國內(nèi)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展態(tài)勢、存在問題與對策—對西藏自治區(qū)開展環(huán)境監(jiān)理的認(rèn)識與思考

傅 浩 趙 慈 傅 堯

(1.中國市政工程東北設(shè)計研究總院,吉林 130021；2.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

國內(nèi)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展態(tài)勢、存在問題與對策—對西藏自治區(qū)開展環(huán)境監(jiān)理的認(rèn)識與思考

傅 浩1趙 慈2傅 堯2

(1.中國市政工程東北設(shè)計研究總院,吉林 130021；2.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

當(dāng)前，我國的建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理仍處于起步階段，環(huán)境監(jiān)理管理體系尚不完備。對西藏自治區(qū)而言，建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作在許多行業(yè)領(lǐng)域尚屬空白，法律法規(guī)仍不健全。本文通過介紹國內(nèi)環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展態(tài)勢及各省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的經(jīng)驗，結(jié)合西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境特征，借鑒青藏鐵路環(huán)境監(jiān)理試點工程取得的寶貴經(jīng)驗，對西藏自治區(qū)環(huán)境監(jiān)理工作的開展進(jìn)行探討，以期為相關(guān)部門制定決策提供參照，盡快摸索出一條適合西藏自治區(qū)的環(huán)境監(jiān)理模式，逐步使建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理制度化，并在西藏自治區(qū)范圍內(nèi)成功實施。

建設(shè)項目；環(huán)境監(jiān)理；西藏自治區(qū)

我國建設(shè)項目環(huán)境管理主要按照工業(yè)污染類建設(shè)項目和生態(tài)影響類建設(shè)項目進(jìn)行分類管理。長期以來，只注重建設(shè)項目環(huán)評審批和竣工驗收“一頭一尾”兩個階段，對項目建設(shè)的過程管理（設(shè)計階段和施工階段）相對薄弱（圖1）。經(jīng)長期實踐證明，這種管理模式對工業(yè)污染類建設(shè)項目可行，但對生態(tài)影響類建設(shè)項目則不太適用[1,2]。生態(tài)影響類建設(shè)項目主要以資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，施工現(xiàn)場范圍大、工期長，在其施工階段往往造成了嚴(yán)重的植被破壞、水土流失和環(huán)境污染。特別是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略之后，我國在對資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目投資力度加大的同時，要更加重視對西部地區(qū)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。尤其要重視對西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來的影響，因其獨特的生態(tài)環(huán)境，匯集諸多自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、濕地、凍土、珍稀動植物及其棲息地等為一體，一旦遭到破壞很難恢復(fù)。為了有效地控制建設(shè)項目施工階段的環(huán)境污染和生態(tài)影響，實現(xiàn)全過程環(huán)境管理。在此背景下，我國逐步引入了建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理制度[3]。

圖1 國內(nèi)環(huán)境管理普遍模式

1．國內(nèi)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理發(fā)展態(tài)勢

1995年我國首先在由世行貸款的大型項目——黃河小浪底工程中引進(jìn)了建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理管理模式。2002年國家環(huán)境保護(hù)總局、鐵道部、交通部、水利部、國家電力公司、中國石油天然氣集團(tuán)公司以環(huán)發(fā)〔2002〕141號文聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在重點建設(shè)項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知》，要求對青藏鐵路、西氣東輸管道工程等13個國家重點工程進(jìn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)理試點。為在全國范圍內(nèi)各行業(yè)推進(jìn)環(huán)境監(jiān)理工作，國家各部委相繼出臺有關(guān)環(huán)境監(jiān)理政策文件，詳見表1。

表1 國家出臺環(huán)境監(jiān)理相關(guān)政策情況

目前國家出臺的相關(guān)法律、法規(guī)中對建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的開展工作缺少硬性規(guī)定，將建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理定性為建設(shè)單位自律行為，所以各省執(zhí)行力度不同，造成國內(nèi)環(huán)境監(jiān)理發(fā)展不均衡。2012年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的通知》中，環(huán)境監(jiān)理試點省份中涉及11個試點省份，但未提及西藏自治區(qū)。由于西藏自治區(qū)環(huán)境監(jiān)理工作開展相對較

晚，為了盡快建立環(huán)境監(jiān)理管理機(jī)制和環(huán)境監(jiān)理技術(shù)隊伍，西藏自治區(qū)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境特點、建設(shè)項目特征和環(huán)境管理實際需要，進(jìn)行全方位探索。

