)布主題性綜合評(píng)價(jià)報(bào)告和國(guó)家環(huán)境現(xiàn)狀報(bào)告。當(dāng)前研究主要圍繞六個(gè)方面:空氣污染和減緩氣候變化，氣候變化的影響、隱患及適應(yīng)，生物多樣性，內(nèi)陸、沿海與海洋水資源，空間信息分析和可持續(xù)生產(chǎn)與消費(fèi)。

歐洲環(huán)境署開發(fā)了一套環(huán)境信息共享系統(tǒng)(SEIS)，將各成員國(guó)的信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化，是以“創(chuàng)建一個(gè)覆蓋全歐洲的、有網(wǎng)絡(luò)功能的綜合環(huán)境信息系統(tǒng)”。這代表了環(huán)境信息發(fā)布方式的整體轉(zhuǎn)變—— “從單一國(guó)家和地區(qū)的信息報(bào)道，到由特定的國(guó)際機(jī)構(gòu)創(chuàng)建的針對(duì)不同用戶(無論是人或機(jī)器)的一套信息獲取在線服務(wù)系統(tǒng)”。

環(huán)境信息共享系統(tǒng)這一原則在2013年都柏林聲明發(fā)布的重要文件—— 《關(guān)注地球網(wǎng)絡(luò)》(Eyeon Earth Network)中進(jìn)行了細(xì)化，其中對(duì)數(shù)據(jù)和信息的要求包括:

·一次收集而后服務(wù)于多種目的

·負(fù)責(zé)任的源頭管理

·隨時(shí)可以輕松履行報(bào)道義務(wù)

·用戶容易獲取，使用本土語言

·允許在適當(dāng)?shù)牡乩矸秶鷥?nèi)進(jìn)行比較，支持公眾參與

·通過投資對(duì)共同的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)作系統(tǒng)進(jìn)行支持

歐洲環(huán)境署高質(zhì)量、低成本的信息收集方式，支持了公民科學(xué)方案，同時(shí)也極大促進(jìn)了公眾參與和政策實(shí)施的效果。

專欄7:變化地圖繪制(MAPPINGFORCHANGE)

“變化地圖繪制”(MAPPINGFORCHANGE)是一家位于倫敦的社會(huì)型企業(yè)，由地理信息科學(xué)教授MukiHaklay和經(jīng)驗(yàn)豐富的環(huán)境運(yùn)動(dòng)家ChrisChurch共同創(chuàng)立，通過熟練使用在線地圖開展可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的公眾參與。比如，當(dāng)?shù)绿馗５率信迤に棺≌瑓^(qū)(倫敦南部一個(gè)貧困地區(qū))的居民想借助“變化地圖繪制”，通過發(fā)起運(yùn)動(dòng)的方式抗議當(dāng)?shù)匾粋€(gè)不受歡迎的廢品堆放場(chǎng)，該組織便會(huì)開發(fā)一種方法，使居民能通過一種便宜的手持設(shè)備收集噪聲測(cè)定數(shù)據(jù)，然后創(chuàng)建一個(gè)該地區(qū)的噪聲污染地圖。這是該社區(qū)首次通過一種視覺呈現(xiàn)的方式來展示他們抗?fàn)幒蜕晔隽?年之久的問題。而后在公開會(huì)議上，社區(qū)向政府當(dāng)局提交了相關(guān)證據(jù)。地方當(dāng)局和環(huán)境機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，隨后由專業(yè)的聲學(xué)工作者們進(jìn)行驗(yàn)證，最終這家廢品堆放場(chǎng)的資格證書被環(huán)境機(jī)構(gòu)吊銷。這一案例說明了公民科學(xué)(citizenscience)在公眾監(jiān)督領(lǐng)域和改善環(huán)境教育、提高社會(huì)凝聚力等方面發(fā)揮的作用和價(jià)值。其中有篇報(bào)道，關(guān)于一位來自德特福德社區(qū)沒有接受過正式高等教育的婦女，通過參與項(xiàng)目受到激勵(lì)而繼續(xù)學(xué)習(xí)，最終取得了工作相關(guān)資格證書。

3.2.2 信息公開法律法規(guī)的實(shí)施

適當(dāng)?shù)姆审w制對(duì)有效的環(huán)境信息披露至關(guān)重要。然而光憑體制本身，并不足以確保信息披露被納入環(huán)境治理的有效組成部分。歐洲經(jīng)驗(yàn)從以下三個(gè)方面給予了啟示:

(1)政府機(jī)構(gòu)及官員需確保立法得到有效執(zhí)行。這需要培養(yǎng)和提高整個(gè)政府層面的意識(shí)。

(2)那些對(duì)環(huán)境影響行為負(fù)有責(zé)任的企業(yè)和組織需切實(shí)履行信息披露流程，并主動(dòng)和快速響應(yīng)信息公開需求。歐盟經(jīng)驗(yàn)，尤其是污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度(PRTR)指出，隨著企業(yè)更加注重自身的環(huán)境影響，以及污染減少帶來的潛在成本節(jié)約，此舉實(shí)可顯著增加其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

(3)應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同受眾群體采取適當(dāng)?shù)男畔⑴斗绞剑源酥亟ü娦湃?。通過公開方式向非專業(yè)的受眾提供易于理解的相關(guān)信息，并認(rèn)識(shí)到從受影響人群中得到的反饋的價(jià)值。

