淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰公開原則

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰公開原則

陳向武，孫敬秋

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

以案說(shuō)法

編者按：近年來(lái)由于各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生行政主體加大動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，違法案件查處率呈逐年上升趨勢(shì)，但是動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員執(zhí)法辦案能力，尚不能滿足監(jiān)管執(zhí)法的需求。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《全國(guó)官方獸醫(yī)培訓(xùn)規(guī)劃（2010—2014年）》的要求，本刊在“培訓(xùn)園地”欄目中開設(shè)“以案說(shuō)法”版塊，特委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心就行政處罰案件中主體的適格性1具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第6期77-78頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體適格的問(wèn)題；《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第7期81-82頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中行政相對(duì)人主體適格的問(wèn)題。、證據(jù)的形式要件2具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第8期83-85頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中證據(jù)的形式要件。、法律適用的準(zhǔn)確性3具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第9期80-82頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的法律適用。、程序的合法性4具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第10期80-82頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中簡(jiǎn)易程序的適用；《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第11期85-88頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中一般程序的適用。、一事不再罰原則的正確理解5具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第12期80-82頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中一事不再罰原則的適用。、追訴時(shí)效的適用6具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第1期86-87頁(yè)，淺析追訴時(shí)效在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。、不予處罰7具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第2期86-87頁(yè)，淺析不予處罰在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。和從輕處罰8具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第3期83-84頁(yè)，淺析從輕處罰在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。適用的情形等方面的問(wèn)題以及吊銷許可證的適用9具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第5期85-86頁(yè)，淺析吊銷許可證在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。、事先告知程序的履行10具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第8期83-85頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰事先告知程序的履行。、處罰法定原則11具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第9期82-84頁(yè)，淺析處罰法定原則在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。、公正原則12具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第10期89-91頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰公正原則。、公開原則等問(wèn)題進(jìn)行解讀，此后“以案說(shuō)法”將不斷刊出。

為了指導(dǎo)官方獸醫(yī)在實(shí)施行政處罰中正確理解處罰公開原則，本文通過(guò)“以案說(shuō)法”的形式，就動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰公開原則進(jìn)行分析，供執(zhí)法人員參考。

【案情概述】

2013年6月11日，甲縣畜牧獸醫(yī)局接到某動(dòng)物藥業(yè)有限公司舉報(bào)，稱甲縣某農(nóng)牧服務(wù)部經(jīng)營(yíng)的標(biāo)稱為該公司的注射用青霉素鈉和阿莫西林注射液兩個(gè)獸藥品種非該公司生產(chǎn)。甲縣畜牧獸醫(yī)局遂對(duì)某農(nóng)牧服務(wù)部進(jìn)行立案調(diào)查，并查明以下事實(shí)：2013年6月8日，自稱是某動(dòng)物藥業(yè)有限公司業(yè)務(wù)員的李某某，將涉案的兩個(gè)品種的獸藥送到服務(wù)部，其中注射用青霉素鈉100盒（20支/盒）、每盒價(jià)格為20元，阿莫西林注射液100盒（10支/盒）、

每盒價(jià)格為25元，該農(nóng)牧服務(wù)部共支付李某某貨款4500元，案發(fā)時(shí)購(gòu)進(jìn)的獸藥尚未銷售。該農(nóng)牧服務(wù)部在進(jìn)貨時(shí)，未按照《獸藥經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范》的規(guī)定對(duì)供貨單位的資質(zhì)、質(zhì)量保證能力、質(zhì)量信譽(yù)和產(chǎn)品批準(zhǔn)證明文件進(jìn)行審核。某動(dòng)物藥業(yè)有限公司向甲縣畜牧獸醫(yī)局提供了涉案獸藥非該公司生產(chǎn)的證明。同時(shí)，查明該農(nóng)牧服務(wù)部為依法登記的合伙企業(yè)，并于2013年3月依法取得《獸藥經(jīng)營(yíng)許可證》。甲縣畜牧獸醫(yī)局認(rèn)為，該農(nóng)牧服務(wù)部的行為違反了《獸藥管理?xiàng)l例》第二十七條第三款的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)假獸藥，依據(jù)該條例第五十六條的規(guī)定，于2013年6月28日作出了給予該農(nóng)牧服務(wù)部沒(méi)收100盒注射用青霉素鈉和100盒阿莫西林注射液、罰款13500元（貨值3倍）、并責(zé)令該農(nóng)牧服務(wù)部停止銷售獸藥10日的行政處罰決定。

