新媒體時代地方政府決策中公民參與的效力與限度

劉小+魏劉+筱紅

摘要：隨著新媒體的普及化發(fā)展，我國公民在參與地方政府決策方面，無論是參與渠道還是參與范圍和深度都發(fā)生了深刻的變化。這種變化在地方政府層面表現(xiàn)得尤為顯著。新媒體時代背景下，地方政府公共決策中的公民參與在營造民主和諧的決策氛圍、增強科學合理的決策效果等方面都發(fā)揮了重要作用。然而，從總體上看，我國政府決策中的公民參與無論是在國家層面還是在地方層面都還存在一定范圍、規(guī)模與水平層次等限度。充分認識這些限度，對于提高地方政府的公共決策能力和治理水平顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：新媒體；地方政府；公共決策；公民參與

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）01-0020-05

美國著名學者卡爾·科恩指出：“民主過程的本質(zhì)就是參與決策?！雹倏梢?，民主政治的根本屬性是公民參與，而公民參與的實質(zhì)或關(guān)鍵是參與政府公共決策。新媒體及其快速普及化發(fā)展，對于公民參與政府公共決策而言無疑具有深遠意義，它不僅為普通民眾參與政治生活創(chuàng)造了機會，大大拓展了公民參與的范圍，而且使公民參與大有向“民主過程的本質(zhì)”領(lǐng)域滲透的趨勢。公民參與的這種新變化與新趨勢既是源于公民權(quán)利與利益意識的覺醒，又與地方政府公共決策系統(tǒng)的自我革新密不可分。問題的關(guān)鍵在于地方政府公共決策中的公民參與具有多大的作用力，又該保持在什么界限范圍內(nèi)？很顯然，處理好地方政府公共決策中公民參與的效力與限度的關(guān)系，既是一個重要的理論問題，又是一個亟待解決的現(xiàn)實課題。

一、新媒體背景下的新公民參與運動

從古典民主理論到當代參與民主理論和協(xié)商民主理論，在其思想的發(fā)展脈絡(luò)中，“參與”一直是一個無法回避的核心領(lǐng)域。早在18世紀，古典民主理論家讓·雅克·盧梭在其政治理論中就集中闡述了政治決策過程中的公民個人參與思想。②20世紀六七十年代，以卡羅爾·佩特曼為代表的參與民主理論的出現(xiàn)，使得公民參與在經(jīng)過當代理論地位“低微化”之后重新成為一股重要的政治思潮。參與思想迅疾在西方國家各個社會領(lǐng)域流行起來，并且在政治生活中形成了約翰·克萊頓·托馬斯所說的“新公民參與運動”。新公民參與運動（newpublicinvolvement），又稱為市民參與（citizenparticipation），它與傳統(tǒng)公共參與的不同之處主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是新公民參與運動突破了傳統(tǒng)公民參與的作用和角色限制，公民不僅參與政策的制定，而且也積極參與政策的實際操作，即政策執(zhí)行；二是新公民參與運動從傳統(tǒng)公民參與的精英主義傾向轉(zhuǎn)向大眾化，大大擴展了相關(guān)參與的公民的范圍。③當然，約翰·克萊頓·托馬斯在約10年前使用的“新公民參與運動”概念主要是用來描述公民參與實踐的變化，即自20世紀60年代以后美國公眾參與公共事務管理的要求和呼聲不斷高漲，在公共組織和公共事務管理中參與作用日漸增強，公民在許多重要領(lǐng)

域的公共政策制定與執(zhí)行中的參與行動日益合法化。雖然時空條件具有極大的差異，而且在具體內(nèi)容層面也難以等同，但我們?nèi)匀徽J為“新公民參與運動”概念至少能夠部分地形容當前我國公民參與實踐已經(jīng)和正在發(fā)生的變化。換句話說，我國公民參與特別是在地方層面發(fā)生的新變化至少可以部分地與“新公民參與”概念相吻合。

