美國環(huán)保法律如何規(guī)范頁巖氣開采？

張利賓

美國沒有專門的針對(duì)頁巖氣的法律，但是頁巖氣的開發(fā)已經(jīng)有很發(fā)達(dá)的法律體系（包括環(huán)保法律）作為支撐，確保了頁巖氣革命的成功。

頁巖氣是一種非常規(guī)天然氣，它是美國能源結(jié)構(gòu)中至關(guān)重要的一部分，而美國頁巖氣的成功對(duì)美國的能源供應(yīng)產(chǎn)生重大影響。我們要問的是適用于頁巖氣的美國法律法規(guī)有哪些？這些法案如何規(guī)范頁巖氣的開采？

美國幾乎沒有專門針對(duì)于頁巖氣的立法（包括針對(duì)頁巖氣的環(huán)保立法），但是這絲毫不影響我們探究美國法律中適用于頁巖氣的法律規(guī)定（包括適用于頁巖氣的環(huán)保立法）。由于篇幅的限制，本文不討論這些環(huán)保法律的行政執(zhí)法和司法救濟(jì)的問題，當(dāng)然，從更大的意義上看，環(huán)保法律的行政執(zhí)法和司法救濟(jì)對(duì)于一個(gè)國家的環(huán)保法律制度來說是更加重要的。

眾所周知，美國的環(huán)保法律非常發(fā)達(dá)，有聯(lián)邦層面的立法，也有州的立法，還包括政府部門（如美國環(huán)保署）的法規(guī)，更有大量的判例法填補(bǔ)制定法的空白。其中許多制定法和判例法均適用于頁巖氣的開發(fā)。

這也說明了美國即使沒有專門的針對(duì)頁巖氣的法律，但是頁巖氣的開發(fā)已經(jīng)有很發(fā)達(dá)的法律體系（包括環(huán)保法律）作為支撐，確保了頁巖氣革命的成功。

本文試圖對(duì)適用于美國頁巖氣開發(fā)的主要環(huán)保法律法規(guī)進(jìn)行梳理，以期讀者從中獲得對(duì)于中國頁巖氣開發(fā)環(huán)保立法的啟示。

土地私有制下的資源保護(hù)

美國的土地實(shí)行私有制，根據(jù)天空規(guī)則，土地的私人所有者對(duì)地表之上的天空和地下的資源（包括礦產(chǎn)資源）均為私人所有。但是由于捕獲規(guī)則（rule of capture）的適用，對(duì)于地下的油氣資源，只有在礦權(quán)的所有者開采出來后才對(duì)這些油氣產(chǎn)出擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但是捕獲規(guī)則在刺激美國早期油氣行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的同時(shí)也造成許多資源的濫采和損失，因此美國各州在油氣行業(yè)發(fā)展初期都對(duì)資源保護(hù)進(jìn)行立法監(jiān)管。對(duì)于頁巖氣來說，各州所制定的關(guān)于間距、套管、廢物處理、封堵和報(bào)廢的規(guī)定均適用。另外，鉆探公司必須取得州管理機(jī)構(gòu)的許可。

美國大量的聯(lián)邦、州和地方的法規(guī)都對(duì)上游和中游的天然氣經(jīng)營作出了相關(guān)規(guī)定，其中許多規(guī)定是與環(huán)保有關(guān)，這些規(guī)定都適用于頁巖氣的規(guī)定。

除了私人土地外，美國有些土地屬于聯(lián)邦政府擁有的公有土地。為了解決寬松政策導(dǎo)致的“公地悲劇”等問題，聯(lián)邦不斷加強(qiáng)公地規(guī)范和管理。1976年的《聯(lián)邦土地政策管理法》（Federal Land Policy and Management Act， 簡(jiǎn)稱FLPMA）明確規(guī)定：“公地應(yīng)被保留為聯(lián)邦所有，除非作為土地使用規(guī)劃程序的結(jié)果，特定地塊的棄置符合國家利益?！甭?lián)邦政府直接負(fù)責(zé)聯(lián)邦土地的管理，目的是維護(hù)它們的“自然狀態(tài)”及其“科學(xué)、景觀、生態(tài)、環(huán)境、空氣和大氣、水資源和考古價(jià)值的質(zhì)量”。

根據(jù)FLPMA，公有土地的使用應(yīng)受制于根據(jù)FLPMA制定的土地使用規(guī)劃（Land use plans），而土地使用規(guī)劃包括環(huán)境資源的保護(hù)內(nèi)容。另外，F(xiàn)LPMA規(guī)定，土地使用規(guī)劃的制定必須有大量的公眾參與。