該農(nóng)牧服務(wù)部不服，以甲縣畜牧獸醫(yī)局的執(zhí)法人員在案件調(diào)查中未向其出示執(zhí)法證件，違反《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定為由，向甲縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷該行政處罰決定。甲縣人民政府經(jīng)復(fù)議審查，認(rèn)定甲縣畜牧獸醫(yī)局執(zhí)法人員在案件調(diào)查中制作的《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》《詢問(wèn)筆錄》等證據(jù)中沒(méi)有執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件等表明身份的記錄，在案的其他證據(jù)材料也無(wú)法證明執(zhí)法人員在案件調(diào)查時(shí)向本案當(dāng)事人出示過(guò)執(zhí)法證件。甲縣人民政府認(rèn)為，甲縣畜牧獸醫(yī)局執(zhí)法人員在案件調(diào)查時(shí)，未向本案當(dāng)事人出示執(zhí)法證件表明其執(zhí)法身份，侵犯了當(dāng)事人的知情權(quán)，其行為違反了《行政處罰法》第三十七條第一款的規(guī)定。因而以違反法定程序?yàn)橛?，撤銷了甲縣畜牧獸醫(yī)局對(duì)該農(nóng)牧服務(wù)部的行政處罰決定。

【以案說(shuō)法】

本案主要涉及動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中應(yīng)當(dāng)遵循公開原則的問(wèn)題。

《行政處罰法》第四條第一款規(guī)定：行政處罰遵守公正、公開原則。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰公開是指動(dòng)物衛(wèi)生行政主體實(shí)施行政處罰的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果等有關(guān)內(nèi)容，需要在實(shí)施行政處罰前、處罰過(guò)程中以及在處罰后，通過(guò)一定的方式和途徑向行政相對(duì)人和公眾公開，便于群眾監(jiān)督，加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生行政主體的自我約束。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在實(shí)施行政處罰中遵循公開原則，對(duì)于促進(jìn)行政處罰的科學(xué)化、民主化，增加行政處罰的透明度，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，促進(jìn)行政相對(duì)人和公眾對(duì)行政處罰的民主參與和監(jiān)督，具有重要的意義。

根據(jù)《行政處罰法》第四條的規(guī)定，在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，公正原則主要通過(guò)下列幾種制度具體體現(xiàn)：

一是法的公開制度。法的公開制度，即處罰依據(jù)事先公開。美國(guó)政治學(xué)家、倫理學(xué)家約翰·羅爾斯（John Bordley Rawls）在其《正義論》著作中對(duì)法的公開進(jìn)行了精辟的論述，即“公民們?nèi)绻朗裁词虑橐芰P，并知道這些事情是在他們可做可不做的能力范圍之內(nèi)的，他們就可以相應(yīng)地制定他們的計(jì)劃。一個(gè)遵守已公布的法規(guī)的人不必害怕對(duì)他的自由侵犯?！蔽覈?guó)《行政處罰法》第四條第三款規(guī)定：“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！边@就要求動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出行政處罰所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章必須事先公布，沒(méi)有公布的不得作為行政處罰的依據(jù)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)予以公布。按照《立法法》的規(guī)定，法律簽署公布后，在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，在常務(wù)委員會(huì)公報(bào)上刊登的法律文本為標(biāo)準(zhǔn)文本；行政法規(guī)簽署公布后，在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本；部門規(guī)章簽署公布后，在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)在其實(shí)施的范圍內(nèi)予以公布。按照《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)公布后，在本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)和在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，在常務(wù)委員會(huì)公報(bào)上刊登的地方性法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本；地方政府規(guī)章簽署公布后，在本級(jí)人民政府公報(bào)和在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，在地方人民政府公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

二是表明身份制度?！缎姓幜P法》第三十四

條第一款規(guī)定：“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件，……”；第三十七條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件?！?；《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十九條、第二十三條也對(duì)執(zhí)法人員在調(diào)查處理行政處罰案件時(shí)表明身份制度進(jìn)行了規(guī)定。上述規(guī)定要求，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體的執(zhí)法人員在調(diào)查處理動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰案件時(shí)，必須出示表明身份的執(zhí)法證件、文書或者佩帶執(zhí)法標(biāo)志，表明執(zhí)法人員的姓名和身份，以便讓行政相對(duì)人了解執(zhí)法人員的合法身份，免受因動(dòng)物衛(wèi)生行政主體超越職權(quán)、濫用職權(quán)等行為的不法侵害。執(zhí)法人員在調(diào)查處理案件中，未表明身份制作的詢問(wèn)、檢查筆錄或者收集的其他證據(jù)，不具有證明能力。需要說(shuō)明的是，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，受獸醫(yī)主管部門的委托，實(shí)施獸藥、飼料等行政處罰案件的，在調(diào)查處理中，應(yīng)當(dāng)向行政相對(duì)人出示委托證明或者說(shuō)明情況。

三是告知制度?！缎姓幜P法》第三十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！薄掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》也對(duì)告知制度進(jìn)行了規(guī)定。上述規(guī)定要求，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在作出行政處罰決定前，必須公開動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知行政相對(duì)人依法享有的陳述、申辯和部分處罰種類（責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款和沒(méi)收違法所得）聽證的權(quán)利等，以及行使上述權(quán)利的途徑。“告知”對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，是其法定權(quán)利；而對(duì)于動(dòng)物衛(wèi)生行政主體來(lái)說(shuō)，則是其法定義務(wù)，如果動(dòng)物衛(wèi)生行政主體不履行“告知”義務(wù)，其作出的行政處罰決定因違反法定程序、不遵循行政處罰公開原則而不能成立。