改革開放以來，隨著政治體制改革的持續(xù)深入推進，特別是政府公共決策科學化民主化取向的不斷強化，我國公民參與的環(huán)境得到了進一步改善，公民參與的空間不斷擴大。但是也不得不承認，我國公民政治參與從性質(zhì)上看仍處于“初具現(xiàn)代性的初級階段”，④并且仍然存在許多亟待解決的突出問題和障礙。究其原因，主要是“一方面政治體制中缺乏足夠的政治參與渠道，而另一方面權(quán)力的機制使得政府對民眾參與缺乏有效的反應?！雹蓦S著新媒體在我國的普及化與社會化發(fā)展，公民利用新媒體平臺進行的參與行為越來越活躍。所謂新媒體，主要指建立在科學技術(shù)發(fā)展特別是數(shù)字技術(shù)發(fā)展基礎(chǔ)上，傳播方式、傳播特征與傳統(tǒng)媒體具有本質(zhì)差別的各種新興媒體的總稱，其具體形式包括網(wǎng)站、博客、播客、網(wǎng)絡(luò)論壇、手機短信、手機彩信、手機報紙及各種即時聊天視頻工具等。

如今，新媒體已構(gòu)成一個能促進公民參與的公共領(lǐng)域，而網(wǎng)絡(luò)表達、網(wǎng)絡(luò)議政、微博問政也已成為時下公民參與政治生活的新潮流。盡管目前我們還不能對新媒介化的公民參與方式及其前景過于樂觀，但是有幾點無疑是值得肯定的。一是公民的主體意識開始覺醒，參與的主動性不斷增強。與傳統(tǒng)大眾媒體不同，新媒體的重要特點之一是自主性，公民不僅可以自主選擇信息載體、信息內(nèi)容、信息傳播方式，而且可以自主發(fā)布和傳遞信息。新媒體的自主性特征無疑有助于提高公民參與的自覺性。二是公民參與的范圍不斷拓展。新媒體傳播擁有海量信息內(nèi)容，這種特性可以幫助公民隨時了解社會各個領(lǐng)域的事物或現(xiàn)象，并且針對自己感興趣的部分參與公共討論，發(fā)表意見或態(tài)度。三是公民參與已經(jīng)滲透到政府公共決策領(lǐng)域。新媒體傳播方式的即時性與互動性特點，不僅可以幫助公民提高信息獲取的時效，隨時了解政府公共決策的具體情況，而且使公民不論個體或群體都可以從一定的目標出發(fā)，就某項公共政策的制定或?qū)嵤┌l(fā)表自己的觀點與主張，并在公共討論的基礎(chǔ)上達成共識，最終影響政府的公共決策。

二、地方政府公共決策中公民參與的效力

1.營造公民參與的決策環(huán)境

公共政策問題總是在一定的環(huán)境中產(chǎn)生與發(fā)展的，公共決策系統(tǒng)及其任何性質(zhì)與形式的公共決策活動都不能脫離環(huán)境。依據(jù)美國學者戴維·伊斯頓的觀點，作為社會內(nèi)部環(huán)境中一個相對獨立、開放的子系統(tǒng)，政治系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間存在著一種交換或交互特性，即以輸入輸出形式存在的關(guān)聯(lián)性。政治系統(tǒng)的具體運作模式，首先是“要求”與“支持”在環(huán)境中得以形成并輸入政治系統(tǒng)，經(jīng)過政治系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換過程，向環(huán)境系統(tǒng)輸出政策、決策與政策行動，這種輸出會影響成員向系統(tǒng)表達的支持性觀點及其要求并由此再進入系統(tǒng)。所謂要求，就是意向的表達，即“要求實現(xiàn)以自我為核心的目標，或者很可能是意欲尋求某種政治決策，以便把各種職責和繁多的義務強加于系統(tǒng)的全體成員?！雹薮骶S·伊斯頓特別強調(diào)“要求”變量的重要性，即“輸入一個系統(tǒng)的若干要求，會構(gòu)成施加于該系統(tǒng)基本變量的壓力的主要來源之一?！雹吒鞣N形式的壓力實際上源于系統(tǒng)受到的來自環(huán)境的影響，為了維持系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)或減少潛在的威脅，政治系統(tǒng)就必須對環(huán)境中的要求做出反應。戴維·伊斯頓關(guān)于政治生活的系統(tǒng)分析思想，對探討我國地方政府公共決策系統(tǒng)與環(huán)境的互動關(guān)系無疑具有重要的指導意義。

