指標(biāo)性執(zhí)法是否會導(dǎo)致執(zhí)法過度

楊 邗

（無錫市城市防洪工程管理處，江蘇 無錫214021）

苛政猛于虎。語出《禮記·檀弓下》，指殘酷壓迫、剝削人民的統(tǒng)治，比老虎還可怕。 在我看來，執(zhí)法過度比苛政更可怕。 因為，執(zhí)法過度也就是執(zhí)法過頭、執(zhí)法過火的意思，是以執(zhí)法之名，干逾越法律具體規(guī)定的事，是典型“人治”的突出表現(xiàn)，這與苛政又有多少區(qū)別呢？ 有道是：真理多向前走半步就是謬誤。

1 幾個基本概念

1.1 指標(biāo)

所謂指標(biāo)，是指在某一階段打算達(dá)到的具體數(shù)量計劃，也就是工作或行動之前預(yù)先擬定的具體內(nèi)容。 從管理學(xué)的角度看，指標(biāo)是量化考核、調(diào)動責(zé)任人積極性的有效手段，已被各行各業(yè)廣泛采納。也就是我們經(jīng)常提到的：千斤重?fù)?dān)眾人挑，人人頭上有指標(biāo)。

1.2 執(zhí)法和執(zhí)法過度

所謂執(zhí)法，也就是執(zhí)行法律，是行政管理人員依據(jù)法律授權(quán)，對所管轄的范圍進(jìn)行檢查，對違法、違規(guī)行為進(jìn)行處理。 所謂過度，就是超過適當(dāng)?shù)南薅取?“度”的哲學(xué)概念是“臨界點”，也就是由量變到質(zhì)變的“拐”點。我們知道，法律條文一般都有一個裁量區(qū)間，執(zhí)法者應(yīng)在區(qū)間內(nèi)量罰（刑），超過裁量區(qū)間即為過度，過度的實質(zhì)也就是違法。

1.3 指標(biāo)性執(zhí)法為什么會導(dǎo)致執(zhí)法過度

大家都清楚，既然實行了指標(biāo)性管理，則每個人工作業(yè)績的好壞均與指標(biāo)掛鉤，業(yè)務(wù)能力再強、工作態(tài)度再好，只要指標(biāo)沒有完成，就“一票否決”，指標(biāo)成了衡量業(yè)績的唯一手段。因此，對于基層執(zhí)法人員來說，為了完成指標(biāo)，勢必抓住一切機會努力完成或超額完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)，以求嘉獎或晉升。 所以，執(zhí)法指標(biāo)一旦與個人得失掛鉤，執(zhí)法人員為了獎金或前程，過渡性執(zhí)法也就成了必然。問題是執(zhí)法一旦長期過度，普通民眾的感受是：刑、罰雖不嚴(yán)厲，卻勝于“苛政”。也就是老百姓所形容的：“好經(jīng)（國家法律法規(guī)）”被“歪嘴和尚（執(zhí)法過度者）”念歪了。

2 某一典型查賭案例

2013 年3 月某日下午，某市公安分局的一個派出所，到轄區(qū)內(nèi)某社區(qū)棋牌室查賭， 發(fā)現(xiàn)棋牌室里面的一個小房間聚集10 多人在進(jìn)行一種叫“牛?！钡馁€博活動，立即將在場人員全部帶回派出所進(jìn)行詢問、處理。該市一個全額撥款事業(yè)單位的職工張某某也在其中，在做過兩輪詢問筆錄后，受到拘留3 天的行政處罰。

從派出所的詢問筆錄上看，張某某當(dāng)日在家休息，下午3 點半鐘要去社區(qū)幼兒園接小孩，下午1 點多鐘，閑極無聊，即到社區(qū)內(nèi)的棋牌室游玩，看到里面的一個小房間聚集了一群人在斗“牛?！?，出于好奇或博弈心理，也跟著壓了幾把，結(jié)果把隨身帶著的200 多塊錢全部輸了，雖然沒錢賭了，但也沒有立即走開，而是繼續(xù)在旁邊看熱鬧，結(jié)果被派出所民警當(dāng)場查獲。

