國際民用航空非法干擾行為研究

孫曉霖

(中國民航大學(xué)法學(xué)院，天津 300300)

在民用航空剛剛誕生之際，其活動(dòng)規(guī)模還很小，雖然人為的干擾行為也同時(shí)產(chǎn)生，但對(duì)民用航空的危害并不大。 “二戰(zhàn)”以后，民航業(yè)的迅猛發(fā)展使其逐漸成為各國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的支柱產(chǎn)業(yè)之一，針對(duì)民用航空的非法干擾行為也隨之增多?；仡櫋胺欠ǜ蓴_行為”的發(fā)展歷史，自1931年的秘魯事件以來，針對(duì)民用航空的此類行為便不斷增加。盡管時(shí)至今日，航空技術(shù)的發(fā)展已使航空器的安全系數(shù)顯著提升，但非法干擾行為仍然屢屢發(fā)生。而近年以來，作為國際社會(huì)的最大公害之一，非法干擾行為已經(jīng)具有演變?yōu)榭植阑顒?dòng)的趨勢(shì)，這使得國際民航業(yè)的發(fā)展遭遇波折。毫無疑問，如何有效應(yīng)對(duì)非法干擾行為，保證國際和國內(nèi)民用航空安全顯然是當(dāng)前民航安保工作面臨的重要問題。

一、非法干擾行為的不同界定

僅從字面而言，非法干擾行為的含義相當(dāng)寬泛，因此在幾項(xiàng)重要的國際民航保安公約制定的時(shí)候，都因?yàn)閷?duì)“非法干擾行為”的不同解讀而產(chǎn)生過激烈的爭(zhēng)論。總的來看，目前學(xué)術(shù)界在對(duì)非法干擾行為界定方面主要有如下觀點(diǎn):

(一)廣義涵蓋說

持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，非法干擾行為涵蓋的范圍非常廣泛，幾乎包括了與民用航空運(yùn)輸有關(guān)的所有不法行為［1］。如有的學(xué)者在進(jìn)行實(shí)證研究時(shí)，對(duì)非法干擾行為進(jìn)行了劃分，認(rèn)為該行為包括:(1)嚴(yán)重的犯罪行為，包括違反刑法的犯罪行為和以民用航空安全為客體的犯罪行為;(2)違法行為或者犯罪情節(jié)較輕的行為;(3)違反行業(yè)法規(guī)的行為［2］。毫無疑問，這種觀點(diǎn)具有較強(qiáng)的涵蓋性，但并未體現(xiàn)出非法干擾行為的本質(zhì)和特征。

(二)六行為說

持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，我們可以根據(jù)《國際民用航空公約》《附件17》(以下簡(jiǎn)稱附件17)第8版對(duì)非法干擾行為的列舉性劃分，對(duì)非法干擾行為做出界定。根據(jù)第8版的定義，非法干擾行為包括:(1)非法劫持飛行中的航空器;(2)非法劫持地面上的航空器;(3)強(qiáng)行闖入機(jī)場(chǎng)、航空器或航空設(shè)施場(chǎng)所;(4)在機(jī)場(chǎng)或航空器上劫持人質(zhì);(5)將武器或者危險(xiǎn)物質(zhì)帶入航空器或機(jī)場(chǎng);(6)散播虛假信息［3］。這種觀點(diǎn)是對(duì)附件內(nèi)容的直接引用，依據(jù)較為明確，但缺乏對(duì)定義的深入分析與解讀。

(三)特征定義說

持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，非法干擾行為是違反民用航空安全保衛(wèi)法律法規(guī)，在特定的時(shí)空范圍內(nèi)所實(shí)施的一種已經(jīng)或?qū)⒁獢_亂民用航空秩序、危及民用航空安全的行為［4］。這種觀點(diǎn)，突出了非法干擾行為的基本特質(zhì)，包括:(1)法律規(guī)定的時(shí)空局限性，即一般認(rèn)為需在“飛行過程中”、在“航空器內(nèi)”或“航空器外的某些范圍內(nèi)”［5］;(2)違法性，即是法律所禁止的行為，或者是違反民用航空安全保衛(wèi)規(guī)定的行為;(3)嚴(yán)重的危害性，即指已經(jīng)危害或者將要危害到民用航空的安全運(yùn)營。