在歐洲和其他地方，環(huán)境信息披露的總體目標(biāo)是通過有效執(zhí)行信息披露的法律法規(guī)，建立一種良好的文化氛圍和道德風(fēng)尚。在這樣一種氛圍下，除非有特殊的原因和理由，否則所有信息都該披露。為達(dá)到這一目標(biāo)，在立法者和官員的指導(dǎo)手冊(cè)中對(duì)環(huán)境信息公開的范圍進(jìn)行清晰界定就顯得十分重要。

事實(shí)證明，在決定企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)的發(fā)展建議是否合理時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)是個(gè)關(guān)鍵因素。而在歐洲致力于廣納民意和確保環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)全本的公布和出版顯得尤為重要。

3.2.3 信息公開法律法規(guī)及其在中國(guó)的實(shí)施

1999年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)立了一個(gè)政府信息公開法律特別研究機(jī)構(gòu)。2006年，這一機(jī)構(gòu)向國(guó)務(wù)院提交了中國(guó)第一份政府信息公開法規(guī)草案。2008年5月，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(OGIR)正式出臺(tái)，而基于該《條例》出臺(tái)的《環(huán)境信息公開辦法》(下簡(jiǎn)稱“辦法”)也在同一時(shí)間開始生效。

辦法要求環(huán)保部門和企業(yè)都應(yīng)進(jìn)行環(huán)境信息披露，主動(dòng)回應(yīng)公眾對(duì)于信息公開的需求。在辦法中，“政府環(huán)境信息”特指那些由環(huán)境機(jī)構(gòu)在開展環(huán)保工作過程中獲取和發(fā)布的信息;而“企業(yè)環(huán)境信息”則指的是企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過程中產(chǎn)生的相關(guān)環(huán)境影響。

辦法規(guī)定了環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)披露政府環(huán)境信息，“通過政府官方網(wǎng)站、政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)紙及其他出版物、無線廣播、電視或其他手段讓公眾更容易獲知相關(guān)信息”。此外，企業(yè)也被鼓勵(lì)主動(dòng)發(fā)布環(huán)境信息。政府還會(huì)授權(quán)企業(yè)對(duì)某類信息進(jìn)行披露，包括突發(fā)環(huán)境污染事故的應(yīng)急預(yù)案和污染物超標(biāo)排放信息等。辦法同時(shí)還詳細(xì)規(guī)定，政府在20個(gè)工作日內(nèi)必須向公眾披露環(huán)境信息，在15個(gè)工作日內(nèi)對(duì)公眾的信息需求進(jìn)行答復(fù)，在30日內(nèi)披露和報(bào)道主要污染物的排放數(shù)據(jù)。

獨(dú)立研究對(duì)這些規(guī)章制度的實(shí)施效果的評(píng)估結(jié)果一致顯示，雖然在實(shí)施了這些措施和辦法后許多環(huán)保部門都加大了在環(huán)境信息披露方面的努力，但是進(jìn)展和成效大有不同，不足之處還很多。地方當(dāng)局對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境信息披露的方式和程度各異。其中一個(gè)積極的例子是2012年北京在發(fā)布空氣質(zhì)量相關(guān)信息方面的主動(dòng)性和透明度都有所提高。

專欄8:PM2.5

2011年末，北京遭受了嚴(yán)重的空氣污染，而官方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)僅顯示“輕度污染”，這引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈不滿。最后關(guān)注點(diǎn)聚焦到一個(gè)小顆粒物——PM2.5，PM2.5數(shù)據(jù)進(jìn)行過收集但并未在環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行報(bào)道，導(dǎo)致在官方數(shù)據(jù)與公眾感知間出現(xiàn)重大差距。公民科學(xué)(CitizenScience)和獨(dú)立的大氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)，包括發(fā)布在社交媒體上的美國(guó)大使館的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)都證實(shí)了高濃度的PM2.5及其在社交媒體上引發(fā)的廣泛關(guān)注和討論，吸引了中國(guó)決策者的關(guān)注。2012年11月15日，時(shí)任總理溫家寶指出，環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該逐步提高并與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。在第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，時(shí)任副總理李克強(qiáng)也要求空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該盡快修改和發(fā)布。如今在中國(guó)許多城市，包括北京，PM2.5已被納入實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)污染指標(biāo)中。

很多污染嚴(yán)重的地區(qū)并未有效執(zhí)行這些規(guī)定。最令人關(guān)注的是，公眾對(duì)其所關(guān)注的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的信息公開請(qǐng)求總是被例行公事般的以偽造的數(shù)據(jù)敷衍或以非法為由駁回，或簡(jiǎn)單以一句“不便透露”應(yīng)付。專家學(xué)者們指出，這通常是由于缺乏培訓(xùn)和應(yīng)對(duì)能力、對(duì)規(guī)章的細(xì)化不足和地方盛行的保密官僚主義風(fēng)化造成的。雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)在中國(guó)法律中有所規(guī)定和要求，但公眾對(duì)EIA的信息需求時(shí)常遭到拒絕，而且即使公開通常也不會(huì)進(jìn)行全本公布。對(duì)于重金屬和二惡英等危險(xiǎn)污染物信息獲取常常受阻。污染企業(yè)對(duì)信息公開辦法的漠視態(tài)度被縱容和默許，而這將深深傷害公眾與政府間的互信。表3展示了中國(guó)現(xiàn)有狀態(tài)與巴厘準(zhǔn)則的差別。

4 對(duì)環(huán)境事件的響應(yīng)

