地方人大專門委員會工作機(jī)制研究

湖北省宜昌市人大常委會課題組

地方人大專門委員會是縣級以上的人民代表大會的常設(shè)專門機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著協(xié)助本級人大及其常委會依法行使職權(quán)的重要任務(wù)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大專門委員會的建設(shè)，為人大及其常委會依法行使職權(quán)提供有效的組織保障，更好地發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，根據(jù)湖北省人大常委會研究室安排的研究課題，我們于2013年6月至10月，在學(xué)習(xí)研究有關(guān)法律的同時，通過座談、問卷調(diào)查和網(wǎng)上查詢等方式，收集了省級人大專門委員會的相關(guān)資料，重點(diǎn)了解了湖北省13個市州人大專門委員會的設(shè)置、人員和工作等基本情況，并對專門委員會工作機(jī)制[1]進(jìn)行初步的分析研究。

一、專門委員會工作制度建設(shè)現(xiàn)狀概述

（一）制度基本情況

地方人大專門委員會工作制度是隨著它自身的設(shè)立和地方人大工作的不斷發(fā)展而逐步建立和完善的。我國現(xiàn)行憲法沒有關(guān)于地方人大專門委員會的專門條款。地方人大專門委員會工作制度主要體現(xiàn)在以下方面。

1.法律。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》[2]，1979年7月第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）[3]，對地方人大專門委員會均未涉及。1986年12月第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議第二次修正地方組織法規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制（政法）委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專門委員會。”1994年3月第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱為預(yù)算法）[4]規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主要會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)的工作委員會進(jìn)行初步審查?！?000年3月第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱為立法法）[5]規(guī)定，“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿?！庇辛⒎?quán)的地方人民代表大會據(jù)此普遍設(shè)立了法制委員會，專司地方性法規(guī)草案的統(tǒng)一審議工作。2006年8月第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱監(jiān)督法），對專門委員會協(xié)助人大常委會聽取和審議專項工作報告，進(jìn)行執(zhí)法檢查，審查和批準(zhǔn)決算或預(yù)算調(diào)整草案，規(guī)范性文件備案審查，開展質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等工作進(jìn)行了規(guī)定。

2.法規(guī)。部分地方人大及其常委會根據(jù)工作需要，先后通過制定地方性法規(guī)，對專門委員會的工作職責(zé)、工作程序和工作方式進(jìn)行了初步規(guī)范。1992年3月吉林省第七屆人民代表大會第五次會議通過了《吉林省人民代表大會專門委員會工作條例》，1998年進(jìn)行了修改。該條例對專門委員會的工作職責(zé)、專門委員會會議、專門委員會辦事機(jī)構(gòu)等方面，進(jìn)行了較為具體的規(guī)定。1994年3月，黑龍江省第八屆人民代表大會第二次會議通過了《黑龍江省人民代表大會專門委員會暫行條例》，對專門委員會的有關(guān)事宜作出了一些明確的規(guī)定。1999年2月江蘇省第九屆人民代表大會第二次會議通過了《江蘇省人民代表大會專門委員會工作條例》，分總則、組織機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、議事規(guī)則、附則五章，對專門委員會進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)范。

此外，各省、自治區(qū)、直轄市以及有立法權(quán)的市的人大及其常委會普遍加強(qiáng)了自身建設(shè)方面的立法，制定了人大及其常委會議事規(guī)則和地方立法、監(jiān)督、討論決定重大事項等方面的地方性法規(guī)，對專門委員會協(xié)助人大及其常委會統(tǒng)一審議地方性法規(guī)草案，初審計劃和預(yù)算草案，聽取和審議專項工作報告，開展執(zhí)法檢查和規(guī)范性文件備案審查，聯(lián)系代表，督辦代表建議、批評和意見等方面的工作都進(jìn)行了明確的規(guī)范。

3.規(guī)范性文件。各地人大專門委員會在工作實(shí)踐中，依據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地的工作實(shí)際，逐步探索和總結(jié)出一系列自身的工作職責(zé)、工作方式和工作程序的規(guī)范，形成了適用于人大專門委員會的工作制度。有的地方人大專門委員會還制定了開展某項具體工作的辦法。湖北省恩施自治州人大各專門委員會制定了“工作規(guī)則”和“與州直有關(guān)部門工作聯(lián)系辦法”，將人大專門委員會的工作和與州政府各部門的聯(lián)系規(guī)范化、制度化。