1.1 西藏自治區(qū)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理發(fā)展現(xiàn)狀

1.1.1 獨特生態(tài)環(huán)境特征

西藏自治區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有鮮明、突出的地方特色，其原始性、多樣性、特殊性、地域差異性、自然與人文的融合性在我國乃至世界都具有獨特的優(yōu)勢。作為典型的重要和敏感生態(tài)區(qū)域，其生態(tài)保護(hù)和建設(shè)對區(qū)域和全球產(chǎn)生著巨大而直接的影響。1985年至今，西藏自治區(qū)先后建立了50處自然保護(hù)區(qū)，形成了具有分布相對均勻、生態(tài)系統(tǒng)種類多、保護(hù)區(qū)面積大、級別高、包含綜合生態(tài)系統(tǒng)和特定瀕危物種棲息地等特點的保護(hù)區(qū)群落[4]。其中珠穆朗瑪峰國家級自然保護(hù)區(qū)是世界上海拔最高的自然保護(hù)區(qū)，不僅保護(hù)著世界上獨一無二的極高山生態(tài)系統(tǒng)，而且還是亞洲大陸高山鳥類的發(fā)源地。珠峰保護(hù)區(qū)幾乎具有全國除海洋以外的其他生態(tài)類型，物種豐富、特有種多、多樣性指數(shù)高，這是國內(nèi)其他任何保護(hù)區(qū)無法比擬的[5]。西藏自治區(qū)地處高寒高海拔區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)系統(tǒng)的抗干擾能力弱，植被一經(jīng)破壞，往往是不可逆轉(zhuǎn)的，自然恢復(fù)極其困難[6]。高原獨特的自然環(huán)境和特殊的氣候條件，發(fā)育了世界上獨一無二的大面積的高寒湖泊、高山濕地、高寒干旱草原、高寒干旱荒漠以及地處北半球緯度最高的熱帶雨林、季雨林等獨特的生態(tài)系統(tǒng)。西藏高原眾多冰川、凍土、湖泊、濕地和大面積的林草生態(tài)系統(tǒng)孕育了亞洲眾多重要江河，是世界上河流發(fā)育最多的區(qū)域。不言而喻，高原生態(tài)環(huán)境的變化不僅危害到西藏自治區(qū)自身生態(tài)安全，而且將直接影響到我國乃至亞洲的生態(tài)安全[7]。

1.1.2 環(huán)境監(jiān)理工作開展概況

鑒于西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境的多樣性、獨特性、脆弱性和極端重要性，為了保護(hù)其生態(tài)環(huán)境，全區(qū)各級、各部門高度重視環(huán)境保護(hù)工作，出臺了相關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)定，如《西藏自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境管理條例》、《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》等。近年來，自治區(qū)政府在確保建設(shè)項目前期能夠有效落實環(huán)評制度方面取得一定的成效。但由于建設(shè)單位、施工單位重視程度不夠、環(huán)保監(jiān)管力量不足等原因，使得建設(shè)項目施工階段環(huán)境保護(hù)工作依然存在一些問題，項目建設(shè)過程中環(huán)保措施和設(shè)施“三同時”制度落實不到位、建設(shè)內(nèi)容擅自發(fā)生重大變動等違法違規(guī)現(xiàn)象仍比較突出，生態(tài)破壞和環(huán)境污染時有發(fā)生。自治區(qū)各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門現(xiàn)有監(jiān)管力量不足，難以對所有建設(shè)項目進(jìn)行“三同時”監(jiān)督檢查，使得項目建設(shè)過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題在項目竣工后集中體現(xiàn)，給環(huán)保驗收管理帶來很大壓力。此形勢下，在項目建設(shè)過程中引入環(huán)境監(jiān)理制度尤為重要。