3 案件分析

3.1 從案件的詢問筆錄看，當(dāng)事人不是聚賭的組織者

該案在3 月27 日下午4 時和28 日凌晨1 時做了兩次詢問筆錄，表述一致，無前后矛盾的情況。證明當(dāng)事人說的是真話，說明他一不是組織者；二他到棋牌室，賭博已在進(jìn)行中。而行政處罰決定書則將其描述為“伙同他人”在某某棋牌室“進(jìn)行賭博”，顯然與客觀事實和詢問筆錄不一致。

3.2 當(dāng)事人的賭資較少，沒有主動參賭的故意

從詢問筆錄看，張某某到棋牌室完全是為了消磨時間，并無聚賭、參賭的故意。因為：（1）并未隨身刻意多帶錢款；（2）他也并未坐在賭桌上。 因此，不能、也不應(yīng)該認(rèn)定張某某就是賭博的組織者和主要參與者。

3.3 對張某某的行政處罰明顯過重

根據(jù)江蘇省公安廳2010 年《關(guān)于賭博違法案件的量罰指導(dǎo)意見》第二條的第一點明確規(guī)定“個人賭資或者人均賭資200 元以上、不滿1000 元的”處以500 元以下罰款。 而某市公安分局卻作出了行政拘留3 天的處罰，明顯超出量罰指導(dǎo)意見的規(guī)定。 又因為張某某是全額撥款事業(yè)單位職工、中共黨員，受到行政拘留的處罰后，市紀(jì)委黨風(fēng)室還要追究黨紀(jì)責(zé)任、年終考核也將受到影響，其后續(xù)連鎖反應(yīng)接踵而至。我在走訪涉案派出所時，聽到民警一再強調(diào)：“牛?！钡热N形式的賭博，是必拘的。我認(rèn)為，賭博首先是不對的，但“涉賭必拘”的說法，也是于法無據(jù)的。為什么要拘呢？據(jù)說，各派出所每年都有“拘留人數(shù)”的考核指標(biāo)，所以，完成考核指標(biāo)就成了“第一要務(wù)”。

4 案件結(jié)果

張某某受到行政拘留3 天的處罰后，自認(rèn)倒霉，未敢聲張，派出所也未向單位通報。 半年后，市紀(jì)委黨風(fēng)室在巡查中發(fā)現(xiàn)張某某被行政拘留的事實，提出了進(jìn)一步追究黨紀(jì)責(zé)任的要求；年終，人事考核部門也啟動了問責(zé)程序，當(dāng)年考核將“可直接認(rèn)定不合格”。至此，當(dāng)事人如夢初醒，方才意識到問題的嚴(yán)重性。但行政復(fù)議或申訴時效已過，被逼無奈，只得向該市政府法制辦投訴。 市府法制辦本著“人民政府為人民”、“有錯必糾”原則，予以立案，并責(zé)令某公安分局予以糾錯。由此可見，一個小小的查賭案件，如果處罰不當(dāng)，都將給政府添亂，引起諸多不必要的麻煩。

5 盡量避免執(zhí)法過度的思考

從本案情況看，執(zhí)法過度后患無窮。 那么，如何避免執(zhí)法過度呢？筆者認(rèn)為，一是，要堅決鏟除執(zhí)法與指標(biāo)掛鉤的土壤；二是，要加強執(zhí)法教育，努力提高執(zhí)法者的守法意識；三是，在執(zhí)法過程中，盡可能做到依法依據(jù)，堅守客觀公正的法律底線；四是，要罰守定規(guī)，努力做到不枉不縱。