（二）制度重要內(nèi)容

綜上所述，我國初步形成了以法律為主導(dǎo)、法規(guī)為補(bǔ)充、規(guī)范性文件為基礎(chǔ)的地方人大專門委員會工作制度體系。概括起來，人大專門委員會工作制度主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

1.法律屬性。地方組織法第三十條規(guī)定，“各專門委員會受本級人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)?！薄案鲗ｉT委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團(tuán)在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，常務(wù)委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常務(wù)委員會會議通過?！薄案鲗ｉT委員會在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議?！边@些法律規(guī)定表明，地方人大專門委員會是依法產(chǎn)生的人民代表大會常設(shè)機(jī)構(gòu)，是協(xié)助本級人大及其常委會依法行使職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)，它與常委會辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的組成要件、隸屬關(guān)系、法律地位、工作職責(zé)、行權(quán)方式等方面有著質(zhì)的區(qū)別。

2.工作原則。地方組織法確定的地方人大專門委員會特定的法律地位和性質(zhì)，決定其工作必須遵循以下基本原則：一是堅持依法履職。地方人大專門委員會雖是人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但不具有權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，沒有實(shí)體性權(quán)力。因此，在參與和協(xié)助人大及其常委會行使職權(quán)時，必須嚴(yán)格依照法定職責(zé)和法定程序進(jìn)行。二是堅持集體行權(quán)。任何一個專門委員會組成人員都無權(quán)代表專門委員會作出某一決定，也無權(quán)行使專門委員會的職權(quán)，只能以專門委員會會議形式集體行使職權(quán)。召開專門委員會會議必須由全體組成人員的過半數(shù)出席，討論決定問題時，必須由全體組成人員的過半數(shù)通過才能具有法律效力。三是堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。地方組織法規(guī)定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展各項工作，這就從法律上規(guī)定了專門委員會工作時必須服從本級人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)和決定。

3.工作方式。按照地方組織法及其他相關(guān)法律賦予地方人大專門委員會的工作職責(zé)，其工作方式主要有以下三種：一是召開會議。地方各級人大及其常委會的行權(quán)原則和工作方式最根本的特點(diǎn)是實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，以會議的方式集體行使職權(quán)。專門委員會作為人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，召開會議必然是依法行使職權(quán)的首要工作方式。凡以專門委員會名義開展的工作，如提出議案、議案審議和預(yù)算審查結(jié)果的報告、工作建議等，都應(yīng)召開專門委員會全體會議討論決定。各專門委員會根據(jù)工作需要，不定期舉行會議。專門委員會全體會議由主任委員、副主任委員和全體委員組成，由主任委員召集并主持，主任委員因故不能主持時，可以委托副主任委員主持。二是調(diào)查研究。調(diào)查研究是專門委員會的重要職責(zé)，也是專門委員會的基本工作方式。專門委員會進(jìn)行調(diào)查研究，主要是為了掌握情況，發(fā)現(xiàn)問題，形成意見和建議，為履行好法律賦予的“研究、審議和擬訂有關(guān)議案”“提出建議”、統(tǒng)一審議地方性法規(guī)草案、初審計劃和預(yù)算草案等職權(quán)做準(zhǔn)備。因此，有關(guān)專門委員會一般在人大會議或常委會會議召開前，就對與會議有關(guān)的議案、法規(guī)草案及其他議題涉及的重要問題，進(jìn)行深入調(diào)查研究，提出解決方案和建議，供審議時參考。三是組織實(shí)施。組織實(shí)施是地方人大專門委員會協(xié)助本級人大及其常委會開展監(jiān)督工作的重要工作方式。常委會執(zhí)法檢查計劃確定后，由主任會議委托有關(guān)專門委員會具體組織實(shí)施；同級人民政府和下級人大及其常委會報送的規(guī)范性文件，經(jīng)常委會辦事機(jī)構(gòu)集中備案后由各有關(guān)專門委員會組織實(shí)施審查，等等。