西藏自治區(qū)環(huán)保廳已經(jīng)認(rèn)識到問題所在，結(jié)合青藏鐵路格爾木至拉薩段環(huán)境建立試點，在自治區(qū)開展了省道306線米林至朗縣公路整治改建工程、甲瑪銅礦一期工程尾礦庫等重點項目在建設(shè)過程中開展環(huán)境監(jiān)理試點工作。試點工作證明，實施環(huán)境監(jiān)理制度能有效緩解和控制項目建設(shè)過程中的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，環(huán)境監(jiān)理是一種先進(jìn)的環(huán)境管理模式。但同國內(nèi)環(huán)境監(jiān)理試點省份相比，西藏自治區(qū)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作相對薄弱，開展相對落后，環(huán)境監(jiān)理制度法律、法規(guī)尚不健全。仍需借鑒各省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)?shù)鬲毺氐纳鷳B(tài)環(huán)境，摸索出一條適合西藏自治區(qū)的環(huán)境監(jiān)理模式，逐步使建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理制度化。

1.2 試點省份建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理發(fā)展特色

隨著建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作的開展和推廣，2012年國家環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的通知》（環(huán)辦〔2012〕5號），進(jìn)一步明確在遼寧、江蘇兩省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理開展情況，以及部分省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)廳（局）所報試點工作方案，同意將河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省、安徽省、河南省、湖南省、陜西省、青海省、四川省、重慶市列為第二批建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點省，詳見表2。

遼寧省作為第一批建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點省，對環(huán)境監(jiān)理工作從2004年進(jìn)行不斷探索，2010年被環(huán)保部確定為環(huán)境監(jiān)理試點省，共經(jīng)歷過4個階段的探索，見表3。

實踐證明，表3中的4種模式均存在弊端。2012年5月，遼寧省環(huán)保廳開始了環(huán)境監(jiān)理工作第5階段的探索。在以環(huán)評單位市場化的公開招標(biāo)形式的基礎(chǔ)上，監(jiān)理機(jī)構(gòu)依托環(huán)評資質(zhì)，增加環(huán)境監(jiān)理一項，頒發(fā)新的資質(zhì)。自此，遼寧確立了“項目單位出資、監(jiān)理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)、環(huán)保部門監(jiān)督管理”的環(huán)境監(jiān)理工作模式。目前，環(huán)境監(jiān)理工作已經(jīng)被各方接受，環(huán)境監(jiān)理的執(zhí)行率逐年穩(wěn)步上升。

表2 各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境監(jiān)理發(fā)展概況

省份時間環(huán)境監(jiān)理標(biāo)志新成果內(nèi)容湖南2011年《湖南省環(huán)境保護(hù)廳建設(shè)項目“三同時”監(jiān)督管理試行辦法》實施建設(shè)項目工程環(huán)境監(jiān)理2013年《關(guān)于公布湖南省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理單位的通知》規(guī)定了湖南省開展建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作試點的監(jiān)理單位陜西2004年《關(guān)于在建設(shè)項目中加強(qiáng)工程環(huán)境監(jiān)理的通知》要求在施工過程中開展工程監(jiān)理的同時開展環(huán)境監(jiān)理2008年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項目中環(huán)境監(jiān)理工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作的通知》對環(huán)境監(jiān)理工作及管理程序作了具體要求青海2008年《青海省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理管理辦法(試行)》要求加強(qiáng)建設(shè)項目施工階段的環(huán)境管理工作，開展環(huán)境監(jiān)理2011年修訂《青海省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理管理辦法(試行)》對開展環(huán)境監(jiān)理的建設(shè)項目類型、環(huán)境監(jiān)理單位資質(zhì)管理及人員培訓(xùn)等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定四川2012年《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)保重點工作及貫徹國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的實施意見》要求“開展環(huán)境監(jiān)理試點”重慶2011年《重慶市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于在重點建設(shè)項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知》規(guī)定了試點項目范圍、試點工作要求《關(guān)于印發(fā)重慶市建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理技術(shù)規(guī)范（試行）的通知》對建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理方案及環(huán)境監(jiān)理實施細(xì)則、建設(shè)環(huán)境監(jiān)理的機(jī)構(gòu)等作了詳細(xì)規(guī)定《重慶市建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理技術(shù)規(guī)范(試行)》