4.1 環(huán)境事件概述

對(duì)于環(huán)境問題以及突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)強(qiáng)調(diào)了對(duì)于透明度以及公眾參與的需要。環(huán)境危機(jī)發(fā)生時(shí)，事件通常充斥了民眾的情緒，并受到廣大民眾和媒體的監(jiān)督。所以如何應(yīng)急響應(yīng)對(duì)民眾對(duì)于政府行為的認(rèn)知起著巨大的影響，并塑造著對(duì)于政府能力和透明度的持久性觀點(diǎn)。

因此在環(huán)境突發(fā)事件時(shí)環(huán)保部門阻止公眾溝通的做法是錯(cuò)誤的。不能針對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行溝通與交流對(duì)于事件本身具有長(zhǎng)期負(fù)面影響，應(yīng)該避免這樣的失敗做法。在一個(gè)媒體力量廣泛分布的時(shí)代，想要通過部分或者不完全或者具有誤導(dǎo)性的信息來掌控民眾的觀點(diǎn)是注定會(huì)失敗的。更糟的情況是，這種舉措會(huì)點(diǎn)燃公眾的憤怒并要求更好的信息。

官方的信息誤導(dǎo)或缺失通常在已經(jīng)對(duì)公信力造成影響后被改變或糾正。根據(jù)以下案例可知，政府應(yīng)該及時(shí)公布所有準(zhǔn)確的信息。類似的，過快發(fā)布虛假樂觀信息或者暫時(shí)拒絕發(fā)布關(guān)鍵信息都會(huì)降低公眾對(duì)于政府能力和可信度的信任。在這樣一個(gè)公民科學(xué)和社交媒體等其他信息源都可能曝光政府的錯(cuò)誤信息并降低政府公信力的時(shí)代，政府最需要民眾的信任。

表3 中國(guó)環(huán)境信息公開與巴厘準(zhǔn)則的差距

4.2 環(huán)境舉報(bào)

對(duì)于環(huán)境爭(zhēng)議，特別是當(dāng)存在信息管理系統(tǒng)失效的情況時(shí)，不可避免有自稱揭露者的人不時(shí)出現(xiàn)并聲稱有關(guān)于環(huán)境危害或者公私不正當(dāng)行為的相關(guān)信息。因?yàn)橐婚_始很難判斷這些信息是對(duì)真實(shí)的不當(dāng)行為的揭露，還是惡意的誤導(dǎo)，因此首先應(yīng)該保證揭露者其不受到官方或非官方的報(bào)復(fù)，并對(duì)其聲稱的事實(shí)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和判斷。

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府和企業(yè)容易仇視揭露者，但揭露者的存在卻通常有利于社會(huì)福利的提升。因此，官方程序應(yīng)該保護(hù)揭露者不受到報(bào)復(fù)并保證其行為的受益。比如在瑞典，對(duì)于揭露者的保護(hù)已經(jīng)成為環(huán)境決策過程重要的一部分。 “瑞典公眾獲取信息和保密法”便允許政府官員對(duì)于秘密信息的泄露。除了一些例如個(gè)人隱私或國(guó)家安全的特殊情況外，該法令允許政府官員在以發(fā)布信息為目的的前提下向其他人宣讀機(jī)密文件。記者無權(quán)揭露匿名信息的來源。只有揭露者或者法庭有權(quán)撤銷媒體和消息來源間的機(jī)密性。

5 政策建議

5.1 加強(qiáng)依法、有序的公眾參與，使其成為推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)和造福中國(guó)人民的重要保障

依法有序的公眾參與有助于提高決策的質(zhì)量與持續(xù)性，特別是對(duì)可能會(huì)引起爭(zhēng)議的規(guī)劃和決策，它可以在一定程度上增進(jìn)公民與政府之間的信任，并最終提高綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的水平。

及時(shí)準(zhǔn)確的獲取信息是公眾有效參與環(huán)境保護(hù)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)今社會(huì)，由于公民對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度持續(xù)上升，環(huán)境問題本身的復(fù)雜多樣，以及數(shù)字信息源的快速更新，致使創(chuàng)造一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境信息公開戰(zhàn)略成為一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)。如果涵括了社交媒體概念的眾包、公民科學(xué)等工具能在公眾與政府的溝通中起到積極作用，這將是一項(xiàng)極為成功的事業(yè)，并會(huì)大幅提高中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。基于此，本研究提出如下建議:

(1)各級(jí)政府官員應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，在早期進(jìn)行有效的公眾參與將有助于促進(jìn)綠色發(fā)展和打造經(jīng)濟(jì)升級(jí)版，決策質(zhì)量及其社會(huì)接受度也會(huì)因此得到提升。政府應(yīng)積極探索一個(gè)更透明的公眾參與方式，改善處理公眾投訴的機(jī)制和流程;在國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃出臺(tái)、大型建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)建設(shè)，以及與環(huán)境相關(guān)的法律和政策頒布的過程中，確保公眾有充分表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。

公眾參與方式可包括公眾聽證會(huì)、公民陪審團(tuán)、小組討論、公開展覽和民意調(diào)查等。政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，公眾越早有效參與決策過程，越有利于提高環(huán)境決策的效率和減少與之相關(guān)的社會(huì)沖突。而且，相比在項(xiàng)目后期設(shè)計(jì)階段停止、重新設(shè)計(jì)或重新選址，這種做法的成本要低得多。為了有效實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，各級(jí)政府官員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變過時(shí)的觀念和處理問題的固有方式，充分尊重公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。如果在項(xiàng)目建設(shè)中由于未能充分征詢公眾意見而造成巨大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)的官員和責(zé)任人應(yīng)受到行政處罰或法律制裁。