和私人土地一樣，政府擁有的公有土地也采取招標(biāo)的方式將礦權(quán)（mineral rights）通過油氣租約（oil and gas lease）的方式授予給私人公司。這樣的做法也適用于頁巖氣這種非常規(guī)的天然氣的開發(fā)。私人公司一旦中標(biāo)，則其必須和政府簽署油氣租約。根據(jù)簽署的油氣租約，獲得礦權(quán)的私人公司向政府支付簽字費(fèi)（signing bous）、延期租金（delayed rental）、關(guān)井提成費(fèi)（shut-in royalty）以及油氣產(chǎn)出的提成費(fèi)（production royalty）。

政府的油氣租約一般還包含遵守環(huán)境法的義務(wù)條款。例如《美國聯(lián)邦外大陸架土地法》項(xiàng)下的油氣租約規(guī)定：“承租方和出租方一致同意如下：……本租約應(yīng)遵守法案和所有根據(jù)法案頒布且在本租約生效日現(xiàn)有的法規(guī)；所有根據(jù)未來制定法頒布的、規(guī)定防治廢棄物和自然資源保護(hù)的法規(guī)……以及所有其他適用的制定法和法規(guī)……”

由于美國法院的判例規(guī)則規(guī)定礦權(quán)優(yōu)先于地表使用權(quán)，因此獲得礦權(quán)的私人公司可以通過談判，與地表權(quán)利人簽署單獨(dú)的地表使用協(xié)議。通常來講，礦權(quán)所有人使用和占有地表的權(quán)利體現(xiàn)為下面的具體行為：修建儲(chǔ)油罐、發(fā)電站，在出租土地上建造用來生產(chǎn)、儲(chǔ)存和照看油氣產(chǎn)出的建筑物，修筑道路和員工宿舍，建造鹽水處理坑，實(shí)施注水程序，以及為二次采油作業(yè)目的而提取屬于地表所有權(quán)人的可飲用地下水。

在這種地表使用的安排中，獲得地表使用權(quán)的礦權(quán)所有人不得濫用這種地役權(quán)。美國法庭經(jīng)常援引一種叫做“合理照顧原則”（accommodation doctrine），對(duì)礦權(quán)所有權(quán)人對(duì)地表擁有的地役權(quán)予以限制。如果根據(jù)油氣行業(yè)的慣例存在一種允許開發(fā)商開采油氣礦產(chǎn)的替代方案，則根據(jù)“合理照顧原則”，開發(fā)商應(yīng)該采取替代方案，而避免對(duì)地表所有權(quán)人的使用權(quán)造成破壞。

根據(jù)雙方達(dá)成的地表使用協(xié)議，礦權(quán)所有人可能需要對(duì)地表的破壞向地表所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，而且需要將地表恢復(fù)原狀。在頁巖氣開采出來之后，頁巖氣一般需要通過天然氣管道進(jìn)行運(yùn)輸。天然氣運(yùn)輸屬于天然氣行業(yè)的中游，天然氣管道有州內(nèi)管道和州際管道。州內(nèi)管道受州與地方法律的管轄（例如當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)土地使用、設(shè)施選址的規(guī)范）。

州際管道則受到聯(lián)邦能源管理委員會(huì)（FERC）的管轄。FERC監(jiān)管職能包括監(jiān)管跨州貿(mào)易中的管道石油的運(yùn)輸、監(jiān)管跨州貿(mào)易中的電力傳輸和批發(fā)，同時(shí)還包括監(jiān)管用于跨州貿(mào)易的天然氣的傳輸和銷售，更為重要的是FERC也負(fù)責(zé)監(jiān)督與天然氣和水電項(xiàng)目有關(guān)的環(huán)境事務(wù)。適用聯(lián)邦立法以及有關(guān)的州和地方立法。聯(lián)邦立法包括1938年天然氣法，該法規(guī)定了天然氣管道運(yùn)營商的準(zhǔn)入許可和退出許可以及有關(guān)價(jià)格監(jiān)管的規(guī)定。

水污染的擔(dān)憂和應(yīng)對(duì)