表3 遼寧省環(huán)境監(jiān)理探索階段工作情況

遼寧省非常注重開展省際間環(huán)境監(jiān)理的合作交流，先后與福建、江蘇、河北、廣東、上海、天津、山西、山東等20余個省、市環(huán)境監(jiān)理調(diào)研團(tuán)交流。2010年1月，遼寧省環(huán)保廳組織編寫出版了系列《遼寧省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理培訓(xùn)教材》，被浙江工商大學(xué)選定為環(huán)境科學(xué)專業(yè)大學(xué)四年級的專業(yè)課程教科書，填補(bǔ)了全國環(huán)境監(jiān)理指導(dǎo)教材的空白。2010年7月，遼寧省環(huán)保廳負(fù)責(zé)編制了環(huán)境保護(hù)部科研課題《建設(shè)項目施工期環(huán)境監(jiān)理技術(shù)導(dǎo)則》。截至2012年遼寧省境內(nèi)的45家環(huán)評單位現(xiàn)已有30余家取得了環(huán)境監(jiān)理資格，開展了環(huán)境監(jiān)理業(yè)務(wù)，300多個建設(shè)項目進(jìn)行了建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理，取得了顯著成效[8]。2007年遼寧省已經(jīng)完成《遼寧省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理管理暫行辦法》的制定工作，2011年完成《遼寧省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理管理辦法》，確立了環(huán)境監(jiān)理的法律地位，以環(huán)評文件的法律效力來推動環(huán)境監(jiān)理。2011年1月，遼寧省人大出臺了《遼寧省遼河流域水污染防治條例》，通過遼寧省環(huán)保廳的積極推動，在條例中寫入了環(huán)境監(jiān)理

要求，規(guī)定“對涉及飲用水水源、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)以及施工期環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重等重要的排污建設(shè)項目，逐步建立環(huán)境監(jiān)督制度，實施環(huán)境監(jiān)理”。至此，遼寧省環(huán)境監(jiān)理工作在立法上有了保障。

1.3 試點工程環(huán)境監(jiān)理發(fā)展特色

青藏鐵路格爾木至拉薩段是首次實施工程環(huán)境監(jiān)理試點的13個國家重點工程之一，為保護(hù)好青藏鐵路沿線獨特的生態(tài)環(huán)境，青藏鐵路建設(shè)開拓性地引入了環(huán)境監(jiān)理機(jī)制，首次形成了建設(shè)項目前期環(huán)境影響評價、施工期環(huán)境監(jiān)理和后期竣工環(huán)保驗收的全過程環(huán)境控制。2007年6月青藏鐵路工程通過國家環(huán)境保護(hù)竣工驗收，民意調(diào)查顯示，鐵路沿線藏族居民對青藏鐵路環(huán)境保護(hù)的滿意度高達(dá)96.9%。青藏鐵路沿線植被、濕地、凍土、自然景觀等都得到了有效保護(hù)，水土流失得到有效防護(hù)，江河湖泊未被污染，藏羚羊等野生動物遷徙未受影響，施工期環(huán)境保護(hù)效果顯著[9]。青藏鐵路環(huán)境監(jiān)理工作成功之處在于以下幾個方面。

第一，創(chuàng)新環(huán)保制度，建立了環(huán)保監(jiān)理制度對青藏鐵路環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全過程監(jiān)控，“四位一體”環(huán)境管理模式[10,11]，形成了一個縱向統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理，橫向分工合作、協(xié)調(diào)一致、職責(zé)分明的環(huán)保管理機(jī)構(gòu)體系。第二，重視環(huán)保教育，培訓(xùn)工作到位。環(huán)境監(jiān)理站編制了青藏鐵路環(huán)境監(jiān)理指南、環(huán)境監(jiān)理細(xì)則、工程施工期環(huán)保培訓(xùn)教材等，直接培訓(xùn)各類參建人員近1100余人次，發(fā)放環(huán)保培訓(xùn)宣傳資料2300余份[12,13]。第三，環(huán)保責(zé)任主體明確。中鐵三局在工作施工場地等的移交過程中均簽訂了環(huán)保恢復(fù)協(xié)議，明確規(guī)定了恢復(fù)的責(zé)任、期限、標(biāo)準(zhǔn)及逾期未按要求恢復(fù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等具體事宜，有效避免了日后責(zé)任不清、相互推誘等弊端，加快了移交后的恢復(fù)進(jìn)度[14]。第四，具備健全的環(huán)境監(jiān)理工作制度。青藏鐵路建設(shè)中，在鐵路建設(shè)史上首次引入環(huán)境監(jiān)理，推行環(huán)境監(jiān)理和檢查制度、環(huán)保措施審查制度、環(huán)境監(jiān)理例會制度、環(huán)境專題會議制度、環(huán)境監(jiān)理報告制度、環(huán)境工作記錄制度、環(huán)保工作檔案管理制度、臨時工程核對優(yōu)化制度和環(huán)保獎懲制度等一整套較為完善的環(huán)保管理制度體系[14-16]。健全的環(huán)境監(jiān)理工作制度，對保護(hù)高原生態(tài)環(huán)境、落實各項環(huán)保措施提供了制度保證。