四是聽證與申辯制度。對(duì)于適用聽證的案件，行政相對(duì)人要求聽證的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)組織聽證，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開舉行聽證會(huì)，允許群眾旁聽，允許記者采訪報(bào)道，接受行政相對(duì)人和公眾的監(jiān)督。在聽證程序中，行政相對(duì)人有權(quán)為自己進(jìn)行申辯，有權(quán)陳述自己對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生行政主體擬作出處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)的意見(jiàn)和主張，有權(quán)提出對(duì)自己有利的證據(jù)，有權(quán)反駁對(duì)自己不利的證據(jù)，有權(quán)與執(zhí)法人員進(jìn)行對(duì)質(zhì)和辯論。對(duì)不適用聽證的案件，行政相對(duì)人進(jìn)行陳述、申辯的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體也要充分聽取行政相對(duì)人的陳述和申辯意見(jiàn)，審查行政相對(duì)人提出的證據(jù)，陳述、申辯理由成立的，應(yīng)當(dāng)采納。聽證與申辯制度是公開原則的具體體現(xiàn)，其有利于動(dòng)物衛(wèi)生行政主體客觀、全面地查清案件事實(shí)，保障行政處罰的公正性，從而減少行政爭(zhēng)議。

五是案件公開制度。公開動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰案件，有利于參與動(dòng)物衛(wèi)生活動(dòng)的公民學(xué)法、知法、懂法和守法，有利于維護(hù)重大公共利益，便于公眾對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生行政管理的監(jiān)督。但是同時(shí)還要考慮保護(hù)個(gè)體利益，避免特定個(gè)體的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和其他有關(guān)特定個(gè)體身份特征等信息泄露。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰信息從其屬性來(lái)看，屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》規(guī)定的“政府信息”公開的范疇，但是應(yīng)當(dāng)公開行政處罰的哪些信息以及如何公開，該條例沒(méi)有規(guī)定。農(nóng)業(yè)部為了貫徹《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)全國(guó)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組〈關(guān)于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見(jiàn)（試行）〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕6號(hào)），于2014年5月發(fā)布了《農(nóng)業(yè)行政處罰案件信息公開辦法》（農(nóng)政發(fā)〔2014〕3號(hào)），將“農(nóng)業(yè)部門按照一般程序依法查辦的制售假冒偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件”明確為信息公開的范圍，并明確了上述行政處罰案件公開哪些具體的信息，同時(shí)規(guī)定了公開農(nóng)業(yè)行政處罰案件信息不得涉及商業(yè)秘密以及自然人住所、肖像、公民身份證號(hào)碼、電話號(hào)碼和財(cái)產(chǎn)狀況等個(gè)人隱私內(nèi)容。該辦法雖然只對(duì)公開“制售假冒偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)”行政處罰案件進(jìn)行了規(guī)定，但是對(duì)于推行所有農(nóng)業(yè)行政處罰案件的公開，具有重要的意義。

本案中，甲縣畜牧獸醫(yī)局的執(zhí)法人員在調(diào)查時(shí)，未向甲縣某農(nóng)牧服務(wù)部出示執(zhí)法證件，未表明執(zhí)法人員的身份，違反了《行政處罰法》第三十七

條第一款“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件”的規(guī)定，導(dǎo)致其作出的行政處罰決定違反法定程序。甲縣人民政府據(jù)此撤銷其行政處罰決定是正確的。此外，本案還有兩個(gè)問(wèn)題需要糾正：一是貨值金額計(jì)算有誤。按照《獸藥管理?xiàng)l例》第七十一條的規(guī)定，本案中，涉案獸藥的貨值金額應(yīng)以標(biāo)價(jià)計(jì)算，但本案中執(zhí)法人員未查明涉案獸藥的標(biāo)價(jià)。如果沒(méi)有標(biāo)價(jià)的，也應(yīng)當(dāng)按照同類獸藥的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算。因而，本案中涉案獸藥貨值按進(jìn)貨價(jià)格計(jì)算顯然是錯(cuò)誤的，應(yīng)予糾正；二是未對(duì)查明的其他違法事實(shí)實(shí)施行政處罰。甲縣某農(nóng)牧服務(wù)部購(gòu)進(jìn)獸藥時(shí)，未按照《獸藥經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范》的規(guī)定對(duì)供貨單位的資質(zhì)、質(zhì)量保證能力、質(zhì)量信譽(yù)和產(chǎn)品批準(zhǔn)證明文件進(jìn)行審核，其行為違反了《獸藥管理?xiàng)l例》第二十五條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)該條例第五十九條的規(guī)定予以處罰。本案中雖然查明了該違法行為，但未對(duì)該行為實(shí)施行政處罰，也應(yīng)予以糾正。

[1]約翰·羅爾斯.《正義論》[M].何懷宏，等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版，1988.

[2] 陳向武，孫敬秋.淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰公正原則［J］.《中國(guó)動(dòng)物檢疫》.2014，31（10）：89-91.

表3 行政處罰立案審批表（本案中執(zhí)法人員制作的行政處罰立案審批表）

S851.33

：C

：1005-944X（2014）12-0086-04