當前，新媒體時代背景下公民參與的新發(fā)展所產(chǎn)生的作用或價值是顯著的，這種作用不僅體現(xiàn)在民主政治建設(shè)、公民社會發(fā)展領(lǐng)域，也體現(xiàn)在公民政治人格成長與全面發(fā)展方面。從公共決策系統(tǒng)與其所處環(huán)境之間的關(guān)系來看，地方政府公共決策中的公民參與的最顯著影響無疑在于營造民主和諧的決策氛圍。一方面，新媒體快速發(fā)展本身就意味著一種較為自主自由的、即時互動的媒介傳播環(huán)境的形成，這使得昔日地方政府在決策權(quán)集中、易于控制的封閉系統(tǒng)中進行公共決策已不太可能；另一方面，新媒體在公民參與運動中被廣泛運用，“政治博客”等新媒介已成為公眾草根政治的民主操練場。地方政府公共決策系統(tǒng)不僅不能無視環(huán)境要素的變化，而且必須采取相應措施對環(huán)境要素變化做出積極反應。公民參與的新媒介化發(fā)展強化了環(huán)境中“要求”輸入對公共決策系統(tǒng)的影響，它不僅給公共決策系統(tǒng)帶來了更大的內(nèi)容壓力、容量壓力，而且也給公共決策系統(tǒng)帶來了巨大的時間壓力。因此，為了減輕“要求”對公共決策系統(tǒng)產(chǎn)生的沖擊，特別是緩解因?qū)Α耙蟆钡幕貞t滯或不當給“支持”帶來的壓力，地方政府公共決策系統(tǒng)就不得不更具開放性和包容性，并且以輸出公共決策或政策的方式作為對環(huán)境中“要求”的反饋。上述公共決策系統(tǒng)對環(huán)境“要求”的反應及其輸出結(jié)果，無疑又會影響社會成員向系統(tǒng)提出的相關(guān)要求及其支持性的觀點，并在很大程度上激發(fā)公民參與的欲望與動機。如此循環(huán)往復，其結(jié)果必然是有助于建立一種更具開放性、更能包容公民參與的公共決策環(huán)境。

2.改善政府公共決策過程，優(yōu)化公共決策機制和程序

如果說營造一種有利于公民參與的決策環(huán)境是公共決策系統(tǒng)優(yōu)化的前提條件的話，那么公共決策運行過程即政策過程的改善就是公共決策系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共決策作為一個集中行動過程，是由一系列的功能環(huán)節(jié)或階段所構(gòu)成的。在國內(nèi)外眾多政策過程或政策周期理論中，邁克爾·豪利特和M·拉米什等人的觀點頗具代表性。在對加里·布魯爾等人的政策循環(huán)模型進行相應改進的基礎(chǔ)上，他們構(gòu)建了一種新的政策循環(huán)模型，該模型將政策過程劃分為議程設(shè)定、政策規(guī)劃、公共政策決策、政策執(zhí)行與政策評估五個階段。⑧當前，新媒體的快速發(fā)展及其在人們政治生活中的廣泛運用，使得公眾參與已經(jīng)滲透到地方政府公共決策的各個環(huán)節(jié)。就效力或作用力程度看，公眾參與對于地方政府公共決策的影響在上述政策循環(huán)模型的前三個階段表現(xiàn)得尤為顯著。新媒介化的公眾參與往往通過新媒體方式反映問題、表達解決問題的意見或態(tài)度并進而開展公共討論，這不僅會影響到地方政府政策議程的設(shè)置，也深深影響了地方政府政策方案的設(shè)計與選擇。

新媒介化的公民參與已經(jīng)成為地方政府公共決策機制與程序優(yōu)化的主流建設(shè)性力量。具體而言，地方政府公共決策中公民參與的建設(shè)性作用，突出表現(xiàn)在兩個方面：