（三）制度主要缺失

地方人大專門委員會建立的時間不太長，各地人大及其常委會依據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中逐步探索形成了一系列工作制度，為保障人大專門委員會依法履行職能，發(fā)揮了重要的積極作用。但是，地方人大專門委員會在工作實(shí)踐中仍面臨著許多困難和問題，尤其是在法制建設(shè)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，更不能滿足人大工作實(shí)際的需要。其主要缺失有以下幾方面：

1.缺乏憲法的頂層設(shè)計。我國憲法不僅是治國安邦的總章程，也是人民代表大會制度建立的牢固根基。憲法第七十條規(guī)定：“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)?！薄案鲗ｉT委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案?！倍鴮Φ胤饺舜髮ｉT委員會沒有作出任何的規(guī)定，這對于地方人民代表大會的組織建設(shè)來說既是一個極大的遺憾，又是一方面的重要缺失。

2.缺乏法律的重要支撐。從法律層面來看，現(xiàn)行法律對地方人大專門委員會的有關(guān)規(guī)定存在三個方面的問題。一是關(guān)于專門委員會的設(shè)置留空檔。地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)若干專門委員會，而沒有關(guān)于縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會設(shè)立專門委員會的規(guī)定，在實(shí)際工作中存在諸多不便和不妥之處。二是關(guān)于專門委員會的職責(zé)較原則。地方組織法及其他有關(guān)法律規(guī)定的專門委員會職責(zé)過于原則。從人大工作的實(shí)踐看，這些規(guī)定已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)專門委員會在地方人大建設(shè)中承擔(dān)的大量工作和重要任務(wù)。三是關(guān)于專門委員會工作的程序無規(guī)范。雖然在地方組織法和其他相關(guān)法律中有一些關(guān)于專門委員會職責(zé)的規(guī)定，但缺乏明確、具體、可操作的程序性規(guī)定，影響專門委員會工作的質(zhì)量和效能。

3.缺乏法規(guī)的具體規(guī)范。從目前情況來看，我國31個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會中，僅有吉林、黑龍江和江蘇三個省制定了省人民代表大會專門委員會工作條例，僅占省級人大常委會總數(shù)的9.67%。因此，在目前有關(guān)法律對地方人大專門委員會只作出一些原則性規(guī)定的情況下，對地方人大專門委員會的設(shè)置、工作職責(zé)、工作程序和工作方式等缺乏明確、統(tǒng)一的地方性法規(guī)的規(guī)范，是目前影響地方人大專門委員會工作制度建設(shè)的突出問題。

二、專門委員會機(jī)構(gòu)人員和工作現(xiàn)狀分析

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)立和人員構(gòu)成情況

目前，地方組織法關(guān)于設(shè)立專門委員會的有關(guān)要求和前提條件比較原則，造成各地人大專門委員會設(shè)立和人員構(gòu)成情況的差異很大。現(xiàn)就我們調(diào)查了解的湖北省武漢、黃石、荊州、宜昌、孝感、鄂州、黃岡、咸寧、十堰、恩施、襄陽、荊門、隨州13個市州的具體情況分析如下：

1.專門委員會設(shè)立情況（見表1）。目前，專門委員會單獨(dú)設(shè)立的有武漢市、黃石市、荊州市、宜昌市、孝感市、鄂州市、黃岡市，其中武漢市設(shè)立8個專門委員會，黃岡市設(shè)立7個專門委員會，荊州市和宜昌市分別設(shè)立6個專門委員會，黃石市、孝感市和鄂州市分別設(shè)立5個專門委員會；專門委員會和工作委員會同時設(shè)立的有咸寧市、十堰市、恩施自治州，其中十堰市、恩施自治州均設(shè)立6個專門委員會和6個工作委員會，咸寧市設(shè)立5個專門委員會和5個工作委員會，3市州“兩委”均合署辦公；不設(shè)立專門委員會而只設(shè)立工作委員會的有襄陽市、荊門市、隨州市，其中襄陽市和荊門市分別設(shè)立7個工作委員會，隨州市設(shè)立5個工作委員會。