(2)在推進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)過程中，公眾可以通過參與環(huán)境信息的收集和監(jiān)督起到主導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的作用。政府應(yīng)該運(yùn)用公民科學(xué)和眾包等方式，作為高效率、低成本的方法，以改善政策實(shí)施效果、提升公眾信任、增強(qiáng)社會(huì)包容性、促進(jìn)環(huán)境教育、減少虛假信息傳播和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。在信息快速傳播與計(jì)算機(jī)技術(shù)日新月異的時(shí)代，公眾不再滿足于簡(jiǎn)單接收和消費(fèi)專家的信息，還有強(qiáng)烈地參與到信息的生產(chǎn)過程中的意愿。在政府和非政府組織合作試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上，應(yīng)大力推進(jìn)在固體廢料管理和處置領(lǐng)域，積極發(fā)揮公眾參與的力量，比如支持公眾通過網(wǎng)站和智能手機(jī)提交有關(guān)固體廢料的數(shù)據(jù)和信息，通過整合與編譯，形成開放式的在線固體廢物電子地圖及其他數(shù)字跟蹤工具，使更好的公眾參與和監(jiān)督成為可能。

(3)深化對(duì)公眾參與的全面理解，樹立公眾參與是權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一體的觀念。在積極維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的同時(shí)，政府應(yīng)該敦促公眾遵紀(jì)守法，制止公眾利用網(wǎng)絡(luò)和社交媒體等編造和傳播謠言，煽動(dòng)暴力犯罪及從事其他非法活動(dòng)。此外，對(duì)于深化公眾參與的全面理解還應(yīng)當(dāng)包括豐富和創(chuàng)新公眾參與形式，運(yùn)用多種途徑引導(dǎo)公眾通過綠色消費(fèi)、綠色出行和轉(zhuǎn)變生活方式等途徑，主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)全社會(huì)形成共同履行環(huán)境責(zé)任和義務(wù)的良好局面。只有這樣，才能保證公眾的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，共同促進(jìn)環(huán)境改善。

(4)為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)在環(huán)保領(lǐng)域的關(guān)鍵作用，并提高環(huán)境決策科學(xué)化水平，環(huán)境保護(hù)部成立了國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)和環(huán)保部科技委員會(huì)。這兩個(gè)組織的成員主要是杰出的科學(xué)家和高級(jí)官員。然而，新形勢(shì)下的環(huán)境決策實(shí)踐已經(jīng)證明，在決策中需要聽到更多元的聲音。我們建議政府在對(duì)待公眾參與的問題上設(shè)立一個(gè)新的委員會(huì)，(例如:環(huán)境戰(zhàn)略傳播與公共參與委員會(huì))來促進(jìn)公眾參與和提升環(huán)境決策的公眾接受度。該委員會(huì)的成員應(yīng)包括但不限于科學(xué)、媒體、教育、非政府組織、意見領(lǐng)袖和普通公眾代表。它將作為一個(gè)獨(dú)立的角色，進(jìn)行公眾意見收集并對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。委員會(huì)成員的選擇，特別是對(duì)公眾代表的選擇，應(yīng)根據(jù)公正、公平、公開的原則，其成員應(yīng)有一定的流動(dòng)性，并符合利益相關(guān)人參與的原則。

5.2 促進(jìn)環(huán)境信息公開制度的實(shí)施和完善，鞏固和提升各級(jí)政府和企業(yè)的信息化管理能力，并推進(jìn)信息公開立法

公開、廣泛、詳細(xì)而又準(zhǔn)確的環(huán)境信息是公眾有效參與和可持續(xù)發(fā)展政策出臺(tái)的必要前提。自2008年以來，中國(guó)政府在信息公開方面已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)步，但是相關(guān)的政策和規(guī)定并沒有在各省、市、自治區(qū)以及中央政府的各個(gè)部委得到等同而有效的執(zhí)行。盡管有了規(guī)定，但是許多企業(yè)和地方政府部門依然沒有意識(shí)到公眾知情權(quán)的重要性。在那些信息被封鎖、弄虛作假、以及被故意延期公布的地方，政府公信力總是受到損害，謠言蔓延，社會(huì)沖突爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)增加，公眾在建設(shè)生態(tài)文明中的重要地位也受到破壞。在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上獲通過、并于2010年巴厘會(huì)議得到具體闡述的“巴厘準(zhǔn)則”，代表了國(guó)際上就“公眾參與環(huán)境相關(guān)事務(wù)以及信息公開是公眾參與的重要基礎(chǔ)”這一議題所達(dá)成的共識(shí)。發(fā)起于歐盟環(huán)境署地球之眼的“2013都柏林宣言”，代表了當(dāng)今世界各國(guó)專家有關(guān)信息公開和公民科學(xué)的前沿觀點(diǎn)，這些中國(guó)都可以直接應(yīng)用于自身的生態(tài)文明建設(shè)之中?；谝陨涎芯?，本研究提出以下建議:

(1)建議充分落實(shí)的有關(guān)信息公開的現(xiàn)行規(guī)定和辦法，如《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例(2008年)》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)(2008年)》。上述辦法同時(shí)對(duì)需要主動(dòng)公開的環(huán)境信息和依據(jù)公眾申請(qǐng)公開的環(huán)境信息做了規(guī)定。經(jīng)過5年時(shí)間的實(shí)施，積累了大量信息公開的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，信息傳播技術(shù)和方式也發(fā)生了巨大的變化。應(yīng)該基于2008年的“政府信息公開條例”的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，探索制定“信息公開法”。在新法中政府應(yīng)確保公眾及時(shí)獲取相關(guān)信息的權(quán)利。這就要求政府推行一種全新的透明文化，并且依靠行政和法律手段約束那些未能及時(shí)和準(zhǔn)確提供環(huán)境信息的官員。為了幫助公眾實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督作用，政府應(yīng)該確保，當(dāng)任何公民關(guān)于環(huán)境信息公開的申請(qǐng)?jiān)鉄o端拒絕，或者以任何其他方式受到不公正對(duì)待時(shí)，公民可以通過法院訴訟程序或其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行維權(quán)。