2．國內(nèi)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理存在問題

從2002年迄今，建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作推廣的12年中，雖然成績突出，但是問題也隨之顯現(xiàn)出來，下面就建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理在這些年中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行簡單的總結(jié)和論述，希望對今后的西藏自治區(qū)環(huán)境監(jiān)理工作有所啟發(fā)。

（1）環(huán)境監(jiān)理人員素質(zhì)不高，缺乏復(fù)合型人才。由于環(huán)境監(jiān)理工作的特殊性和復(fù)雜性，對環(huán)境監(jiān)理人員綜合素質(zhì)要求很高，要懂管理、工程技術(shù)、環(huán)境知識、環(huán)境法律協(xié)調(diào)能力和溝通能力要強(qiáng)。部分建設(shè)單位所請的建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理人員并非專業(yè)人員，建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理一樣是專業(yè)性非常強(qiáng)的技術(shù)性工作，涉及地表水、地下水、大氣、噪聲和生態(tài)等多個專業(yè)，并不是經(jīng)過簡單培訓(xùn)就可以上崗的，非專業(yè)人員很難在實際工作中發(fā)現(xiàn)實際問題，解決問題。

（2）缺乏統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)理制度及規(guī)范，宣傳工作不到位。有些跨省項目，在多省同時開始施工，目前國家尚未出臺統(tǒng)一的建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理技術(shù)規(guī)范，不同省對環(huán)境監(jiān)理要求不同，環(huán)境監(jiān)理單位對建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理存在認(rèn)識差異，不僅給建設(shè)單位的項目管理帶來了困惑，也給推廣建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理帶來了阻力。環(huán)境監(jiān)理單位現(xiàn)場工作缺乏規(guī)范指導(dǎo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境監(jiān)理工作人員容易忽視環(huán)境監(jiān)理的內(nèi)容及目的，超越環(huán)境監(jiān)理范圍參與或干預(yù)項目設(shè)計。建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作缺乏有力的宣傳，導(dǎo)致基層環(huán)保部門、項目建設(shè)單位對建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理缺乏認(rèn)識，無法區(qū)別建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理、工程監(jiān)理與環(huán)境監(jiān)察。

（3）環(huán)境監(jiān)理的法律責(zé)任缺失。建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理開展時間短，目前相關(guān)法律、法規(guī)中對其開展缺少硬性規(guī)定，加之建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理是建設(shè)單位自律行為，使得建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理難以嚴(yán)格落實建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件提出的措施。由于建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理對于項目建設(shè)單位、建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理單位均缺乏法律要求，也缺乏足夠嚴(yán)厲的處罰機(jī)制，勢必會造成建設(shè)單位認(rèn)為環(huán)境監(jiān)理是增加成本，對開展環(huán)境監(jiān)理工作存在抵制情緒，以致造成建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理嚴(yán)重滯后于項目建設(shè)，阻礙了建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

（4）環(huán)境監(jiān)理收費標(biāo)準(zhǔn)缺失。由于工程概預(yù)算中沒有實施環(huán)境監(jiān)理的相關(guān)費用，無法進(jìn)入工程預(yù)算，造成環(huán)境監(jiān)理開展所需費用的缺失，勢必會阻礙環(huán)境監(jiān)理工作的開展?，F(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)理制度設(shè)計中尚無環(huán)境監(jiān)理的收費標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的費用是由建設(shè)單位支付，當(dāng)質(zhì)量、進(jìn)度、成本與工程的環(huán)

境保護(hù)發(fā)生矛盾時，建設(shè)單位可能提出不利于環(huán)境保護(hù)的要求，此時環(huán)境監(jiān)理單位難免處于被動與尷尬的境地。