上述觀點(diǎn)各有各的優(yōu)缺利弊，但相對(duì)而言，特征定義說的觀點(diǎn)通過對(duì)非法干擾行為幾大特質(zhì)的闡述，為非法干擾行為的界定提供了更好的理論基礎(chǔ)。以特征定義說為基礎(chǔ)，我們認(rèn)為，非法干擾行為是指在法定的時(shí)空范圍內(nèi)，違反民用航空安全保衛(wèi)相關(guān)公約及法律法規(guī)，實(shí)施的已經(jīng)或?qū)⒁獓?yán)重危害民用航空安全的行為的總稱。

二、非法干擾行為界定的演變歷程

隨著民航事業(yè)的不斷發(fā)展，為減少非法干擾行為對(duì)民航業(yè)的不利影響，國際社會(huì)多次召開會(huì)議商討對(duì)策，制訂了一系列與之相關(guān)的國際公約。各公約都在之前公約的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，對(duì)非法干擾行為的實(shí)施主體、客體以及具體形式等做出了更為完善的規(guī)定。

(一)非法干擾行為界定的雛形

隨著在航空器上非法暴力行為的增多，1963年在東京國際航空法會(huì)議上，各國簽訂了《東京公約》，其主要貢獻(xiàn)便是統(tǒng)一了處理該行為的原則。

例如，公約在第四章的第十一條中，對(duì)非法劫持航空器行為做出了規(guī)定。通過條文我們可以看出，雖然《東京公約》是公認(rèn)的首次對(duì)非法干擾行為中的非法劫持航空器行為做出規(guī)定，但其側(cè)重的是締約國應(yīng)采取怎樣的措施，而并沒有將該行為作為主要的闡述對(duì)象，并且規(guī)定得不甚詳盡，因而未能產(chǎn)生預(yù)期的效果。

(二)非法干擾行為界定的發(fā)展階段

1.《海牙公約》奠定基礎(chǔ)

為對(duì)劫機(jī)犯罪做出具體規(guī)定，《海牙公約》于1970年在荷蘭海牙應(yīng)運(yùn)而生。該公約不僅對(duì)劫機(jī)犯罪的罪行做出了進(jìn)一步規(guī)定，而且將共犯以及預(yù)備犯也納入到規(guī)定之中。

海牙公約在第一條就寫明:“通過武力或武力威脅亦或是其他方式，采取或企圖采取控制或劫持航空器的行為，以及實(shí)施或企圖實(shí)施上述行為的共犯，都被認(rèn)為是犯有罪行”。雖然這只是對(duì)非法干擾行為中的一種行為——劫機(jī)行為的界定，但也足以體現(xiàn)《海牙公約》的進(jìn)步之處，它的訂立無疑是對(duì)《東京公約》缺陷的修正，為非法干擾行為概念的進(jìn)一步明確奠定了基礎(chǔ)。

2.《蒙特利爾公約》擴(kuò)大范圍

當(dāng)時(shí)一系列危害民航安全事件的發(fā)生以及國際法上依據(jù)的缺失使得國際社會(huì)進(jìn)一步意識(shí)到還需要制定一個(gè)內(nèi)容更加廣泛的國際公約。基于此， 《蒙特利爾公約》對(duì)非法干擾行為的實(shí)施范圍做出調(diào)整，將原有的“空中劫持”轉(zhuǎn)變?yōu)槲：γ裼煤娇瞻踩乃蟹缸镄袨?，不僅涵蓋了針對(duì)航空設(shè)備的非法行為，而且涵蓋了“使用中”的航空器。根據(jù)《蒙特利爾公約》的條文可知，可能被界定為犯罪的行為共有五項(xiàng)，且但凡達(dá)到危及航空器安全的危險(xiǎn)程度，即被認(rèn)定為犯罪行為。與此同時(shí)，對(duì)于犯罪的實(shí)施方式，公約規(guī)定了故意的直接實(shí)施行為、預(yù)謀行為以及從犯行為三種。

