人大發(fā)揮監(jiān)督國有資產(chǎn)職能的探討

鄭廣永

這次中央全會的新提法，既是對國有資產(chǎn)監(jiān)督審查的新要求，也是堅持和完善人民代表大會制度，實現(xiàn)人民代表大會制度與時俱進的具體舉措。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條提出要“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，這就把人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的職能與人大的預算決算審查監(jiān)督職能同等并列了。這個要求意義重大。人們對于人大的預算決算審查監(jiān)督職能比較熟悉，但是對于人大監(jiān)督審查國有資產(chǎn)職能則相對陌生。尤其是在中央全會的決定中把審查監(jiān)督國有資產(chǎn)的職能置于人大權限之內(nèi)，當作是推動人民代表大會制度與時俱進的重要內(nèi)容還是首次。盡管過去有些人大代表和學者也呼吁要加強人大發(fā)揮監(jiān)督審查國有資產(chǎn)的職能，但是作為黨的文件大都是強調(diào)政府在監(jiān)督審查國有資產(chǎn)中的作用，并沒有突出人大的作用。這次決定的新提法，既是對國有資產(chǎn)監(jiān)督審查的新要求，也是堅持和完善人民代表大會制度，實現(xiàn)人民代表大會制度與時俱進的具體舉措。

一、當前人大監(jiān)督國有資產(chǎn)過程中存在的問題

第一，對人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的必要性和重要性認識不足。作為以公有制為主體的社會主義國家，一切權力都屬于人民，人民理所當然地要監(jiān)督國有資產(chǎn)。但是許多人僅僅把這種權力當作一種政治宣示，沒有認真思考該如何落實這種憲法理念，于是人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督力度遠不如對預算監(jiān)督的力度，甚至一些人大代表對此也沒有充分的認識。沒有充分的認識，當然就不會有有力的行動。著名的郎顧之爭，讓人們開始關注國有資產(chǎn)的監(jiān)督問題。直到國有資產(chǎn)嚴重流失，損害了人民群眾的利益，而讓少數(shù)人暴富，影響了社會的公平正義的時候，人們才逐漸認識到人大應該肩負起監(jiān)督國有資產(chǎn)的重任。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條提出，要“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，正是對這種關切的回應，說明我們黨已經(jīng)充分認識到人大必須像監(jiān)督預算一樣來監(jiān)督國有資產(chǎn)。

第二，人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的法律依據(jù)不足。從法理上講，人大對國有資產(chǎn)實施監(jiān)督是天經(jīng)地義的。簡單說，我國是以公有制為主體的社會主義國家，中華人民共和國的一切權力都屬于人民，全體國民是所有國有資產(chǎn)的主人。而人民代表大會是國家權力機關，是人民行使當家作主權力的根本途徑。所以，各級人民代表大會及其常委會可以代表人民理所當然地對國有資產(chǎn)實施監(jiān)督。

即使有法理依據(jù)，但是如果無明確的法律條文依據(jù)，或者法律不完善就必然影響人民代表大會及其常委會權力的行使。具體來說，憲法沒有像規(guī)定人大監(jiān)督預算那樣監(jiān)督國有資產(chǎn)；《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》沒有明確規(guī)定人大監(jiān)督國有資產(chǎn)。《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》僅規(guī)定人大常委會審查監(jiān)督國有資產(chǎn)，但是這種監(jiān)督?jīng)]有常態(tài)化、規(guī)范化。《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定沒有納入《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》。在《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》開始實行前，大多數(shù)的人大及其常委會并沒有對國有資產(chǎn)實施監(jiān)督，個別地方政府甚至以向人大常委會主任會議報告的方式代替向人大及其常委會報告國有資產(chǎn)運行情況。這顯然不合法理。還比如，即使在2009年5月1日《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》開始實施后，由山東省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議于2011年11月25日通過的《山東省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，仍然沒有規(guī)定人大常委會應當對國有資產(chǎn)實施監(jiān)督。

第三，當前仍有大量國有資產(chǎn)缺乏人大的監(jiān)督。按照不同的分類標準，可以劃分出不同類型的國有資產(chǎn)。一般來說，國有資產(chǎn)包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)、資源型國有資產(chǎn)、文化遺產(chǎn)型國有資產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)具有競爭性，其運作的目的是創(chuàng)造利潤。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)一般指行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，其運作的目的并非盈利，而是為社會提供公共服務。資源型國有資產(chǎn)主要指國有礦山、森林、灘涂等國家資源，是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎。文化遺產(chǎn)類國有資產(chǎn)主要指歷史遺留下來的文物古跡、自然歷史遺跡等。從法理上講，各種國有資產(chǎn)都應該納入人大的監(jiān)督之下。但是，現(xiàn)行的法律并沒有做到這一點。《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》所管轄的對象主要是企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)。實際上，并非所有的經(jīng)營性國有資產(chǎn)都納入了該法，我國巨量的金融類國有資產(chǎn)并未納入其中，只是在相關法律中說金融類國有資產(chǎn)管理比照該法管轄對象進行管理。國務院國資委僅管理113家中央所屬企業(yè)，金融類國有企業(yè)由其他部門管理。于是，金融類國有資產(chǎn)、行政事業(yè)類國有資產(chǎn)、文化遺產(chǎn)類國有資產(chǎn)并沒有像國務院國資委所監(jiān)管的企業(yè)那樣納入人大的監(jiān)督。是否出臺一部涵蓋所有類型國有資產(chǎn)的法律是值得探討的問題。當然，目前我們所面臨的主要是企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值問題，其他類國有資產(chǎn)暫時不存在流失和保值增值問題。但這不是脫離人大監(jiān)督的原因。