頁巖氣開采需要使用水力壓裂（hydraulic fracturing）。目前在美國人們關(guān)注的問題是水力壓裂是否會(huì)導(dǎo)致地下水的污染和天然氣的泄漏（seepage of natural gas）。在美國環(huán)保法律制度中，《飲用水安全法》（Safe Drinking Water Act，簡(jiǎn)稱SDWA）規(guī)制廢棄物的地下灌注行為，但是根據(jù)SDWA，壓裂流程（fracturing process）被豁免，因此該規(guī)制不適用于頁巖氣的開發(fā)。顯然，基于SDWA的立法意圖，聯(lián)邦政府不想對(duì)水力壓裂進(jìn)行監(jiān)管，而想把對(duì)水力壓裂的監(jiān)管權(quán)力留給州政府。endprint

大部分州通過州油氣管理部門和州環(huán)保部門對(duì)水力壓裂進(jìn)行監(jiān)管。由于各州對(duì)水力壓裂監(jiān)管持不同態(tài)度，州立法在這方面的演變將會(huì)呈現(xiàn)出不同的發(fā)展方向。近期處于對(duì)水力壓裂可能對(duì)環(huán)境造成的影響的關(guān)注，相關(guān)州（如德克薩斯州、俄亥俄州、加州、懷俄明州、賓夕法尼亞州、科羅拉多州、紐約州等）正在積極地進(jìn)行相關(guān)的立法工作，加強(qiáng)提高對(duì)水力壓裂的保護(hù)要求，但不論怎樣，各州不大可能會(huì)對(duì)水力壓裂予以禁止。

與此同時(shí)，聯(lián)邦政府也有可能進(jìn)一步立法，以加強(qiáng)頁巖氣的監(jiān)管。據(jù)稱，美國內(nèi)政部下屬的土地管理局（U.S. Bureau of Land Management簡(jiǎn)稱BLM）已經(jīng)擬定了有關(guān)在聯(lián)邦政府擁有的土地上進(jìn)行水力壓裂進(jìn)行監(jiān)管的規(guī)定。新的聯(lián)邦立法對(duì)于在公有土地上進(jìn)行水力壓裂會(huì)提出關(guān)于井的建造、封堵、申報(bào)的要求。美國環(huán)保署也正在聽取其獨(dú)立的科學(xué)顧問委員會(huì)的報(bào)告，進(jìn)一步了解水力壓裂及其對(duì)水資源供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)期未來的聯(lián)邦立法或美國環(huán)保署（EPA）的法規(guī)將做出規(guī)定，要求從事水力壓裂的公司披露壓裂液（fracturing fluids）的成份信息。

令人關(guān)注的問題是在頁巖氣開采中的采出水（produced water）和鉆井液（drilling fluids）的處置問題。在水力壓裂液添加劑（hydraulic fracturing fluid additives）中存在的化學(xué)成分需要被進(jìn)一步的披露，才能更加徹底地對(duì)其潛在危害進(jìn)行分析，同時(shí)才能更好地應(yīng)對(duì)公眾所擔(dān)憂的其對(duì)水供應(yīng)資源的威脅。不管怎樣，頁巖氣開采中產(chǎn)生的采出水和鉆井液往往需要被排放到地表水。對(duì)此，美國的《清潔水法》 （Clean Water Act， 簡(jiǎn)稱CWA）應(yīng)適用。

CWA是美國國會(huì)1977年對(duì)于1972年《聯(lián)邦水污染控制法案》的修正案，CWA制定了控制美國污水排放的基本法規(guī)。CWA授予美國環(huán)保署（EPA）建立工業(yè)污水排放的標(biāo)準(zhǔn)（基于技術(shù)），并授予EPA繼續(xù)制定針對(duì)地表水中所有污染物的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。根據(jù)CWA，任何人或企業(yè)不得從點(diǎn)污染源向可航行的水道中排放污水，除非根據(jù)該法案獲得污水排放的許可證。CWA的許可證要求土地所有者在將“疏?；蛱畛洳牧稀敝糜诳珊叫兴蛑埃蜿戃姽こ瘫鴪F(tuán)申請(qǐng)?jiān)S可。

美國環(huán)保署負(fù)責(zé)點(diǎn)污染源（國家污染物清除系統(tǒng)）許可的發(fā)放與實(shí)施。另外，CWA還規(guī)定了點(diǎn)污染源的報(bào)告義務(wù)，要求其自我執(zhí)法。該法案賦予了行政管理者較大的裁量權(quán)，要求點(diǎn)污染源自行測(cè)試其排放物，并制作測(cè)量結(jié)果的定期報(bào)告。這些報(bào)告的要求成為點(diǎn)污染源申請(qǐng)?jiān)S可的文件內(nèi)容的一部分。違背這些記錄義務(wù)將受到環(huán)保署的懲罰。