5.1 堅決鏟除執(zhí)法與指標(biāo)掛鉤的土壤

從上述查賭案件看，指標(biāo)性執(zhí)法危害極大，而一些執(zhí)法部門卻樂此不疲，最終危害的是社會公信力和政府形象。但如果頂起真來，沒有哪一家單位會承認(rèn)存在指標(biāo)性執(zhí)法行為，你也不可能抓住指標(biāo)性執(zhí)法的真憑實據(jù)。 然而，一般執(zhí)法人員熱衷于經(jīng)濟處罰、“以罰代管”的做法，不能不讓“旁觀者”生疑。 因此，筆者呼吁執(zhí)法管理部門，必須轉(zhuǎn)變管理思維，主動取消內(nèi)部指標(biāo)性考核的規(guī)定，從源頭上堅決鏟除執(zhí)法與指標(biāo)掛鉤的土壤。

5.2 加強執(zhí)法教育，努力提高執(zhí)法者的守法意識

執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的守法意識十分重要，它既是依法治國的基本標(biāo)志，又是依法治國的重要保證，執(zhí)法者如果不遵法、不守法，則是對依法治國、依法行政的最大傷害。 筆者認(rèn)為，守法意識，是執(zhí)法人員對自己履行職責(zé)的一種思維反應(yīng)。 守法意識的形成，離不開法律知識的教育和積累，只有加強執(zhí)法者守法意識的教育和培養(yǎng)，強化執(zhí)法人員的守法意識，才能促進(jìn)和保障執(zhí)法公正。尤其是在社會治理方面，執(zhí)法者面對的是不同群體的利益訴求，是人民內(nèi)部矛盾的性質(zhì)，絕對不能以暴制暴、以高壓態(tài)勢處理老百姓日常生活中的小節(jié)問題。

5.3 執(zhí)法必須做到依法依據(jù)，堅守客觀公正的法律底線

所謂底線，就是最低界限，是一道不可逾越的坎，一旦逾越就將失范。中國人是一個講底線的民族，上到政治上的大是大非，下到做人的氣節(jié)原則，都有一個不可逾越的前提。如果不講客觀公正，執(zhí)法者可以率意而為，社會豈不亂套！那么，怎樣才能做到客觀公正呢？筆者認(rèn)為，唯有依法依據(jù)。 就是我們常說的：以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，也就是根據(jù)違法事實定罪量罰（刑）。 縱觀國內(nèi)多起群體對立事件，均是由于執(zhí)法過度或是處警不當(dāng)引起的。

5.4 罰守定規(guī)，努力做到不枉不縱

所謂不枉不縱，從執(zhí)法的角度講，就是不冤枉任何一個守法公民，也不放過任何一個違反法律的責(zé)任者。這就需要執(zhí)法人員嚴(yán)格按照國家頒布的法律、法規(guī)辦事，寬嚴(yán)相濟、掌握尺度。 2013 年10 月14 日中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在全國第六次刑事審判工作會議上強調(diào)：各級人民法院要堅持以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅持罪、刑法定和罪、責(zé)、刑相適應(yīng)，堅持證據(jù)裁判和程序正義，做到不枉不縱，努力實現(xiàn)懲罰犯罪與保護人民和保障人權(quán)相統(tǒng)一。 法庭面對的是嫌犯，而行政執(zhí)法人員面對的是普通公民，稍有差池極易激化矛盾，制造混亂。 本文所涉案例的處罰，顯然超過了江蘇省公安廳量罰指導(dǎo)意見的規(guī)定。

6 結(jié)語

全面推進(jìn)依法治國的基本方略，必須落實“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)違法必究”的基本要求。 有法必依，是指一切政黨、國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位和公民，都必須依法辦事，這是依法治國的中心環(huán)節(jié)。執(zhí)法必嚴(yán)，是指執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，堅決維護法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，這是依法治國的關(guān)鍵。違法必究，就是要嚴(yán)格追究違法犯罪行為人的法律責(zé)任，這是依法治國的必要保證，是法律威嚴(yán)的重要體現(xiàn)。但必須堅持法、責(zé)對等、不枉不縱，杜絕執(zhí)法過度。唯有如此，“自由、平等、公正、法治”的和諧社會環(huán)境才得以實現(xiàn)。