（5）環(huán)境監(jiān)理的資質(zhì)管理地位尷尬?，F(xiàn)階段環(huán)境監(jiān)理資質(zhì)管理基本分為3種：一是以遼寧省和青海省為代表，由具備建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)的單位，經(jīng)省級環(huán)境保護(hù)行政主管部門審核認(rèn)定后開展工作；二是以陜西省和浙江省為代表，由具備工程監(jiān)理資質(zhì)的企業(yè)經(jīng)省級環(huán)保和建設(shè)行政主管部門共同認(rèn)定后開展工作；三是交通和水利兩大行業(yè)的行業(yè)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)理資質(zhì)管理。這種多頭管理的模式，不僅造成各地區(qū)、各行業(yè)對環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的要求產(chǎn)生很大差異，也淡化了環(huán)境保護(hù)的行業(yè)特點，已經(jīng)對環(huán)境監(jiān)理的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

3．對策

為更好地發(fā)揮環(huán)境監(jiān)理在西藏地區(qū)建設(shè)項目中的作用，更加有效地開展環(huán)境監(jiān)理工作，總結(jié)國內(nèi)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理存在的問題，提出以下建議：

（1）建議西藏自治區(qū)環(huán)境監(jiān)理單位在環(huán)境監(jiān)理工作開展之前，將吸引一批既懂得工程技術(shù)又懂得環(huán)境保護(hù)技能的復(fù)合型人才作為首要任務(wù)。對環(huán)境監(jiān)理從業(yè)人員，不僅要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)理培訓(xùn)、資質(zhì)管理、報告編制、報告審核的理念，而且要通過提高環(huán)境監(jiān)理培訓(xùn)質(zhì)量達(dá)到提高環(huán)境監(jiān)理人員素質(zhì)的目的。建議環(huán)境監(jiān)理管理部門須嚴(yán)格要求環(huán)境監(jiān)理單位落實環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)理單位和環(huán)境監(jiān)理從業(yè)人員的監(jiān)督管理。

（2）建議盡快制定建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理技術(shù)規(guī)范及法規(guī)性文件，如《西藏自治區(qū)環(huán)境監(jiān)理指南》及實施細(xì)則，使建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作有明確而具體的依據(jù)?？蓞⒄涨嗖罔F路環(huán)境監(jiān)理工作中健全的環(huán)境監(jiān)理工作制度，制定一整套較為完善的環(huán)保管理制度體系。也可參照遼寧省注重省際間環(huán)境監(jiān)理的合作交流的做法，充分吸取各省成熟的管理經(jīng)驗。另外，加大環(huán)境監(jiān)理宣傳力度，在環(huán)境監(jiān)理行業(yè)外部，利用報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的意義和作用，加強(qiáng)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的宣傳工作，督促建設(shè)項目建設(shè)單位落實環(huán)境監(jiān)理工作。

（3）盡快出臺《西藏自治區(qū)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理管理辦法》并將環(huán)境監(jiān)理制度納入西藏自治區(qū)人大立法的法律、法規(guī)中，使環(huán)境監(jiān)理在自治區(qū)有法可依，進(jìn)一步完善自治區(qū)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)。

（4）將環(huán)境監(jiān)理制度納入自治區(qū)法律、法規(guī)后，建議西藏自治區(qū)發(fā)展改革、財政等部門調(diào)整工程投資組成，增加重點開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理費用，將建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理費用納入工程預(yù)算中，保證重點開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作的正常開展。負(fù)責(zé)制定建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的收費標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范環(huán)境監(jiān)理收費。建設(shè)單位負(fù)責(zé)將環(huán)境監(jiān)理費用納入工程概算，協(xié)調(diào)投資部門落實環(huán)境監(jiān)理費用，為開展環(huán)境監(jiān)理創(chuàng)造必要的工作條件。

（5）西藏自治區(qū)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理單位的選擇建議，首先，在前期可以考慮一些取得環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)證書的單位或水利、交通工程建設(shè)環(huán)境監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)的單位。其次需要建立一套完善的環(huán)境監(jiān)理單位備案制度，結(jié)合自治區(qū)環(huán)境特點，形成一套穩(wěn)定的、熟悉自治區(qū)生態(tài)環(huán)境特點的監(jiān)理隊伍。

（6）建立環(huán)境監(jiān)理單位和人員的考核機(jī)制，環(huán)境監(jiān)理單位應(yīng)建立嚴(yán)格的質(zhì)量審核制度和質(zhì)量保證體系，協(xié)助建設(shè)單位做好建設(shè)項目施工期的環(huán)境保護(hù)工作。從事建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作的人員應(yīng)持有環(huán)境監(jiān)理上崗證或環(huán)評工程師職業(yè)資格證。