(2)建議通過立法或其他方式更加充分地實(shí)施“里約宣言”準(zhǔn)則，使公眾獲取環(huán)境信息能達(dá)到國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，提供及時(shí)可靠的信息會(huì)產(chǎn)生更好的政策成果，能提高公眾對(duì)政府決策的支持度。未來的信息公開應(yīng)該充分考慮上述聯(lián)合國(guó)協(xié)定的準(zhǔn)則，將其作為環(huán)境信息公開的重要參考。

(3)建議整合分散于各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門的環(huán)境信息和數(shù)據(jù)，建立國(guó)家級(jí)的環(huán)境信息與數(shù)據(jù)系統(tǒng)。該系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)和信息應(yīng)滿足如下特點(diǎn):收集一次但可以被共享使用多次;各數(shù)據(jù)的收集需要落實(shí)好源頭管理;易于滿足數(shù)據(jù)報(bào)送規(guī)定;方便用戶，包括公眾獲取信息，并且最好支持實(shí)時(shí)訪問;能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模較大的地域比較;也有利于投資者基于通用的環(huán)境數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)判斷和做出正確的投資選擇。

企業(yè)、部門、機(jī)關(guān)以及試點(diǎn)公民科學(xué)計(jì)劃等機(jī)構(gòu)和組織，從公眾收集的環(huán)境信息應(yīng)該報(bào)送到上述環(huán)境信息與數(shù)據(jù)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)的信息和數(shù)據(jù)再用于建立污染名錄(見下條)，這個(gè)名錄可用于國(guó)家環(huán)境狀況的評(píng)估，國(guó)家或地方環(huán)境管理的實(shí)施和監(jiān)督。這種做法不僅有助于提高所有中央和地方環(huán)境相關(guān)機(jī)構(gòu)的信息服務(wù)質(zhì)量，包括國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、環(huán)境保護(hù)部、水利部等現(xiàn)有的信息服務(wù)，而且對(duì)于官員和公眾也具有積極的教育意義。

(4)政府應(yīng)該建立工業(yè)點(diǎn)源和其他排放源的污染物清單，并提高污染數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)能力和透明度。該污染物清單可借鑒已經(jīng)在許多國(guó)家應(yīng)用的“污染排放和轉(zhuǎn)移登記”(PRTR)系統(tǒng)(詳見www.prtr.net)。該系統(tǒng)基于結(jié)構(gòu)化、在線和公開訪問的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，通過標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)送制度，編制建立全國(guó)性的污染清點(diǎn)系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的連貫性和統(tǒng)一性。我們注意到，國(guó)家環(huán)保部已經(jīng)在2013年3月實(shí)施的《危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法(試行)》中引入了PRTR系統(tǒng)，但是尚未公布受控的危險(xiǎn)化學(xué)品名錄，也還沒有建立統(tǒng)一的公開平臺(tái)，以便公眾更好的監(jiān)督排放危險(xiǎn)化學(xué)品的企業(yè)。建議政府在完善危險(xiǎn)化學(xué)品登記管理和相關(guān)信息公開的同時(shí)，也將其他污染物納入到統(tǒng)一的管理中來。歐洲的實(shí)踐證明，通過PRTR模型公布的排污年度報(bào)告，不僅降低了污染排放，還使企業(yè)贏得公眾信任并提高了效率。建議政府建立類似制度，并完成有效的、形成獨(dú)立的年度報(bào)告。該制度應(yīng)首先在化工行業(yè)試行，因?yàn)楣妼?duì)于化工業(yè)的焦慮特別高，導(dǎo)致了多起群體事件。采納PRTR系統(tǒng)管理污染物排放，也將有助于企業(yè)改善其在環(huán)境保護(hù)方面的表現(xiàn)，從而有助于消除公眾對(duì)污染產(chǎn)生的恐慌，重建信任，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

5.3 促進(jìn)社會(huì)各界對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的科學(xué)認(rèn)識(shí)，制定前瞻、主動(dòng)、綜合的環(huán)境傳播戰(zhàn)略，加快推進(jìn)國(guó)家環(huán)境教育立法

準(zhǔn)確、有效和負(fù)責(zé)任的政府信息傳播是可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境決策的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，但目前政府缺乏主動(dòng)、前瞻的國(guó)家環(huán)境傳播戰(zhàn)略。這種缺失容易導(dǎo)致中央和地方政府在應(yīng)對(duì)輿論時(shí)遭遇尷尬和被動(dòng)，并不可避免地破壞民眾和政府之間的信任。何況公眾環(huán)境意識(shí)和環(huán)境科學(xué)素養(yǎng)的高低，對(duì)民眾參與環(huán)境保護(hù)有很大的影響。要改變政府目前在環(huán)境溝通方面的被動(dòng)局面，促進(jìn)公眾更有效的參與環(huán)境保護(hù)，本政策研究建議:

(1)要提高公眾環(huán)保意識(shí)，使公眾更好地了解環(huán)境保護(hù)工作，營(yíng)造良好的環(huán)境保護(hù)輿論氛圍，需制定兩種不同的環(huán)境傳播策略。其一，應(yīng)制定政府年度或某一時(shí)間段內(nèi)(如某五年計(jì)劃期間)重點(diǎn)環(huán)境工作的國(guó)家環(huán)境傳播戰(zhàn)略。這些重點(diǎn)環(huán)境工作由政府推動(dòng)并實(shí)施，包括大氣污染控制，水污染控制，土壤污染控制等。其二，準(zhǔn)確研判和預(yù)測(cè)媒體與公眾某時(shí)間段或未來一段時(shí)間內(nèi)特別關(guān)注的環(huán)境熱點(diǎn)議題，如最近的霧霾污染，地下水污染，未來可能大力推進(jìn)的核能源發(fā)展規(guī)劃等，對(duì)這些可能形成輿論焦點(diǎn)的議題應(yīng)該制定前瞻、主動(dòng)、綜合性的環(huán)境傳播戰(zhàn)略，避免政府陷入被動(dòng)、尷尬的境地。在上述戰(zhàn)略中，都應(yīng)該鼓勵(lì)公眾參與，為公眾創(chuàng)造更好的信息獲取渠道，建立公眾和政府之間的互信。

(2)開展進(jìn)一步的環(huán)境教育立法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究，包括但不限于美國(guó)、日本、巴西、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)。例如，臺(tái)灣的《環(huán)境教育法》就要求高校師生，政府各級(jí)部門工作人員，包括政府最高層領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)管理者，每年需要接受至少四小時(shí)的環(huán)境教育課程培訓(xùn)。國(guó)內(nèi)在環(huán)境教育立法方面也已經(jīng)積累了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，例如在寧夏自治區(qū)和天津市已經(jīng)制定了環(huán)境教育條例。基于上述國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院法制辦應(yīng)該加快環(huán)境教育立法進(jìn)程，以法律形式保障包括城鄉(xiāng)居民、各級(jí)政府官員、私營(yíng)和國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的各階層的環(huán)境教育機(jī)會(huì)。此外，環(huán)境教育還應(yīng)該與先進(jìn)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任相掛鉤。

(3)目前與環(huán)境公眾參與、環(huán)境輿情應(yīng)對(duì)、環(huán)境宣傳教育相關(guān)的資源嚴(yán)重不足且效率亟待提高。與公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)相關(guān)的政府職能也分散在不同的機(jī)構(gòu)和部門，政府為公眾參與服務(wù)的能力亟待加強(qiáng)。因此，政府應(yīng)該優(yōu)化和整合這些資源和機(jī)構(gòu)，組建成一個(gè)統(tǒng)一、高效的專門機(jī)構(gòu)，以提升環(huán)境戰(zhàn)略傳播、環(huán)境輿情應(yīng)對(duì)、環(huán)境宣傳教育和公眾參與的能力。

(4)除了正規(guī)教育系統(tǒng)，環(huán)境教育還應(yīng)該充分運(yùn)用新媒體和傳統(tǒng)媒體，建立群眾和社區(qū)的溝通渠道，將那些生活在知識(shí)水平較低社區(qū)的居民也包含在內(nèi)。環(huán)境教育應(yīng)該在支持消費(fèi)者做出負(fù)責(zé)任的、明智的、可持續(xù)的消費(fèi)選擇方面加大力度。推進(jìn)城鄉(xiāng)居民通過負(fù)責(zé)任的環(huán)境行為監(jiān)督環(huán)保工作和建設(shè)生態(tài)文明;企業(yè)追求綠色發(fā)展;各級(jí)官員，特別是縣市一級(jí)官員，做出更好的、更可持續(xù)的發(fā)展決策，鼓勵(lì)和支持公眾參與構(gòu)建生態(tài)文明，都是未來環(huán)境教育和環(huán)境傳播應(yīng)該考慮的議題。

5.4 加強(qiáng)現(xiàn)有的公眾參與相關(guān)法律、法規(guī)和政策的實(shí)施力度;必要時(shí)修正或制定新的法律，法規(guī)和準(zhǔn)則，以改善公眾參與環(huán)境決策

建設(shè)生態(tài)文明，需要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律、法規(guī)，并在必要的情況下，對(duì)公眾參與環(huán)境決策的相關(guān)法律進(jìn)行改革。為了提高決策質(zhì)量和執(zhí)行效率，重新建立官民互信，并避免更深層次的社會(huì)危機(jī)，本研究提出如下政策建議:

(1)頒布于2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》只要求公開環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本。政府應(yīng)該改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)制充分公開披露環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告信息。隨著城市化的快速發(fā)展，市民對(duì)自身健康和環(huán)境狀況的關(guān)注日益增強(qiáng)，市民獲取信息的途徑和方式也越來越多，因此迫切需要改革決策機(jī)制，以加強(qiáng)和擴(kuò)大依法、有序的公眾參與，以提升公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)可信度和質(zhì)量的信心?？傮w而言，除了少數(shù)受商業(yè)機(jī)密條款限制的情形，公開披露環(huán)評(píng)報(bào)告全本是歐洲和美國(guó)的慣例。這種全面公開的做法，能使公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行公開討論和辯論，既能確保公眾對(duì)新發(fā)展規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的信任，也有助于提高工程設(shè)計(jì)的質(zhì)量和環(huán)境影響評(píng)價(jià)本身的可信度。除了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度外，與項(xiàng)目可行性研究、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目或規(guī)劃審批相關(guān)的信息也應(yīng)通過相關(guān)的立法改革進(jìn)行充分的信息披露。