2.專門委員會組成人員情況（見表2）。在上述的單獨(dú)設(shè)立專門委員會的7個市中，除武漢市作為省會城市（副省級）外，其他6個地級市的情況是：設(shè)立專門委員會共34個，每個專門委員會由5至7人組成，共計組成人員210人，其中50歲以下的79人，屆中進(jìn)出的70人，具有本科以上學(xué)歷的139人，具有相應(yīng)專業(yè)背景的143人，屬于專職性質(zhì)的71人，由人大機(jī)關(guān)干部轉(zhuǎn)任的33人，擔(dān)任常委會委員的73人。

3.工作人員及經(jīng)費(fèi)保障情況。6個地級市中，專門委員會均設(shè)立了辦公室，其中1個市人大專門委員會辦公室為副縣級，其余5個市均為正科級，共有工作人員44人，每個專門委員會平均1.2個工作人員。每個專門委員會工作經(jīng)費(fèi)最高的8萬元/年，最低的2.4萬元/年。

（二）開展工作情況

從我們收集的各地人大專門委員會的工作總結(jié)、工作計劃等資料中，可以看出近年來，地方人大專門委員會遵循有關(guān)法律的各項規(guī)定，在參與和協(xié)助本級人大及其常委會依法履職的過程中，積極探索，勇于創(chuàng)新，較好地發(fā)揮了自身的職能作用。

1.在參與立法工作中發(fā)揮了積極作用。武漢市、恩施自治州人大有關(guān)專門委員會積極開展地方性法規(guī)和民族自治法規(guī)立項的調(diào)查研究，為常委會編制立法規(guī)劃和年度立法計劃提出意見和建議；在立法過程中，充分發(fā)揮專門委員會的優(yōu)勢和特點(diǎn)，對法規(guī)草案進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的專業(yè)化審查，提出高質(zhì)量的初審意見，為人大及其常委會會議審議法規(guī)草案提供重要的參考。其他各地人大專門委員會在上級人大及其常委會開展的有關(guān)立法調(diào)研和法律法規(guī)草案征求意見時，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，結(jié)合本地實(shí)際，積極提出有價值的意見和建議。

2.在開展監(jiān)督工作中發(fā)揮了保障作用。協(xié)助常委會開展執(zhí)法檢查、聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、審查和批準(zhǔn)計劃和預(yù)算調(diào)整方案及決算草案、對規(guī)范性文件備案審查等工作，是監(jiān)督法賦予地方人大專門委員會的重要職責(zé)。一是提高聽取和審議專項工作報告實(shí)效。各專門委員會在深入了解改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題和人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的基礎(chǔ)上，向常委會提出年度聽取和審議有關(guān)專項工作報告的建議；常委會確定專項工作報告的議題后，專門委員會按照各自分工，與報告單位進(jìn)行聯(lián)系，就報告內(nèi)容溝通情況、交換意見，并圍繞報告的事項組織開展調(diào)查研究或視察活動，掌握第一手資料，為常委會會議審議報告提供可供參考的調(diào)查報告；會后，有關(guān)專門委員會就報告機(jī)關(guān)的整改情況進(jìn)行跟蹤督查，并督促報告機(jī)關(guān)將整改情況報告常委會。二是組織執(zhí)法檢查。專門委員會在對有關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，向常委會提出年度執(zhí)法檢查項目的建議；常委會執(zhí)法檢查計劃經(jīng)主任會議確定后，有關(guān)專門委員會具體組織實(shí)施；常委會聽取和審議執(zhí)法檢查報告后，有關(guān)專門委員會在法定時間內(nèi)，就法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)的整改情況聽取匯報，進(jìn)行跟蹤督查，并督促將整改情況報告常委會。三是加強(qiáng)對計劃和預(yù)算的監(jiān)督。有關(guān)專門委員會依法審查計劃、規(guī)劃、預(yù)算調(diào)整方案和決算草案，督促政府依法行政，依法理財，維護(hù)計劃和預(yù)算的嚴(yán)肅性。四是審查規(guī)范性文件。專門委員會按照各自的分工，分別審查有關(guān)的規(guī)范性文件的合法性，為常委會把好規(guī)范性文件備案審查關(guān)。此外，地方人大專門委員會還在協(xié)助常委會做好專題詢問和來信來訪等方面做了大量的組織和督辦工作。

