我國新環(huán)境保護(hù)法的突破與展望

徐 云 曹鳳中

(中關(guān)村綠色國情與戰(zhàn)略研究小組，北京 100044)

我國新環(huán)境保護(hù)法的突破與展望

徐 云 曹鳳中

(中關(guān)村綠色國情與戰(zhàn)略研究小組，北京 100044)

論述了我國新環(huán)境保護(hù)法，國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、突出重點(diǎn)、全面推進(jìn)的原則等；新修訂的《環(huán)保法》要求建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；推動(dòng)多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系是加大經(jīng)濟(jì)處罰的力度。設(shè)計(jì)了罰款的按日連續(xù)計(jì)罰規(guī)則；要求政府主管部門應(yīng)當(dāng)公開環(huán)境信息，應(yīng)當(dāng)制定和完善公眾參與的程序，為公眾參與環(huán)境監(jiān)督提供便利等。最后進(jìn)行了展望。

環(huán)境保護(hù)法；突破；展望

引言

4月24日，第十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過了修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)保法》）。新修訂的《環(huán)保法》貫徹了中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，結(jié)合我國的實(shí)際情況，最大限度地凝聚和吸納了各方面共識(shí)，是現(xiàn)階段最有力度的《環(huán)保法》。我們相信，新的環(huán)保法的實(shí)施將有力地推進(jìn)我國環(huán)境質(zhì)量的提高，為我國提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量提供了保障。

1．新修訂的《環(huán)保法》在幾個(gè)重要領(lǐng)域內(nèi)都有所突破

第一個(gè)突破是：提出國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、突出重點(diǎn)、全面推進(jìn)的原則等。特別是堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，體現(xiàn)了習(xí)近平主席說的：“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”的精神，指明了如何正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。將第四條修改為：“環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)依靠科技進(jìn)步、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、倡導(dǎo)生態(tài)文明、強(qiáng)化環(huán)境法治、完善監(jiān)管機(jī)制、建立長效機(jī)制。首次把生態(tài)文明的理念列

入，具有重要的意義，落實(shí)生態(tài)文明對(duì)于企業(yè)來說就是實(shí)施綠色發(fā)展，極大地提高資源與能源的利用率。

第二個(gè)突破是：新《環(huán)保法》要求建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制, 實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，制定經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，對(duì)未完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)實(shí)行環(huán)評(píng)限批，分階段、有步驟地改善環(huán)境質(zhì)量等。過去也實(shí)行過一些，這次納入了法律，預(yù)警機(jī)制首次提出，防患于未然。新的環(huán)保法要求國家建立與健全環(huán)境與健康的監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等，這體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的根本所在。

第三個(gè)突破是：推動(dòng)多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。多年來各個(gè)部門單打獨(dú)斗，一些環(huán)境問題涉及一些部門，必須實(shí)施協(xié)同機(jī)制。增強(qiáng)透明度、加強(qiáng)政府問責(zé)制和規(guī)范相關(guān)法律在環(huán)境保護(hù)方面具有重要意義。這次體現(xiàn)了多元共治、社會(huì)參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。其中，各級(jí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，公民進(jìn)行違法舉報(bào)，社會(huì)組織依法參與，新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督。

第四個(gè)突破是：新《環(huán)保法》加重了行政監(jiān)管部門的責(zé)任。新《環(huán)保法》一方面授予各級(jí)政府、環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，授權(quán)環(huán)保部門對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的設(shè)施、設(shè)備可以查封扣押，對(duì)超標(biāo)、超總量的排污單位可以責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)整治。特別是針對(duì)未批先建又拒不改正、通過暗管排污、逃避監(jiān)管等違法企業(yè)責(zé)任人，引入治安拘留處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。另一方面它也規(guī)定了對(duì)環(huán)保部門自身的嚴(yán)厲行政問責(zé)措施。

第五個(gè)突破是：加大經(jīng)濟(jì)處罰的力度。設(shè)計(jì)了罰款的按日連續(xù)計(jì)罰規(guī)則；這意味著環(huán)境保護(hù)部終于能夠?qū)ξ廴酒髽I(yè)開出比政府要求的環(huán)保措施更昂貴的罰單了。在過去，企業(yè)因污染所交的罰金比為達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而購入新設(shè)備或升級(jí)已有設(shè)備的花費(fèi)低很多。因而環(huán)保者面臨違法成本低、守法成本高的尷尬局面。