4．結(jié)論

西藏自治區(qū)分布有珍稀瀕危物種的繁殖地、棲息地，候鳥遷移的重要湖泊、濕地以及具有重要科研及旅游價值的自然景觀、地質(zhì)遺跡、生物古跡等。自然濕地類型眾多、面積廣闊，珍稀物種豐富，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)地位十分重要。生態(tài)環(huán)境一旦被破壞，短時間內(nèi)難以恢復(fù)，最好的保護(hù)就是較少擾動和破壞，所以亟須全面開展建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作。目前，西藏自治區(qū)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作還是一個較新的課題，在許多行業(yè)領(lǐng)域都存在空白，法律、法規(guī)尚不健全，有很多不成熟的地方。西藏自治區(qū)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境特點、建設(shè)項目特征和環(huán)境管理實際需要，學(xué)習(xí)借鑒各試點省份成功經(jīng)驗，逐步使建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理制度化。應(yīng)就建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理管理和技術(shù)規(guī)范體系、環(huán)境監(jiān)理市場化運作方式、環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、環(huán)境監(jiān)理隊伍建設(shè)、環(huán)境監(jiān)理收費等進(jìn)行全方位探索，使得西藏自治區(qū)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作逐漸規(guī)范和完善。

[1] 張長波,羅啟仕.我國建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展態(tài)勢及其前景展望[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2010，33（S2）:672-677.

[2] 程勝高,戴明新,安琪.工程環(huán)境監(jiān)理發(fā)展態(tài)勢及其與環(huán)境評價關(guān)系[J]. 環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2005，28（5）：63-65.

[3] 楊超,鮑炯炯,夏文健.建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理在環(huán)境保護(hù)管理中的作用及前景展望[J].環(huán)境污染與防治，2008，30（5）：104-105.

[4] 達(dá)瓦次仁.西藏自然保護(hù)區(qū)概況以及保護(hù)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)[J].西藏研究，2012（6）：103-113.

[5] 王斌,彭波涌,李晶晶,等.西藏珠穆朗瑪峰國家級自然保護(hù)區(qū)鳥類群落結(jié)構(gòu)與多樣性[J].生態(tài)學(xué)報，2013，33（10）：3056-3063.

[6] 于慧,鄭志軍,程頌,等.西藏礦山生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及保護(hù)研究[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)，2011，34（2）：260-266.

[7] 鐘祥浩,劉淑珍,王小丹,等.西藏高原國家生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)[J].山地學(xué)報，2006，24（2）：129-136.

[8] 夏來水,戚茜,楊萬民.試論我國建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展及建議[J].環(huán)境保護(hù)，2012（1）：35-38.

[9] 陳澤昊,孫健,周鐵軍.建設(shè)環(huán)保齊步走——青藏鐵路環(huán)境監(jiān)理實踐[J].環(huán)境保護(hù), 2009（19）：57-59.

[10] 李耀增.青藏鐵路的環(huán)境監(jiān)理[J].環(huán)境保護(hù),2006（13）:28-30.

[11] 郭曉峰,李天威,彭荔紅.生態(tài)影響類建設(shè)項目實行施工期環(huán)境監(jiān)理初探[J].環(huán)境保護(hù)，2004（12）：44-45 .

[12] 陳澤昊.新建青藏鐵路格爾木至拉薩段施工期工程環(huán)境監(jiān)理工作階段總結(jié)[C]. 中國鐵道學(xué)會環(huán)境保護(hù)委員會會論文集，2005：15-22.

[13] 孫永福,青藏鐵路建設(shè)管理創(chuàng)新與實踐[J].管理世界，2005（3）：1-6.

[14] 李耀增.青藏鐵路環(huán)境監(jiān)理實踐探索[[C].鐵路工程環(huán)境管理和生態(tài)建設(shè)研討會論文匯編，2009：59-75.

[15] 王志堅,趙新宇,答治華.青藏鐵路施工期的環(huán)境保護(hù)管理[J]. 鐵道工程學(xué)報,2003（2）：79-81.