3.在做好代表工作中發(fā)揮了橋梁作用。代表工作是各級人大及其常委會的基礎(chǔ)工作，也是地方人大專門委員會的重要工作。一是為代表提出議案和建議批評意見提供服務(wù)。各專門委員會發(fā)揮自身的工作優(yōu)勢和專業(yè)特長，通過與本級人大代表的密切聯(lián)系，為代表依法提出高質(zhì)量的議案和建議、批評、意見，提供咨詢，給予引導(dǎo)和幫助。二是努力提高審議代表議案的質(zhì)量。有關(guān)專門委員會在審議人大會議主席團(tuán)交付審議的代表議案時，深入開展調(diào)查研究，積極與有關(guān)機(jī)關(guān)和提出議案的代表溝通、聯(lián)系，聽取和采納合理意見，提出議案審議報告，經(jīng)專門委員會全體會議通過后，提請常委會審議。三是認(rèn)真處理和督辦代表建議、批評和意見。人大常委會辦事機(jī)構(gòu)交由專門委員會研究處理的代表建議、批評和意見，有關(guān)專門委員會積極與提出建議的代表聯(lián)系，溝通想法，交換意見，聽取建議，并在認(rèn)真研究處理的基礎(chǔ)上答復(fù)代表；對人大常委會辦事機(jī)構(gòu)交由“一府兩院”承辦的涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中的建議、批評和意見，有關(guān)專門委員會進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤督辦。

4.在加強(qiáng)自身建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。各地人大及其常委會十分重視和支持專門委員會的建設(shè)，充分發(fā)揮專門委員會的積極性、主動性和創(chuàng)造性，專門委員會的自身建設(shè)取得可喜的成就。一是逐步建立和健全了專門委員會的工作職責(zé)與議事規(guī)則，為專門委員會依法履職提供了制度保障。二是按照政治堅定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實(shí)高效、作風(fēng)過硬、團(tuán)結(jié)協(xié)作、勤政廉潔的要求，加強(qiáng)了專門委員會工作機(jī)構(gòu)和干部隊伍建設(shè)，提高了工作機(jī)構(gòu)和人員的服務(wù)質(zhì)量與效率。

（三）存在主要問題

如前所述，地方人大專門委員會建設(shè)和工作有了長足的進(jìn)展，對于不斷完善人民代表大會制度，促進(jìn)地方人大及其常委會工作發(fā)揮了重要作用。然而，目前在地方人大專門委員會組織建設(shè)和工作實(shí)踐中還存在一些不可忽視的問題。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)立不規(guī)范。從我們調(diào)查了解的情況來看，一是部分市人大沒有依法設(shè)立專門委員會，由常委會的工作委員會代行人大專門委員會的工作職責(zé)，這就造成工作委員會的許多工作不僅超出其法定職責(zé)范圍，而且也影響到專門委員會的一些法定職責(zé)不能被行使。二是專門委員會名稱不規(guī)范。各地人大同一類型的專門委員會名稱不統(tǒng)一，如負(fù)責(zé)聯(lián)系政府農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的專門委員會名稱有：農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會、農(nóng)村委員會、農(nóng)業(yè)委員會等等。

2.人員結(jié)構(gòu)不合理。我們通過對宜昌市、黃石市、孝感市、鄂州市、荊州市、黃岡市人大專門委員會組成人員的統(tǒng)計分析，認(rèn)為其結(jié)構(gòu)不盡合理。首先，是組成人員年齡偏高。在上述6個市人大專門委員會組成人員中年齡50歲以下的僅占37%，絕大多數(shù)人員只能任滿一屆，部分人員還不能任滿一屆，屆中組成人員進(jìn)出達(dá)到33.3%，組成人員變動太大和太快，極不利于保持人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。其次，是組成人員中專職人員較少。6個市人大專門委員會組成人員中專職的僅占33.8%，具體地說每個專門委員會一般只有正、副主任委員兩人屬專職，委員全部為兼職。兼職委員過多，難以集中開展調(diào)查研究等活動，無法保證專門委員會會議討論、審議和表決重要事項的質(zhì)量，有時甚至因出席會議人員達(dá)不到半數(shù)而無法召開。