第六個(gè)突破是：追究地方的行政責(zé)任。新《環(huán)保法》明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，在第68條中提出，有“對(duì)不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的”、“對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的”、“依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的”、“篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的”、“應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的”等8種違法行為，造成嚴(yán)重后果的，地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)部門的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

第七個(gè)突破是：強(qiáng)調(diào)公眾參與。新《環(huán)保法》第53條寫到了一般的權(quán)利，即“公民、其他組織有權(quán)獲得環(huán)境信息”，也就是知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而且“要求政府主管部門應(yīng)當(dāng)公開環(huán)境信息，應(yīng)當(dāng)制定和完善公眾參與的程序，為公眾參與環(huán)境監(jiān)督提供便利”。新增專章規(guī)定信息公開和公眾參與體現(xiàn)了：“政府-企業(yè)-社會(huì)”共同治理環(huán)境的理念，給公眾參與指明了方向。

2．環(huán)境法制發(fā)展的基點(diǎn)

實(shí)行環(huán)境法制，簡單地說就是將環(huán)境（保護(hù)）工作納入法治的軌道。具體地說，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法制應(yīng)該包括如下要素：

第一，要有一套體現(xiàn)環(huán)境正義、公平的，符合環(huán)境道德和生態(tài)倫理的，正確協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的，旨在促進(jìn)人與自然和諧共處的環(huán)境法律，即制定一套良好的、科學(xué)的環(huán)境法體系。“正義”歷來被法學(xué)家認(rèn)為是最重要的一項(xiàng)法律原則和法治原則，環(huán)境法中的正義就是符合自然或自然規(guī)律、實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。

第二，要重視和強(qiáng)調(diào)環(huán)境民主和公眾參與，確定和保障公民的環(huán)境權(quán)，將環(huán)境民主與環(huán)境法制結(jié)合起來。公民環(huán)境權(quán)具有“基本人權(quán)”、道德權(quán)利、自然權(quán)利的某些性質(zhì)，從法律上肯定、確認(rèn)、尊重和保障環(huán)境權(quán)是環(huán)境法治區(qū)別于人治的最根本的價(jià)值追求。

第三，要強(qiáng)調(diào)環(huán)境法律的權(quán)威，公正、普遍地實(shí)施環(huán)境法律，在環(huán)境法律面前應(yīng)該人人平等。國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)必須公正、嚴(yán)格地執(zhí)行環(huán)境法律。

第四，要形成環(huán)境法制意識(shí)和環(huán)境道德風(fēng)氣，將環(huán)境法的實(shí)施與提倡環(huán)境道德和生態(tài)倫理等精神文明建設(shè)結(jié)合起來。

既承認(rèn)人的價(jià)值又承認(rèn)環(huán)境的價(jià)值，既尊重人的尊嚴(yán)又尊重大自然的尊嚴(yán)，這是環(huán)境法的基本價(jià)值取向；既有大量直接調(diào)整人與人的關(guān)系的法律規(guī)范，又有大量直接調(diào)整人與自然的關(guān)系的法律規(guī)范，還有同時(shí)調(diào)整人與自然的關(guān)系和人與人的關(guān)系的法律規(guī)范，這是環(huán)境法的鮮明特點(diǎn)。正如民法包括物權(quán)、債權(quán)這些基本規(guī)范體系一樣，環(huán)境資源法也包括環(huán)境權(quán)、自

然資源權(quán)這些基本規(guī)范體系。關(guān)于調(diào)整人與自然的關(guān)系的法學(xué)理論則充分地體現(xiàn)了上述價(jià)值取向和基本法律規(guī)范的作用。任何理論都體現(xiàn)一種價(jià)值觀念，任何法律學(xué)科理論都為其基本法律規(guī)范服務(wù)，但是沒有哪種傳統(tǒng)部門法學(xué)理論能夠像關(guān)于調(diào)整人與自然的關(guān)系的法學(xué)理論那樣，充分體現(xiàn)環(huán)境法的價(jià)值取向和基本法律規(guī)范。