3.《蒙特利爾公約議定書》關(guān)注機(jī)場(chǎng)安全

1988年，國際民航組織根據(jù)形勢(shì)的不斷變化，討論并通過了《蒙特利爾公約議定書》。該議定書最大的進(jìn)步在于在危害航空安全行為中加入了危害機(jī)場(chǎng)安全的行為。這無疑是通過立法使得襲擊國際機(jī)場(chǎng)的非法干擾行為進(jìn)入了人們的視野，使得各國開始更加關(guān)注對(duì)機(jī)場(chǎng)內(nèi)服務(wù)人員和設(shè)備以及機(jī)場(chǎng)上未使用的航空器的保護(hù)。條約所規(guī)定的該罪行包含四個(gè)因素:(1)犯罪的手段是使用武器、裝置或物質(zhì);(2)實(shí)施暴力的對(duì)象是在機(jī)場(chǎng)內(nèi)的人、設(shè)備以及在機(jī)場(chǎng)上停放的航空器;(3)暴力行為的實(shí)施地點(diǎn)是在用于國際民用航空活動(dòng)的機(jī)場(chǎng)內(nèi);(4)這種行為對(duì)機(jī)場(chǎng)安全具有危害性［6］。

從共性和個(gè)性的角度而言，上述保安公約只是針對(duì)個(gè)別情況規(guī)定了何種行為屬于非法干擾行為，并隨著行為手段的豐富而擴(kuò)展，卻并沒有從共性上總結(jié)出非法干擾行為的本質(zhì)特征，亦未確定具體的罪名和處罰方式。雖然它們推動(dòng)了對(duì)非法干擾行為的研究，但一些具體問題仍有待日后的立法文件來解決。

(三)非法干擾行為界定的不斷完善

1.《非法干擾賠償公約》對(duì)非法干擾行為做出定義

《非法干擾賠償公約》是國際航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展進(jìn)入到新階段以來，各國基于共同利益于2009年在蒙特利爾簽訂的。在該公約的第一條中，明確規(guī)定“非法干擾行為”是指“《海牙公約》或1971年《蒙特利爾公約》以及在‘干擾損害’事件發(fā)生時(shí)任何有效修正中被界定為罪行之行為”。其中的“‘干擾損害’事件”是指“對(duì)一架飛行中的航空器實(shí)施非法干擾行為而引起損害的事件”。關(guān)于“任何有效修正”，可理解為專指對(duì)上述兩大公約的任何有效修正。這一情形為“非法干擾行為”的含義留出了一個(gè)可供修正和補(bǔ)充的余地，使得非法干擾行為的定義可隨時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。

2.《北京公約》對(duì)非法干擾行為界定的新發(fā)展

與《蒙特利爾公約》及《蒙特利爾議定書》相比較，《北京公約》對(duì)非法干擾行為的罪行規(guī)定得更有針對(duì)性，十分貼近當(dāng)今民航業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況。公約在第一條第一款中便詳細(xì)列明了有關(guān)非法干擾行為犯罪的九種情形，經(jīng)過歸納，我們不難看出其中包括如下四類行為:(1)對(duì)人身造成傷害的行為;(2)對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行毀壞的行為;(3)對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)造成雙重?fù)p害的行為;(4)傳遞虛假情報(bào)的行為。與之前的《蒙特利爾公約》相比，機(jī)場(chǎng)的服務(wù)被寫入犯罪對(duì)象之中，使得對(duì)機(jī)場(chǎng)的保護(hù)更加全面。