一方面，公民參與能夠轉(zhuǎn)移政策系統(tǒng)注意力，影響政策議程設(shè)置。政策循環(huán)周期的第一個也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是議程設(shè)定，議程設(shè)定實際上就是在若干社會問題中識辨需要政府采取行動加以解決的公共問題的過程，即構(gòu)建政策問題。在傳統(tǒng)媒體時代，政府在傳播體制中居于主導地位，信息載體、內(nèi)容、傳播方式均受到政府嚴格管制。新媒體時代背景下，政府控制的傳統(tǒng)傳播格局受到巨大沖擊，公眾可以在任何時間任何地點及時獲取各個社會領(lǐng)域的相關(guān)信息，在此背景下，公眾可以就任何領(lǐng)域的任何事件或公共問題發(fā)表意見或看法，并運用新媒體平臺開展公共討論。在這個過程中，一些原本沒有納入政府政策議程的公共問題，在新媒體傳播環(huán)境中卻極可能成為公眾關(guān)注的焦點。公眾對某些公共問題的感知及其注意力的聚集，不僅有助于構(gòu)建起促使地方政府付諸行動加以解決的公共輿論環(huán)境，而且有助于以“作為壓力源泉的要求”形式成功地引起地方政府政策注意力的轉(zhuǎn)移。至此，環(huán)境中解決某些問題的“要求”得以形成并輸入政策系統(tǒng)，經(jīng)過政策系統(tǒng)加工處理形成政策問題，成功進入政府政策議程之中。

另一方面，公民參與深刻影響政策方案的設(shè)計與選擇。新媒體背景下，地方政府公共決策中公民參與發(fā)生的變化還表現(xiàn)在公民不僅僅滿足于通過新媒體傳播方式參與揭露問題、提出問題，從而引起地方政府公共決策系統(tǒng)的關(guān)注，而且也熱衷于某些公共問題的解決方案或措施的公共討論。比較典型的案例是2011年甘肅正寧縣發(fā)生的“11.16”特大校車事故。該校車事故發(fā)生后，整個事件的相關(guān)信息不僅通過以網(wǎng)站為主的各種新媒介得以迅速傳播，而且也激發(fā)了公眾對于該事件所揭示的公共問題的思考。由該事故引發(fā)的以校車安全為核心的眾多問題的公共討論，迅速遍及各大網(wǎng)站、博客、微博、QQ、社區(qū)論壇。如何確保校車安全性問題很快成為公眾關(guān)注的焦點和公眾討論的核心話題。公眾紛紛發(fā)表意見、觀點、主張與方案，有的網(wǎng)站甚至專門發(fā)布了《各國校車面面觀》的文章，介紹發(fā)達國家校車制造標準與管理經(jīng)驗，其目的無疑是為解決我國校車安全性問題出謀劃策。

總之，在這個被稱為“新媒體”的網(wǎng)絡(luò)時代，“爆炸式”的公民參與不僅對公共輿論的形成和改變、公共政策議程的設(shè)定帶來空前的沖擊，而且對公共問題解決方案的設(shè)計與公共政策的決議的形成乃至協(xié)商式民主的真正落實和履行都產(chǎn)生了深刻而廣泛的影響。

三、地方政府公共決策中公民參與的限度

1.公共決策中公民參與限度的內(nèi)涵

在參與民主理論家看來，政府公共決策中普遍的公民參與不僅是必要的，也是可能的。而以約瑟夫·熊彼特為代表的當代精英民主理論家卻極力貶低公民參與的價值與地位，排斥、限制普通公民的參與，甚至將公民參與限制在“精英”的狹小范圍內(nèi)。精英民主理論家限制公民參與的主張主要是源于“民主與效能的悖論”，即民主與效能之間始終無法擺脫的內(nèi)在沖突。一方面，實現(xiàn)民主價值要求政治系統(tǒng)最大限度地吸納公民參與，確保公民政治權(quán)利，實現(xiàn)真正的全民參與；另一方面，普遍的公民參與必然損害政治系統(tǒng)運行的效率，因而必須對公民參與行為進行適度調(diào)控，確保政治系統(tǒng)的效能。理解這一悖論，對把握我國地方政府公共決策中公民參與的限度問題具有極大的參考價值。就民主價值而言，地方政府公共決策中廣泛、深入的公民參與無疑是十分必要的，不過從效率價值的角度看，過度的公民參與又是不可取的。為了滿足決策效率的要求，即便是常規(guī)的、制度化的公民參與也應該確保在一定的限度內(nèi)進行，沒有限制的公民參與不僅可能降低地方政府決策的效率，而且可能增加地方政府決策的風險。