[16] 姜海波,孫健.環(huán)保管理制度的創(chuàng)新——環(huán)境監(jiān)理制度在青藏鐵路格拉段施工期的探索[J].鐵道勞動安全衛(wèi)生與環(huán)保，2008，35（1）：9-12.

環(huán)境保護(hù)部：《水污染防治行動計劃》正抓緊制訂中

國務(wù)院新聞辦公室于6月4日上午舉行新聞發(fā)布會，請環(huán)境保護(hù)部副部長李干杰介紹環(huán)境質(zhì)量狀況，并答記者問。李干杰表示，保部門貫徹落實“堅決向污染宣戰(zhàn)”的具體行動，就是要著力抓好三項重點工作，或者說是著力打好“三大戰(zhàn)役”。這“三大戰(zhàn)役”分別是：大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治。要按照“三嚴(yán)”的思路和要求，即“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路和要求，用鐵規(guī)、鐵腕來強(qiáng)化污染治理，努力改善大氣、水、土壤的環(huán)境質(zhì)量。

李干杰指出，在大氣污染防治方面，首先要深入實施《大氣污染防治行動計劃》，也就是大家熟知的《大氣十條》。要以霧霾頻發(fā)的特大城市和區(qū)域為重點，以PM 2.5和PM 10治理為突破口，抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源效率、尾氣排放和工地?fù)P塵等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步健全政府、企業(yè)、公眾共同參與新機(jī)制，實行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，努力改善大氣環(huán)境質(zhì)量，爭取讓老百姓看到、享受到更多的藍(lán)天白云。

李干杰說，第二個戰(zhàn)役就是要強(qiáng)化水污染防治。水環(huán)境保護(hù)面臨的形勢也是非常嚴(yán)峻的，我們要抓緊制定出臺《水污染防治行動計劃》，也叫《水十條》，并且在出臺之后要認(rèn)真抓好組織實施。制定《水十條》的思路主要是“抓兩頭、帶中間”。一頭是抓好飲用水水源地等水質(zhì)比較好水體的水質(zhì)保障工作，保證水質(zhì)不下降、不退化。另外一頭就是要針對已經(jīng)嚴(yán)重污染的劣V類水體，尤其是影響群眾多、公眾關(guān)注度高的黑臭水體，要下決心來治理好，大幅減少甚至消滅掉。通過這兩頭來帶動中間一般水體的水污染防治工作。

李干杰指出，第三個戰(zhàn)役是要抓好土壤污染防治。盡快制定出臺《土壤污染防治行動計劃》，也就是《土十條》。要通過加強(qiáng)監(jiān)督管理，切斷各類污染源，有效遏制土壤污染擴(kuò)大趨勢。實施土壤治理修復(fù)工程，努力改善土壤環(huán)境質(zhì)量。同時要加強(qiáng)對建設(shè)用地開發(fā)利用的監(jiān)管，有效控制和消除環(huán)境風(fēng)險，保障人居環(huán)境健康。

Analysis on Development of Environmental Supervision in Construction Projects of China——Understanding and thinking to carry out the environmental supervision in Tibet autonomous region

Fu Hao1Zhao Ci2Fu Yao3
（1. China Northeast Municipal Engineering Design and Research Institute, Jilin, 130021；2.Chinese Research Academy of Environmental Sciences*, Beijing, 100012, China）

At present, the engineering environmental supervision is still in the early stages in China, and its adm inistration system is not complete. Especially for Tibet autonomous region, the environmental supervision of constr uction projects remains blank in many felds, and relevant laws and regulations are unsound yet. This article introduced the development trends of domestic environmental supervision and provincial experiences of piloting works on environ mental supervision of construction projects. Combined w ith the local ecological characteristics and the experiences from environm ental supervision of Qinghai Tibet railw ay project, the environm ental supervision w ork in Tibet autonomous region was discussed. It helps to provide reference for relevant departments and explore a suitable way of environmental supervising mode in Tibet autonomous region. Hence, further to accomplish the goals successfully by in stitutionalizing the environmental supervision of construction projects gradually.

construction project; environmental supervision; the Tibet autonomous region

X328

A

1674-6252（2014）03-0014-08

傅浩 (1975— )，男，碩士研究生，主要從事環(huán)境影評價工作; 通訊作者：傅堯 (1973— )，男，高級工程師,環(huán)境影響評價工程師，博士，研究方向為環(huán)評技術(shù)研究/主要從事環(huán)境影響評價.