3.協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不完善。地方組織法規(guī)定，專門委員會在人大會議閉會期間，受本級人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)。湖北省和部分市人大常委會的做法是每1名常委會副主任分管（過去為聯(lián)系）1至2個專門委員會工作，同時安排常委會秘書長或副秘書長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)專門委員會的工作。往往專門委員會在常委會分管副主任的安排下，或經(jīng)請示分管副主任同意后就各自開展工作，專門委員會之間的工作安排缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，致使各專門委員會重要工作和重大活動的安排在時間、地點(diǎn)、場所等方面，常常發(fā)生“碰車”現(xiàn)象。

4.工作方法不恰當(dāng)。目前，多數(shù)地方人大專門委員會的設(shè)立是按照與“一府兩院”部門對應(yīng)的原則設(shè)立的，專門委員會主任委員和副主任委員中也有許多是從所聯(lián)系部門的領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任而來，部分專門委員會與聯(lián)系的部門存在著一種自然的特殊關(guān)系。因此，這些專門委員會有時在執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告時，從部門的局部利益出發(fā)，為部門提出增機(jī)構(gòu)、擴(kuò)編制、加預(yù)算等方面的意見和建議，使專門委員會的工作明顯的帶有部門利益傾向。

三、完善專門委員會工作機(jī)制的思考和對策

（一）修改完善有關(guān)地方人大專門委員會的法律制度

地方人大專門委員會設(shè)立二十多年來，各地進(jìn)行了許多有益的探索，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗，為修改完善有關(guān)地方人大專門委員會的法律制度打下了良好的基礎(chǔ)。

1.修改地方組織法。地方組織法是地方人大專門委員會設(shè)立和履職的依據(jù)。由于該法對專門委員會職責(zé)的規(guī)定十分原則，在實(shí)踐中難免會影響專門委員會工作的效能。因此，適時修改地方組織法十分必要。一是對人大專門委員會的工作職責(zé)、工作方式、工作程序等方面進(jìn)行具體明確的規(guī)定，使專門委員會在履職時有法可依。二是將設(shè)立專門委員會的主體擴(kuò)大到縣級人民代表大會，使有關(guān)法律賦予專門委員會的職責(zé)在縣級人大及其常委會的工作中落到實(shí)處。

2.制定地方性法規(guī)。建議湖北省人大常委會學(xué)習(xí)借鑒外省的立法經(jīng)驗，根據(jù)憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合湖北省實(shí)際，制定《湖北省及所轄市、州人民代表大會專門委員會工作條例》，對本級及所轄自治州、設(shè)區(qū)的市人大專門委員會的組織機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、議事規(guī)則等方面進(jìn)行更為詳細(xì)具體的規(guī)定，以使各級人大專門委員會的工作法律化、規(guī)范化。

（二）切實(shí)加強(qiáng)地方人大專門委員會機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)

完善地方人大專門委員會工作機(jī)制，機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)是基礎(chǔ)，也是前提。加強(qiáng)專門委員會機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，應(yīng)著手以下幾方面的工作：

1.依法設(shè)立專門委員會。專門委員會具有特殊的法律地位，它既有自身的法定職能，又是人大及其常委會行使法定職能的專門領(lǐng)域的執(zhí)行者。因此，地方人大專門委員會的工作，對地方人大及其常委會有效地行使立法、監(jiān)督、決定、選舉任免等職權(quán)，更好地履行地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，起著任何辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)均不可替代的重要作用。

2.合理配備組成人員。專門委員會工作具有法定性、專業(yè)性、經(jīng)常性和權(quán)威性等特點(diǎn)，保持和發(fā)揮好其特點(diǎn)優(yōu)勢，合理選配組成人員顯得十分重要和必要。一是要優(yōu)化組成人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，既有大的專業(yè)分工，又要有各方面人才；二是要考慮組成人員的年齡結(jié)構(gòu)，應(yīng)改變目前年齡結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，在組成人員中有1/3以上的人員能任兩屆，以保持專門委員會工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性；三是要注重配備具有相關(guān)專業(yè)知識的人員，提高專職委員比例，逐步實(shí)現(xiàn)專門委員會組成人員的專業(yè)化、專職化，以解決目前專門委員會不“?！钡膯栴}。