通過對(duì)比可以看出，《北京公約》從以下幾個(gè)方面對(duì)非法干擾行為進(jìn)行了豐富。第一，新增了四類非法干擾行為，主要用來預(yù)防、制止恐怖犯罪活動(dòng)。第二，對(duì)犯罪的具體實(shí)施方式進(jìn)行了增補(bǔ)，包括主導(dǎo)行為、威脅行為、協(xié)助行為等，進(jìn)一步細(xì)化了可被認(rèn)定為危害民用航空安全犯罪的罪行。第三，加強(qiáng)了各國對(duì)航空犯罪的管轄，新增了“屬人管轄”的強(qiáng)制性規(guī)定和有關(guān)“選擇性管轄”的規(guī)定。

3.《北京議定書》對(duì)非法干擾行為界定的新發(fā)展

《北京議定書》對(duì)1970年《海牙公約》進(jìn)行了重大修正，使得其補(bǔ)充規(guī)定的罪行在該議定書生效后即屬于《非法干擾賠償公約》規(guī)定的非法干擾行為?！侗本┳h定書》第二條規(guī)定，該議定書列明的四款新規(guī)定取代了1970年《海牙公約》第一條的規(guī)定，使得對(duì)劫機(jī)罪的界定更為明確。通過對(duì)具體條文的解讀，我們不難看出，第一款與之前的條款相比做出了兩大變更:(1)調(diào)整范圍從1970年《海牙公約》的“飛行中的航空器”變更為“使用中的航空器”，使得空間適用范圍更廣;(2)詳細(xì)闡述了劫機(jī)行為的方式和手段，使得界定更為明確。第二款則規(guī)定，上述第一款所列罪行之可信威脅情勢(shì)也屬于劫機(jī)罪的范疇。第三款規(guī)定了企圖實(shí)施、組織或指揮他人實(shí)施、共同參與劫機(jī)犯罪以及協(xié)助他人脫罪等四種情形下的罪行認(rèn)定情況。第四款規(guī)定作為兜底條款，進(jìn)一步延伸了“商議實(shí)施”與“協(xié)助實(shí)施”劫機(jī)罪的認(rèn)定范圍。

4.附件17第9版成為分析非法干擾行為的新依據(jù)

作為規(guī)定非法干擾行為最重要的國際性文件之一，附件17第9版的正式生效對(duì)非法干擾行為的定義做出了幾項(xiàng)重大調(diào)整，為準(zhǔn)確界定此類行為提供了新的思路。

在對(duì)危害對(duì)象的調(diào)整中，將“民用航空和航空運(yùn)輸安全”變更為“民用航空安全”。在對(duì)非法劫持航空器行為的修改中，隨著2010年《北京議定書》將該行為的對(duì)象修改為“使用中的航空器”，附件17也將非法劫持“飛行中”和“地面上”航空器的行為合并為“非法劫持航空器”行為。這一變動(dòng)不僅與國際公約的修改保持一致，也與很多國家的法律規(guī)定相契合，如在《中華人民共和國刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)中，劫持航空器罪便將航空器解釋為“飛行中或使用中的航空器”。與此同時(shí)，附件17也吸納了國際公約中的新型航空犯罪種類，包括毀壞使用中的航空器和利用使用中的航空器實(shí)施嚴(yán)重破壞行為。

三、我國有關(guān)非法干擾行為的立法規(guī)定存在的主要問題

回望我國航空保安的立法進(jìn)程，我們可以看到，在短短三十年的時(shí)間里，我國的相關(guān)部門先后制定了一系列法律文件，上至法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，下到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和各類規(guī)范性文件，它們都對(duì)航空保安工作的開展起到了積極作用。雖然有著一定的立法成果和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但我國的航空保安立法工作仍存在一些漏洞。目前有關(guān)非法干擾行為的航空保安立法亟待解決如下問題:

(一)有關(guān)非法干擾行為的航空保安立法同其他法律法規(guī)之間在內(nèi)容上缺乏統(tǒng)一性。就我國目前的有關(guān)非法干擾行為的立法情況而言，大多是根據(jù)實(shí)踐中的某些具體情況而制定一部單獨(dú)的法律文件或一些條文，雖然在形式上表現(xiàn)出一定的獨(dú)立性，但實(shí)際上卻因缺乏系統(tǒng)的法律編纂而顯得雜亂無章。鑒于此，我國應(yīng)將立法形式與立法內(nèi)容緊密結(jié)合起來，通過整理匯總，使得相關(guān)立法實(shí)現(xiàn)整體化、系統(tǒng)化。

(二)未能準(zhǔn)確界定“非法干擾行為”等重要概念。非法干擾行為作為民航安保活動(dòng)中不可或缺的概念之一，尚未在我國學(xué)術(shù)界形成較為明確的認(rèn)識(shí)。目前，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中缺乏對(duì)非法干擾行為概念的準(zhǔn)確界定，僅在《民用航空法》等相關(guān)法律法規(guī)中通過列舉等方式對(duì)非法干擾行為做出規(guī)定。這種零散的規(guī)定不僅不利于對(duì)非法干擾行為概念的準(zhǔn)確掌握，更使得對(duì)非法干擾行為的處理方式尚欠妥當(dāng)，大多只能參照《中華人民共和國治安管理處罰法》以一般違法行為的標(biāo)準(zhǔn)做出較輕的處罰。因此，我國應(yīng)及時(shí)明確重要概念，使得相關(guān)立法實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、準(zhǔn)確化。

(三)國內(nèi)航空保安立法明顯滯后于航空保安活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求，缺少專門針對(duì)非法干擾行為的法律規(guī)范。在實(shí)踐中，多數(shù)情況下只能援用其他普通法的規(guī)定來解決民航保安問題，極不適應(yīng)其特殊性要求。尤其是缺乏針對(duì)非法干擾行為的相關(guān)立法，使得對(duì)其懲治力度不足?！吨腥A人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《安全保衛(wèi)條例》)的出臺(tái)雖然使得無法可依的情況得到一定程度的緩解，但由于它融雜了其他法律規(guī)范的內(nèi)容，所以它的適用仍需要其他法律、法規(guī)的支持，這為實(shí)際操作帶來了不便。因此，我國亟需提高相關(guān)法規(guī)及規(guī)章的單獨(dú)適用性，使得相關(guān)立法實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、專門化。

四、完善關(guān)于非法干擾行為的立法

(一)實(shí)現(xiàn)航空保安公約與國內(nèi)法律的有機(jī)統(tǒng)一

截至目前，我國已先后簽署了以三大國際民航保安公約為主的一系列國際公約。根據(jù)“條約必須遵守”原則，我國必須自覺踐行承諾，積極將公約的內(nèi)容與國內(nèi)法銜接，制定并頒布相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，逐步構(gòu)建完善的航空保安法律體系。

雖然在國內(nèi)與國際上、理論與實(shí)踐中，各國對(duì)保安公約的適用問題始終難以達(dá)成一致，但就我國的情況而言，我國通常采取的方式則結(jié)合了直接適用與轉(zhuǎn)化適用。直接適用是指中國政府一旦批準(zhǔn)或加入了某保安公約且該公約對(duì)我國生效后，我國政府就需要將國際民用航空保安公約的相關(guān)內(nèi)容直接適用于有關(guān)案件，以履行自身的義務(wù)。例如，在對(duì)非法干擾行為行使管轄權(quán)方面，國際公約規(guī)定的各種管轄制度相互補(bǔ)充，為我國在管轄權(quán)方面提供了國際法上的依據(jù)和更多的處理方式。