關(guān)于法律與道德，在包括各部門法學(xué)理論在內(nèi)的各種法學(xué)理論發(fā)展史上，道德和倫理一直對(duì)法學(xué)理論具有重要影響。環(huán)境法學(xué)也有與其相對(duì)應(yīng)的道德和倫理，這就是環(huán)境道德和生態(tài)倫理。環(huán)境道德，又稱生態(tài)道德、地球道德，是一定社會(huì)調(diào)整人與自然之間的關(guān)系的道德規(guī)范的總和，其核心是有關(guān)人類尊重、愛護(hù)、保護(hù)自然和環(huán)境的道德。環(huán)境倫理或生態(tài)倫理是處理人與自然的關(guān)系、提倡人與自然和諧共處的倫理。環(huán)境道德含有對(duì)待自然的“義務(wù)”性規(guī)范，這種“義務(wù)”是促使將環(huán)境道德上升為環(huán)境法律義務(wù)即環(huán)境道德規(guī)范法律化的基礎(chǔ)。環(huán)境道德規(guī)范法律化，是將人類環(huán)境道德理念、原則、規(guī)范上升為法律的過程，也是好的環(huán)境法律由此產(chǎn)生和發(fā)展的過程；良好的環(huán)境法律，就是符合環(huán)境道德的法律，就是促進(jìn)環(huán)境公平和環(huán)境正義的法律，它在某種程度上決定著環(huán)境法律的本質(zhì)和特點(diǎn)，從而構(gòu)成環(huán)境法治的基石。環(huán)境道德和環(huán)境法律的結(jié)合，即環(huán)境道德規(guī)范的法律化和環(huán)境法律規(guī)范的道德化，是環(huán)境法制得以成立的不可或缺的兩個(gè)階段，也是人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處的歷史過程。

3．展望：我國環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展

從這次修訂可以看出中國環(huán)境保護(hù)法正在逐步形成一個(gè)比較完整、科學(xué)、合理的法律體系，已經(jīng)成為中國環(huán)境保護(hù)和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的最為重要的基礎(chǔ)和支柱，已經(jīng)成為中國社會(huì)主義法律體系中新興的、發(fā)展最為迅速的重要組成部分。

根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，人們開始追求舒適、優(yōu)美、健康的生存環(huán)境，未來十年，我國的環(huán)境保護(hù)法還需要進(jìn)一步發(fā)展。

1）要把政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源頭進(jìn)行控制

根據(jù)新《環(huán)保法》第四條規(guī)定：國家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，國家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，只指出了國家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，沒有明確提出政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，政策環(huán)評(píng)的突出特點(diǎn)是具有高層次性。但是，這么好的政策，我國目前卻實(shí)施不了。

政策環(huán)評(píng)的主要阻力來自于部門利益沖突。政策環(huán)評(píng)所注重的長期利益、全局利益，往往與重審批、輕規(guī)劃的部門利益和”短平快“出業(yè)績的地方利益相沖突，致使很多地區(qū)和部門對(duì)這項(xiàng)工作不支持，并以種種理由逃避開展規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任。我們想未來十年，可能就可以解決了。

2）實(shí)施從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源頭（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）到末端（產(chǎn)品）的全過程控制

項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，我國已經(jīng)實(shí)施多年，卓有成效。

自2007年以來，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)工作部署要求，環(huán)境保護(hù)部組織有關(guān)工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)和有關(guān)研究機(jī)構(gòu)，開展了《環(huán)境保護(hù)綜合名錄》編制工作。綜合名錄包含了“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品（以下簡稱“雙高”產(chǎn)品）。例如2012年頒布了596項(xiàng)“雙高”產(chǎn)品，其中重污染工藝68項(xiàng)、環(huán)境友好工藝64項(xiàng)、環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備28項(xiàng)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部還針對(duì)綜合名錄提出了七個(gè)方面的政策措施建議，特別是針對(duì)仍享受出口退稅優(yōu)惠政策的53種“雙高”產(chǎn)品，仍在開展加工貿(mào)易的64種“雙高”產(chǎn)品，分別向有關(guān)部門提出了取消出口退稅、禁止加工貿(mào)易的建議。鼓勵(lì)企業(yè)采用環(huán)境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權(quán)重，并加大環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備投資，達(dá)到以環(huán)境保護(hù)到逼技術(shù)升級(jí)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目的。