3.選優(yōu)配強(qiáng)工作人員。當(dāng)前，在專門委員會“不?！钡臓顩r一時難以有效改變的情況下，除要進(jìn)一步充分發(fā)揮組成人員的作用外，可以采取以下措施：一是選配懂專業(yè)、有水平、能力強(qiáng)、素質(zhì)高的工作人員；二是對財政經(jīng)濟(jì)、內(nèi)務(wù)司法等工作量較大的專門委員會適當(dāng)增加工作人員；三是按低于專門委員會行政級別半級配備辦公室主任（武漢市現(xiàn)為正處級，黃石市現(xiàn)為副處級），既有利于協(xié)調(diào)“一府兩院”對口聯(lián)系部門的工作，也有利于調(diào)動和提高工作人員的工作積極性。

（三）建立完善地方人大專門委員會各項工作制度

建立各項工作制度，是完善地方人大專門委員會工作機(jī)制的重要內(nèi)容。要依據(jù)地方組織法及其他相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真總結(jié)過去的工作經(jīng)驗，逐步形成一套針對性強(qiáng)、操作性好的專門委員會工作制度。

1.建立完善專門委員會工作規(guī)則。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，全面梳理專門委員會的法定職能，明確專門委員會法律性質(zhì)、組成人員要求、工作職責(zé)、工作范疇、議事規(guī)則和運(yùn)作規(guī)范等，同時盡可能理清與常委會工作機(jī)構(gòu)交叉重合的職能。使專門委員會在選擇工作內(nèi)容時，突出專業(yè)特點(diǎn)，有所為，有所不為；在確定工作方式時，突出民主性、法定性和規(guī)范性，保證工作程序完備合法；在確定工作目標(biāo)時，突出求真務(wù)實(shí)、講究工作效率，充分體現(xiàn)其專業(yè)優(yōu)勢和水平。

2.建立完善專門委員會工作協(xié)調(diào)制度。在建立完善專門委員會之間工作協(xié)調(diào)制度方面，首先，常委會主任會議要對各專門委員會每年的工作安排進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。其次，要由常委會秘書長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各專門委員會的工作。各專門委員會擬訂工作要點(diǎn)和安排重要工作時要先與秘書長溝通，由秘書長統(tǒng)一協(xié)調(diào)后，再由專門委員會全體會議審議通過。最后，要建立由分管副秘書長牽頭的各專門委員會辦公室主任聯(lián)席會議制度，定期召開會議，及時就專門委員會的工作進(jìn)行交流和溝通，防止相互間工作“碰車”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.建立完善對專門委員會工作監(jiān)督制度。隨著地方人大專門委員會制度建設(shè)和工作的不斷加強(qiáng)，專門委員會的作用越來越重要，加強(qiáng)對專門委員會工作的監(jiān)督也是地方人大及其常委會應(yīng)認(rèn)真研究的重要課題，如建立專門委員會定期向人大及其常委會報告工作制度，等等。

注釋：

[1]“機(jī)制”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋是：泛指一個系統(tǒng)中，各元素之間的相互作用的過程和功能。多用于自然科學(xué)，指機(jī)械和機(jī)能的相互作用、過程、功能等等。社會科學(xué)也常使用，可以理解為機(jī)構(gòu)和制度。

[2][3]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻(xiàn)資料匯編（1949～1990）》，中國民主法制出版社1999年版，第234、257頁。

[4][5]全國人大常委會辦公廳秘書局、聯(lián)絡(luò)局審定：《人大代表常用法律選讀》，中國民主法制出版社2007年版，第101、507頁。

（課題組組長：吳開保；成員：雷元海，余躍進(jìn)〔執(zhí)筆、統(tǒng)稿〕，黃書祥〔執(zhí)筆〕，鄭鵬〔執(zhí)筆〕，馬明和〔執(zhí)筆〕，羅學(xué)忠，熊建萍，付強(qiáng)，鄧高榮）