CWA允許環(huán)保署委托各州政府執(zhí)行多種行政執(zhí)法任務(wù)，包括許可、行政管理和強(qiáng)制執(zhí)法。各州有權(quán)實(shí)施清潔水法案的各項(xiàng)計(jì)劃的同時(shí)，環(huán)保署仍然保留對(duì)州政府監(jiān)督的責(zé)任。

最后，美國公眾對(duì)于頁巖氣開采還擔(dān)心取水問題。水力壓裂需要耗費(fèi)大量的水。一般來說，一口頁巖氣井的鉆探需要使用2-4百萬加侖水。對(duì)此，各州都有各自的取水許可制度，以規(guī)制從地表水體中取水的行為。

防止空氣污染和生境破碎化

頁巖氣會(huì)涉及到對(duì)空氣中的排放物，因此適用美國《清潔空氣法》Clean Air Act 簡(jiǎn)稱 CAA。該法案規(guī)制從各“主要源頭”中排放的空氣污染排放物。美國清潔空氣法體系的建立源于兩起環(huán)境公害事件，一件是1943年的洛杉磯煙霧事件，另一件是1948年的多諾拉事件。

基于空氣嚴(yán)重污染的情況，美國國會(huì)于1963年頒布了“1963清潔空氣法”（即為美國《清潔空氣法》前身），1967年通過了第一部綜合性的空氣污染控制法律，設(shè)立了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但由于各種原因執(zhí)行緩慢，并未達(dá)到污染控制的目標(biāo)。

1970年通過的《清潔空氣法》奠定了美國今天空氣污染控制的框架。1977年美國國會(huì)增加了對(duì)于新排放源在建設(shè)前應(yīng)該做環(huán)境評(píng)價(jià)等要求。1990年的修正案主要集中在酸雨、城市空氣污染、有毒空氣污染物排放三方面，并提出采取許可證管理以及加強(qiáng)有關(guān)執(zhí)法。

根據(jù)現(xiàn)行的CAA，固定空氣污染物排放源在實(shí)施“新建”或者“改建”活動(dòng)之前，必須預(yù)先申請(qǐng)行政許可，只有在得到美國環(huán)保署的“預(yù)防重大危害”行政許可之后，方才可以動(dòng)工建設(shè)。根據(jù)CAA項(xiàng)下的“防止顯著惡化的項(xiàng)目”， 在臭氧“達(dá)標(biāo)區(qū)”或那些排放和可能排放超過一定量的揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）的“達(dá)標(biāo)區(qū)”建筑的設(shè)施必須在施工前獲得行政許可。大排放的實(shí)體被視為“主要排放源”。

除上述環(huán)保法律規(guī)定，開發(fā)頁巖氣也會(huì)適用美國的《瀕危物種保護(hù)法》 （Endangered Species Act，簡(jiǎn)稱ESA）。ESA的立法目的就是對(duì)稀有動(dòng)植物物種予以特別保護(hù)。ESA是于1970年代通過的法案，法案的目的在于避免因經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)與發(fā)展而導(dǎo)致物種嚴(yán)重瀕臨滅絕的后果。1972年時(shí)，美國總統(tǒng)尼克松有鑒于當(dāng)時(shí)法律的不足，促使國會(huì)通過這項(xiàng)法案的立法，最終該法案于1973年12月28日由尼克松總統(tǒng)簽署通過。

ESA不僅是為了保護(hù)動(dòng)物，還將整個(gè)生態(tài)環(huán)境包括植物、菌類以及無脊椎動(dòng)物也包含在內(nèi)， 而大規(guī)模建設(shè)頁巖氣井會(huì)導(dǎo)致整片土地被清理、森林消失和生境破碎化（fragmentation of habitats）。美國《瀕危物種保護(hù)法》是世界范圍內(nèi)最富效力的物種保護(hù)法律之一，其效力主要源自其瀕危物種優(yōu)先的先進(jìn)立法理念，為政府部門提供有力的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范，也提供了一個(gè)切實(shí)可行的公眾參與制度與公眾訴訟制度，法律規(guī)定明確、細(xì)致，且具有可操作性。

（作者系美國德克薩斯大學(xué)奧斯汀法學(xué)院法學(xué)博士J.D.，西門子亞洲及澳洲區(qū)并購業(yè)務(wù)首席法律顧問）endprint