(2)改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)制利益相關(guān)者早日全面參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)全過程。 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2002年)，《行政許可法》(2003年)和前國(guó)家環(huán)?？偩?現(xiàn)環(huán)保部)頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(2006年)為公眾參與新建設(shè)項(xiàng)目以及發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評(píng)提供了法律依據(jù)。參與的方式包括聽證會(huì)、問卷調(diào)查、專家咨詢和座談會(huì)等。然而，目前的通行做法是等到環(huán)評(píng)的最后階段才向公眾征求意見，無法全面收集利益相關(guān)者對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的意見，以及對(duì)于提升項(xiàng)目設(shè)計(jì)的建議。雖然公眾意見的提出在環(huán)評(píng)報(bào)告正式批準(zhǔn)之前，但這對(duì)于有效的公眾參與而言已經(jīng)為時(shí)已晚，極有可能引發(fā)公眾與項(xiàng)目建設(shè)方的沖突，并加大項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。為了提升建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量、公眾對(duì)項(xiàng)目的接受度以及可持續(xù)發(fā)展決策的效率，政府應(yīng)該建立一種利益相關(guān)者參與和公眾咨詢的決策機(jī)制，在發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和概念設(shè)計(jì)階段就加以考慮。這會(huì)大大提高項(xiàng)目的質(zhì)量和決策的合法性，并減少利益沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧。政府應(yīng)提高在公眾參與過程中的透明度，并提供一個(gè)明確、有力而又獨(dú)立的受法律支持的訴訟機(jī)制，以保證受影響的公民能有效獲得法律的救濟(jì)。

(3)政府應(yīng)改革或制定相關(guān)的法律、法規(guī)及政策，以確保非政府組織(NGOs)和非企業(yè)社會(huì)團(tuán)體(NPOs)依法、有序參與環(huán)境決策。具體操作層面，可以從以下幾個(gè)方面著手:首先，正確認(rèn)識(shí)非政府組織和非企業(yè)社會(huì)團(tuán)體在促進(jìn)公眾參與、提高官民互信、減少社會(huì)沖突等方面的積極作用;其次，政府應(yīng)簡(jiǎn)化非政府組織和非企業(yè)社會(huì)團(tuán)體的登記注冊(cè)程序，并鼓勵(lì)其發(fā)展壯大;最后，政府應(yīng)采用多種手段和措施，比如購(gòu)買其社會(huì)服務(wù)的方式，支持環(huán)保非政府組織、非企業(yè)社會(huì)團(tuán)體以及民間智庫的發(fā)展。

5.5 理解并接受新媒體，采用適合于新媒體語境的信息傳播方式;建設(shè)有助于應(yīng)對(duì)綠色發(fā)展挑戰(zhàn)的開放式媒體系統(tǒng)，增進(jìn)官民互信

新媒體已成為公眾獲取環(huán)境信息、表達(dá)自身意愿、參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督環(huán)境管理的主要渠道之一，應(yīng)充分了解新媒體在環(huán)境信息披露和環(huán)境傳播中的重要作用。信息時(shí)代里見多識(shí)廣的公眾被互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)結(jié)起來之后，越來越頻繁地挑戰(zhàn)過去那種僅由專家提供支持，再由政府單獨(dú)做出決定的封閉決策模型。當(dāng)前，如果一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目要想獲得公眾的接受，政府和項(xiàng)目建設(shè)方必須提前與公眾溝通，并清晰地展示公民是如何積極地參與決策過程的。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)更要注意發(fā)揮不同媒體——主流媒體和新媒體、在線媒體和離線媒體——的作用，以便更有效地傳播環(huán)境信息。特別需要提及的是，在今天的中國(guó)，微博、微信等社交媒體對(duì)于信息收集和發(fā)布尤其重要。本研究建議政府充分利用新媒體與公眾進(jìn)行雙向溝通，并采取以下措施:

(1)政府應(yīng)該制定旨在加強(qiáng)新媒體運(yùn)用的規(guī)劃方案，內(nèi)容包括利用社交媒體進(jìn)行更有效的公眾溝通、傳播環(huán)境信息、收集公眾意見、促進(jìn)公眾參與環(huán)境決策等。方案應(yīng)該建立在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)媒體的具體特點(diǎn)基礎(chǔ)上。必須承認(rèn)，今天多元化的信息文化和日新月異的信息傳播技術(shù)，讓固有的信息傳播模式難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，當(dāng)通過互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體生產(chǎn)的信息在網(wǎng)絡(luò)上被廣泛共享，由政府機(jī)構(gòu)單向發(fā)布信息的模式已不再有效和被認(rèn)可。尤其對(duì)于有爭(zhēng)議的建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃、政策的出臺(tái)，加強(qiáng)新媒體運(yùn)用尤為重要。不僅需要利用新媒體公開相關(guān)環(huán)境信息，還要利用新媒體收集民意，通過公眾反饋系統(tǒng)分析民眾的訴求和意愿，從而提高公眾對(duì)此類決策的參與程度，緩解公眾由于不知情而引發(fā)的對(duì)決策的抵抗情緒。

(2)政府不僅應(yīng)該將微博、微信等新媒體技術(shù)充分運(yùn)用到開放、詳細(xì)、準(zhǔn)確和實(shí)時(shí)的環(huán)境信息披露中去，也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到新媒體是收集公眾對(duì)于環(huán)境決策的意見的重要平臺(tái)。政府應(yīng)鼓勵(lì)市民使用新媒體手段，使其在收集、監(jiān)測(cè)、報(bào)告和依法監(jiān)督環(huán)境信息方面發(fā)揮重要的作用。