所謂限度，從最一般的意義看，就是指一定的范圍或者數(shù)量。限度一詞在政治科學領(lǐng)域運用極為普遍，19世紀50年代末，約翰·密爾就在其《論自由》一書中論述了“社會所能合法施用于個人的權(quán)力的性質(zhì)和限度”問題。⑨國內(nèi)學者時和興在分析政治發(fā)展過程中的國家與社會關(guān)系問題時也使用了“限度”概念，并且著重從國家權(quán)力限度、國家行動限度與國家權(quán)威限度三個方面對國家限度進行了系統(tǒng)研究。⑩近年來隨著我國公民制度外參與行為特別是群體性事件發(fā)生率不斷增長，公民參與的限度成為學者十分關(guān)切的熱點問題。有學者針對政府公共決策中公民參與的限度開展研究后指出：“在現(xiàn)代政府治理模式下，實際上存在一個公民參與和公共管理、公共決策有效性之間的平衡?！惫P者認為，從本質(zhì)上講，限度是指范圍的極限，是一定標準（最高或最低）的數(shù)量或程度。地方政府公共決策中公民參與的限度，也就是地方政府公共決策中公民參與必須保持的程度或不能逾越的極限，包括范圍、規(guī)模與水平層次。其中，范圍主要是指公民可以參與哪些層次或類型的公共決策，規(guī)模是指參與公民數(shù)量的大小，參與水平是指公民參與對公共政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生的作用力大小。參與規(guī)模、參與范圍是較低層次、形式上的限度，參與水平是較高層次、本質(zhì)上的限度。參與水平限度要求公民參與維持在其可能發(fā)揮的效力范圍之內(nèi)，也即確保地方政府公共決策質(zhì)量。換句話說，參與水平限度就是公民參與應該在確保地方政府公共決策質(zhì)量的前提下進行，當公民參與不能再發(fā)揮其積極作用，甚至反過來妨礙公共決策的有效性時，它就超出了限度。

2.地方政府公共決策的困境及其治理

在新公民參與運動中，新媒體的廣泛運用無疑提升了地方政府公共決策中公民參與的民主價值，但是伴隨而來的決策效率問題應引起警示。一些地方的民眾參與已經(jīng)對地方主政者形成倒逼之勢，致使地方政府公共決策陷入困境，無疑突破了公民參與在效率要求方面的極限。當前，公民參與超出限度的狀況集中反應在地方政府公共設(shè)施設(shè)置或公共項目建設(shè)領(lǐng)域。這類地方政府公共決策中，臨近的居民、社會團體或組織出于對此類設(shè)施設(shè)置或公共項目建設(shè)可能損害居住環(huán)境、身體健康的擔憂而積極參與，甚至采取比較強硬的態(tài)度集體反對政府決策。該現(xiàn)象被我國學者稱為“鄰避效應”（源于英文NIMBY，即Not-In-My-Back-Yard）。例如，2007年廈門反“PX”（對二甲苯）項目事件、2008年上海市民反“磁懸浮”事件等，都反映出地方政府公共決策中公民參與的超強勢狀況。從某種程度上說，此類事件中公民參與的超強勢狀態(tài)正是受益于新媒體的快速發(fā)展與普及，因為新媒體突破了傳統(tǒng)媒體空間有限和管制嚴格的局限，營造了一種有利于普通公民主動參與的全新的、開放的媒介與傳播環(huán)境。對于公民參與而言，這也正是新媒體的價值所在。顯然，諸如“鄰避效應”情緒中所凸顯出來的公民參與超限度問題，已經(jīng)對地方政府公共決策的效率構(gòu)成了極大的沖擊和威脅，若干以“新媒體事件”形式體現(xiàn)出來的公民參與，很難說是公民民主權(quán)利的勝利還是地方政府決策的失敗。