這一政策在未來十年，將有巨大的進(jìn)步。

3）要把控制環(huán)境質(zhì)量作為控制指標(biāo)，

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，第16條 “國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定將把環(huán)境質(zhì)量作為控制目標(biāo)，提上了日程，這也是結(jié)合國情的必然選擇，未來十年可能會(huì)起到很大的變化。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)控制環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，例如控制PM 2.5，估計(jì)未來十年我國會(huì)逐步實(shí)施。

對(duì)于中國來說，今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾還會(huì)長期存在。如果將環(huán)境、資源作為與資金、自然資源并列的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的稀缺資源的話，保護(hù)環(huán)境就變成了一種追求經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量與效益的“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，即通過計(jì)量各種稀缺資源的投入產(chǎn)出比來

決定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式和強(qiáng)度。得不償失的，當(dāng)然要舍棄。從這個(gè)角度而言，環(huán)境保護(hù)與中央一再強(qiáng)調(diào)的“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式”是一致的。事實(shí)上，也只有從這個(gè)角度看環(huán)保，才可能真正統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。當(dāng)然，這其中就必然涉及對(duì)環(huán)境、資源的定價(jià)問題。只有定得合適，才可能既保證經(jīng)濟(jì)增長也兼顧環(huán)境保護(hù)。

未來十年，政府行為派生的外部負(fù)效應(yīng)。在政府干預(yù)過程中,政府行為有時(shí)還會(huì)產(chǎn)生意想不到的后果,而政府對(duì)這種后果又缺乏控制力,這集中體現(xiàn)在“政府政策失靈”和“政府管理失靈”兩個(gè)方面?！罢呤ъ`”主要體現(xiàn)在政府控制和縮小環(huán)境資源的私人使用成本與社會(huì)利用成本之間差距的措施不力?；痣姾退妼?duì)環(huán)境的影響程度差異極大,可是相同的國家電價(jià),根本無法體現(xiàn)出兩者不同的生態(tài)成本?！罢芾硎ъ`”主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境發(fā)生沖突時(shí),地方政府官員的政績沖動(dòng)往往促使他們以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來確保經(jīng)濟(jì)的增長。而政府一旦介入環(huán)境資源管理,又會(huì)導(dǎo)致獲利者、受損者與政府管理部門之間的博弈。由于“尋租”行為,燃煤發(fā)電公司很有可能以較小的尋租成本,通過“政府攻關(guān)”或賄賂,獲得政府的默許或批準(zhǔn),進(jìn)而把外部成本轉(zhuǎn)嫁給他人或社會(huì)。

4）環(huán)保制度與相關(guān)的公共制度進(jìn)一步銜接

相關(guān)公共制度是指國家的經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、政治政策、科教文衛(wèi)政策等公共政策中與環(huán)保制度密切相關(guān)的制度或規(guī)則。環(huán)保制度與相關(guān)公共制度銜接不良,造成環(huán)境保護(hù)的管理制度缺位,加劇了環(huán)境資源供求緊張的矛盾。如環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃、環(huán)境污染治理規(guī)劃,本來是各區(qū)域制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、進(jìn)行生產(chǎn)力布局的依據(jù)之一,但是現(xiàn)實(shí)中它卻往往與各區(qū)域的相關(guān)公共制度脫節(jié)。這樣各區(qū)域在制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí),往往缺乏對(duì)環(huán)境資源承載能力的考慮,一旦等到布局形成,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定型后才發(fā)現(xiàn)環(huán)境承載力不足,再想進(jìn)行結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整難度大,成本高,唯一的途徑就是以犧牲環(huán)境為代價(jià)，如四川“陶都”夾江縣為此付出了慘重代價(jià)。

5）逐步提高健康水平是環(huán)境保護(hù)的根本目標(biāo)

建設(shè)美麗中國是改善民生創(chuàng)造幸福的時(shí)代要求。隨著生活水平不斷提升，人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量、健康水平的關(guān)注度越來越高，逐漸從“求溫飽”轉(zhuǎn)向“盼環(huán)保”、從“謀生計(jì)”變?yōu)椤耙鷳B(tài)”。建設(shè)美麗中國，必須積極回應(yīng)并不斷滿足人民群眾日益強(qiáng)烈的環(huán)境訴求，才能全面提高生活質(zhì)量、提升幸福指數(shù)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展目標(biāo)。

4．正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是長期的任務(wù)