當(dāng)前，我國有關(guān)航空保安的法律主要包括《刑法》《中華人民共和國行政處罰法》以及《民用航空法》等。國際航空保安公約與我國《刑法》何者優(yōu)先適用的問題尤為不明確，阻礙了對(duì)犯罪的懲治，也使得這二者的統(tǒng)一顯得更為重要。鑒于我國國內(nèi)法對(duì)此暫無明確規(guī)定，我們可以借鑒司法實(shí)踐中各級(jí)法院一貫堅(jiān)持的條約優(yōu)先的處理方式，在我國《刑法》總則中明確國際航空保安公約的適用方式，理順國際航空保安公約與我國《刑法》之間的關(guān)系，為使其逐步形成一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體而不懈努力。

(二)正式將“非法干擾行為”等重要概念寫入法條之中

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中對(duì)“非法干擾行為”等概念的規(guī)定尚不嚴(yán)謹(jǐn)，造成了判斷上的任意性和不規(guī)范性。建議在《安全保衛(wèi)條例》中，依據(jù)最新的國際公約，明確寫入非法干擾行為的概念，并授予機(jī)組人員有限的權(quán)利以處理此類行為。例如，在飛行過程中，當(dāng)制止旅客非法使用手機(jī)等電子設(shè)備無效時(shí)，機(jī)組人員有權(quán)扣留其手機(jī)等電子設(shè)備，交由降落地公安機(jī)關(guān)處理［7］。對(duì)非法干擾行為等重要概念進(jìn)行全面而系統(tǒng)的規(guī)定，在便于執(zhí)法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確掌握這些概念的同時(shí)，也可以有效地防范和制止非法干擾民用航空安全的行為［8］。

(三)修訂現(xiàn)有的針對(duì)非法干擾行為的法規(guī)及規(guī)章

我們可以針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況制定專門的法規(guī)規(guī)章，也可以在原有法規(guī)規(guī)章的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂，以便逐步建立有效預(yù)防和懲治民用航空非法干擾行為的體系。就前者而言，可以由國務(wù)院制定法規(guī)，也可以由交通部牽頭、民航局負(fù)責(zé)以制定規(guī)章。但從目前狀況來看，修訂現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章與制定法規(guī)規(guī)章相比更為合理。首先是因?yàn)橹贫ǚㄒ?guī)規(guī)章所需時(shí)間較長，不能及時(shí)解決眼下問題，并且僅對(duì)民航安保工作的一部分動(dòng)用如此立法程序缺乏一定的必要性和可行性。其次還因?yàn)楝F(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章雖有瑕疵但并不應(yīng)被全盤否定，對(duì)其中部分落后于國際公約的規(guī)定進(jìn)行修訂可以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的各種非法干擾行為。在修訂的內(nèi)容上，除了如前所述應(yīng)重新寫入非法干擾行為的概念外，還應(yīng)注意如下兩個(gè)方面:第一，降低對(duì)其他法律法規(guī)的援用比例，進(jìn)一步完善罰則部分。這樣做不僅可以使得關(guān)于非法干擾行為的立法趨于專門化，也可以使處罰方式更為明確，便于執(zhí)行。第二，對(duì)少數(shù)單獨(dú)訂立的相關(guān)法律文件進(jìn)行整合，納入有益部分，廢止落后規(guī)定。

綜上所述，我們應(yīng)當(dāng)盡快糾正原有認(rèn)識(shí)中存在的偏差和漏洞，修改《民用航空法》、民航法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中有關(guān)非法干擾行為的概念及規(guī)定。此外，正所謂“他山之石，可以攻玉”，我們還應(yīng)持續(xù)關(guān)注國際方面的研究動(dòng)向，廣泛借鑒國際性文件中的最新規(guī)定和國外學(xué)者的學(xué)術(shù)成果，使我國的國內(nèi)立法不斷與國際接軌，以盡快實(shí)現(xiàn)在同一語境下的交流與探討，共同保護(hù)世界各國公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全，推進(jìn)國際民航業(yè)的安全運(yùn)行，蓬勃發(fā)展。

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