(3)在信息公開和公眾參與的過程中，政府也應(yīng)敦促媒體(尤其是社交媒體)遵守法律、法規(guī)，恪守客觀底線，強(qiáng)化媒體的社會(huì)責(zé)任，確保其信息是真實(shí)、準(zhǔn)確的，確保其不威脅國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。

5.6 建立完善的環(huán)境突發(fā)事故與環(huán)境群體事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

環(huán)境突發(fā)事件是指引發(fā)或可能引發(fā)環(huán)境污染的突發(fā)環(huán)境事故(如化工廠爆炸、油氣管道泄漏等)或因?yàn)閿M建項(xiàng)目的環(huán)境信息透明度不夠，缺乏意見表達(dá)渠道導(dǎo)致公眾不滿而引發(fā)的群體性事件。環(huán)境突發(fā)事件處置不當(dāng)，或者直接造成公眾健康的損害和生態(tài)系統(tǒng)的破壞或者削弱政府公信力，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，制約中國(guó)的綠色發(fā)展和打造“中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”。我們認(rèn)為，應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件首先要做到信息公開和透明，其次要為公眾意見表達(dá)提供合理的途徑與渠道，最后要建立政府、企業(yè)和公眾的溝通機(jī)制。基于此，我們提出如下政策建議:

(1)當(dāng)公眾關(guān)注的環(huán)境事故或緊急事件已經(jīng)發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)該快速建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)必須包括:提供給傳統(tǒng)媒體和新媒體的信息，包括發(fā)表在網(wǎng)絡(luò)上的定期新聞發(fā)布會(huì)和每日事件報(bào)告，為公眾提供一套標(biāo)準(zhǔn)的、可跟蹤的在線數(shù)據(jù)發(fā)布工具，并告知公眾各方面的危險(xiǎn)及其響應(yīng)指南。政府應(yīng)該真誠(chéng)地與公眾接洽，并促進(jìn)其程序的透明度，向公眾披露所有相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息。同時(shí)，在整個(gè)事件中，政府應(yīng)該將想法簡(jiǎn)要地告知意見領(lǐng)袖和值得信賴的第三方機(jī)構(gòu)，包括非政府組織和其他利益相關(guān)者、主流媒體和新媒體，可能包括有影響力的博客，以求得必要的持續(xù)支持。

(2)政府應(yīng)該不僅把社會(huì)媒體渠道作為環(huán)境危機(jī)中傳播已知事實(shí)的工具，同時(shí)也作為公民接收政府部門有關(guān)緊急通知的工具。政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到參與積極性高、警惕性強(qiáng)的公眾，可以自下而上地通過網(wǎng)絡(luò)社交媒體，積極參與和提高環(huán)境事件應(yīng)急反應(yīng)的效率。

(3)政府應(yīng)當(dāng)為各級(jí)的政府官員、利益相關(guān)者、媒體和社區(qū)建立一系列危機(jī)公關(guān)手冊(cè)，幫助他們認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)各種危機(jī)，包括特定的環(huán)境事件，例如核泄漏、沿海漏油、重金屬土壤、水體污染、大氣污染等環(huán)境事故和環(huán)境群體事件。在傳統(tǒng)和新媒體背景下，政府應(yīng)該提供正規(guī)的信息發(fā)布渠道;鼓勵(lì)媒體為突發(fā)事件提出最佳解決方案;與利益相關(guān)者開展有效溝通，并提供負(fù)責(zé)任的建議;教育社會(huì)各界提高環(huán)保意識(shí)，明確公眾的知情是有助于保護(hù)環(huán)境，并有助于確保公眾的環(huán)境權(quán)利的。

(4)政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，以鼓勵(lì)和保護(hù)舉報(bào)人，確保環(huán)境問題、事故和緊急情況在事件初期得到報(bào)告。類似法律規(guī)定的出臺(tái)，對(duì)減少環(huán)境事件對(duì)公眾的損害，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)和突發(fā)環(huán)境事件的響應(yīng)是很有必要的。這些法規(guī)不會(huì)取代現(xiàn)有的法律對(duì)欺詐性索賠，虛假信息或泄露國(guó)家機(jī)密等行為的約束，但應(yīng)為真正的舉報(bào)者提供強(qiáng)有力的保護(hù)，保護(hù)其對(duì)抗特殊的利益相關(guān)方的報(bào)復(fù)。

(5)與環(huán)境突發(fā)事故的應(yīng)急機(jī)制相似，全面的信息公開、有效的公眾參與、以及全面的政府與公眾雙向互動(dòng)交流有利于提高公眾對(duì)有爭(zhēng)議的建設(shè)項(xiàng)目的理解和接受度。如果處置不善，這種對(duì)爭(zhēng)議項(xiàng)目的反對(duì)會(huì)演變成局面失控的環(huán)境群體事件。然而，環(huán)境事故與環(huán)境群體事件的應(yīng)對(duì)又有所不同。前者側(cè)重于真實(shí)的環(huán)境污染的處置，而后者則側(cè)重于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。為了防止這種失控的多輸局面的出現(xiàn)，我們建議，在新(擴(kuò))建項(xiàng)目，尤其是容易引起公眾關(guān)注和恐慌的重化工(PX)或核電站建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、可行性研究、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及項(xiàng)目審批、驗(yàn)收階段，應(yīng)盡快制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開指南，做到項(xiàng)目評(píng)價(jià)、受理、審批和驗(yàn)收的全過程公開。其次，完善與細(xì)化公眾參與的范圍、內(nèi)容和程序，確保公眾意見得以充分表達(dá)和被尊重。