外部效應(yīng)是由市場(chǎng)失靈引起的,環(huán)境保護(hù)執(zhí)法失靈還會(huì)發(fā)生，因?yàn)槭袌?chǎng)不能將生態(tài)資源的生態(tài)服務(wù)能力納入市場(chǎng)成本,然而更深刻的根源卻是私人利益與公共利益、局部利益與全局利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益的矛盾。將外部效應(yīng)內(nèi)部化并使其進(jìn)入市場(chǎng),主要通過產(chǎn)權(quán)明晰化的途徑,但在制定和實(shí)行環(huán)保制度時(shí)我們需要考慮更多的問題,才能維護(hù)整體利益和未來利益?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中,利益是分散在各個(gè)層面的,如社會(huì)集團(tuán)之間、地區(qū)之間乃至國家之間。采煤沉陷導(dǎo)致了越來越多的村莊需要搬遷,二氧化硫的大量排放造成了相鄰區(qū)域的酸雨頻降,各種各樣的利益沖突都能直接或間接地影響我國的生態(tài)環(huán)境。保護(hù)環(huán)境,僅僅依靠環(huán)保部門管制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,必須建立超越環(huán)保風(fēng)暴的制度機(jī)制—一個(gè)既能保證個(gè)體得益,又能促進(jìn)集體理性的制度體系。要達(dá)到這一目的,根本出路在于制度創(chuàng)新,制定新的環(huán)保政策和產(chǎn)業(yè)政策,盡量使環(huán)境資源的全部成本反映在產(chǎn)品價(jià)格中,實(shí)行污染者支付相應(yīng)“生態(tài)環(huán)境凈化成本”或“生態(tài)環(huán)境損害成本”的制度。

值得注意的是,任何制度都只有在能夠?qū)嵭械臈l件下才能發(fā)生作用,因此在生態(tài)資源可持續(xù)利用的制度安排和實(shí)施機(jī)制上,我們需要得到市場(chǎng)參與主體的認(rèn)可和接受,也就是說,政府機(jī)構(gòu)、當(dāng)前和未來生態(tài)資源的利用主體,以及越來越多的代表生態(tài)資源惡化受損者的非營利性組織,是否認(rèn)可和在多大限度上接受這些制度及其實(shí)現(xiàn)手段,它們之間力量的抗衡最終將決定生態(tài)資源可持續(xù)利用制度的實(shí)施程度。事實(shí)上,這些力量之間的抗衡在本質(zhì)上雖然表現(xiàn)為不同利益團(tuán)體之間的一種博弈,但政府對(duì)生態(tài)資源利益關(guān)系的整合,創(chuàng)建生態(tài)資源可持續(xù)利用的制度體系,正是通過協(xié)調(diào)他們之間的討價(jià)還價(jià)來實(shí)現(xiàn)妥協(xié)與平衡的過程。誠然,現(xiàn)在的“生態(tài)危機(jī)”和“生態(tài)災(zāi)難”已經(jīng)受到政府與社會(huì)的普遍關(guān)注,然而政府的制度安排越影響利益團(tuán)體,這些團(tuán)體就越覺得政府的制度安排與自己的目的相關(guān),也越積極努力地去影響政府的決策。為了使國家和政府真正成為屬于整個(gè)社會(huì)的公共力量,不至于成為少數(shù)強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體的代言人,需要建立現(xiàn)代社會(huì)的有效機(jī)制,通過制度化的途徑接納社會(huì)成員的普遍參與。

The breakthrough and prospect of china’s new environmental protection law

Xu Yun Cao Fengzhong
（Zhongguancun Green Situation and Strategy Research Group, Beijing, 100044, China）

This paper described system innovation of the New Environmental Protection Law, which is the f rst change to the legislation in 25 years. The revised law sets environmental protection as the country’s basic policy. It stipulates that the country should establish and improve its environmental resources carrying capacity monitoring, as well as survey and risk assessment mechanisms. The law also toughens the penalties for environmental offenses, polluters w ill now face a daily-based fnes and publicly exposed. The authorities are required to publicize environmental information and encourage citizen participation in environmental adm inistrative enforcement. In the end, prospects were made for better application of the new law to all kinds of environmental behavior.

new environmental protection law; breakthrough; prospect

X-019

A

1674-6252（2014）03-0001-04