公共決策民主化與科學化既是現(xiàn)代民主政治的本質(zhì)屬性，也是現(xiàn)代政府治理與善治的價值訴求。地方公共事務管理與公共決策過程中，在合理吸納公民參與的同時，確保公共決策有效性就顯得尤為重要?！班彵苄爆F(xiàn)象給了我們極具啟發(fā)性的警示，即在當前新媒介化公民參與熱潮下，加強對由公民參與導致的公共決策困境的治理是地方政府面臨的緊迫任務。深入分析當前新興媒體背景下的公民參與行為后不難發(fā)現(xiàn)，一方面，公民基于利益訴求基礎(chǔ)上的公共決策參與意識逐漸提高激發(fā)了公民參與的熱情并使參與向縱深發(fā)展。另一方面，基于傳統(tǒng)決策觀念基礎(chǔ)上的封閉式?jīng)Q策體制不能適應公民參與行為的變化，這是導致地方政府公共決策困境的關(guān)鍵原因。因此，決策者及時轉(zhuǎn)變觀念，進一步優(yōu)化公共決策的機制和程序，建立開放式的參與型公共決策機制，是當前地方政府治理走出公共決策困境的根本出路。

具體而言，首先，地方?jīng)Q策者要轉(zhuǎn)變觀念。觀念轉(zhuǎn)變是建立開放式參與型公共決策機制的基礎(chǔ)。只有轉(zhuǎn)變觀念，才能對公眾參與在現(xiàn)階段的新發(fā)展及時做出回應。其次，要以吸納和擴大公眾參與為軸心，健全完善公共決策的機制和程序?，F(xiàn)階段公民參與的突出特點是，廣大民眾的參與熱情已經(jīng)從一般性公共事務管理擴展到了地方性乃至全國性重大公共事務管理，從享有公共政策的知情權(quán)擴展到了公共政策的制定與執(zhí)行時的話語權(quán)或決策權(quán)。因此，有必要以賦予公民決策參與權(quán)為基礎(chǔ)，完善整個政策過程各個環(huán)節(jié)的公眾參與機制。第三，要加強有利于各相關(guān)方利益協(xié)調(diào)與均衡的制度建設(shè)。恩格斯指出：“每一個社會的經(jīng)濟關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來?！崩鎲栴}是人類社會存在和發(fā)展的根本問題。地方政府公共決策過程中表現(xiàn)出來的種種不適應或沖突，歸根結(jié)底是利益的矛盾與沖突。故此，在公民充分的利益表達基礎(chǔ)上，合理協(xié)調(diào)與均衡各相關(guān)方的利益，形成合理的利益分配格局并將之制度化，對于解決地方政府面臨的決策困境具有根本意義。

注釋

①[美]卡爾·科恩著，聶崇信、朱秀賢譯《論民主》，商務印書館，2004年，第219頁。②[美]卡羅爾·佩特曼著，陳堯譯《參與和民主理論》，上海人民出版社，2006年，第22頁。③[美]約翰·克萊特·托馬斯著，孫柏瑛譯《公共決策中的公共參與》，中國人民大學出版社，2010年，第3頁。④李金河、徐鋒：《當代中國公眾政治參與和決策科學化》，人民出版社，2009年，第34頁。⑤邱林川、陳韜文：《新媒體事件研究》，中國人民大學出版社，2011年，第221頁。⑥⑦[美]戴維·伊斯頓著，王浦劬譯《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社，1999年，第47、41頁。⑧[美]邁克爾·豪利特、M·拉米什著，龐詩等譯《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年，第179—291頁。⑨[美]約翰·密爾：《論自由》，商務印書館，1959年，第81頁。⑩時和興：《關(guān)系、限度、制度：政治發(fā)展過程中的國家與社會》，北京大學出版社，1996年，第110—228頁。石路：《政府公共決策與公民參與》，社會科學文獻出版社，2009年，第91—92頁?！恶R克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社，1964年，第307頁。

責任編輯：浩淼南武