第四，人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力不足。人大要監(jiān)督國有資產(chǎn)，除需要完備的法律外，自身也需要具有監(jiān)督的能力。當前人大監(jiān)督國有資產(chǎn)能力不足包括兩個方面。一方面是人大及其常委會組織結構不完善。人大及其常委會下設專門委員會或工作委員會來開展各方面的工作。比如人大設立財經(jīng)委或預算工委專門負責監(jiān)督預算，財經(jīng)委或預算工委在代表大會或常委會領導下開展相關工作。而目前我國各級人大及其常委會都沒有設立相應的專門委員會或工作委員會來負責監(jiān)督國有資產(chǎn)的日常工作，各級人大及其常委會開展國有資產(chǎn)監(jiān)督工作一般由財經(jīng)委牽頭負責。財經(jīng)委牽頭負責國有資產(chǎn)監(jiān)督的具體工作不夠?qū)I(yè)和深入。另一方面是人大代表個人缺乏監(jiān)督國有資產(chǎn)所需要的能力。監(jiān)督國有資產(chǎn)的運作，需要公司法、預算法、會計法等各方面的知識。由于我國人大代表的兼職特點，使得代表個人不可能具備各種監(jiān)督工作需要的知識和技能，而為人大代表提供的專門服務嚴重不足。因此，許多人大代表監(jiān)督國有資產(chǎn)就像監(jiān)督預算一樣，往往是心有余而力不足。

既然十八屆三中全會的決定明確要求人大要加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，而人大監(jiān)督國有資產(chǎn)過程中又存在諸多問題，那么人大采取哪些具體措施落實這個要求就是具體而緊迫的問題。

二、人大監(jiān)督國有資產(chǎn)亟須解決的問題

第一，提高對人大監(jiān)督國有資產(chǎn)重要性和必要性的認識。借著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”要求的契機，大力宣傳人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的重要性和必要性，讓全社會充分認識到人大監(jiān)督國有資產(chǎn)是堅持社會主義公有制，堅持人民當家作主的具體體現(xiàn)，是人民代表大會制度的應有之義，讓人們普遍認識到人大監(jiān)督國有資產(chǎn)同監(jiān)督預算一樣重要。特別要加大對黨政領導干部尤其是政府國有資產(chǎn)監(jiān)管部門以及國有資產(chǎn)管理人員的宣傳教育，讓他們從落實黨的決定的高度出發(fā)來自覺接受人大的監(jiān)督。

第二，完善相關法律。完善的法律是人大監(jiān)督國有資產(chǎn)最重要的依據(jù)，否則人大無法開展相應的監(jiān)督工作，即使開展了，效果也不會理想。

首先，修改憲法。我國憲法沒有明確規(guī)定全國人民代表大會以及地方各級人民代表大會具有監(jiān)督國有資產(chǎn)的權力。與此相比較的是憲法第六十二條第十款規(guī)定全國人民代表大會“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”，第六十九條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們的執(zhí)行情況的報告”。同理，憲法也應該明確規(guī)定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會擁有監(jiān)督國有資產(chǎn)的權力。這也是在憲法層面落實十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條提出的“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”的具體措施。

其次，修改《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《中華人民共和國預算法》?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》并沒有重申憲法第六十二條相關規(guī)定，只是在第二十二條規(guī)定“全國人民代表大會常務委員會行使中華人民共和國憲法規(guī)定的職權”，這似乎淡化了全國人民代表大會的職能?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條第二款規(guī)定“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們執(zhí)行情況的報告”。而《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十三條僅規(guī)定各級人民代表大會常務委員會可通過聽取和審議同級人民政府履行出資人職責情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告、組織對該法實施情況的執(zhí)法檢查等方式，依法行使監(jiān)督職權，并沒有規(guī)定本級人民政府向同級人民代表大會作相關報告。應該首先落實人民代表大會在監(jiān)督國有資產(chǎn)方面的權力，不能以人大常委會的監(jiān)督權來代替或沖淡人民代表大會的監(jiān)督職權。修改預算法，把《中央國有資本經(jīng)營預算編報試行辦法》的相關內(nèi)容納入《中華人民共和國預算法》。所以，應該將各級人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的職權列入《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，修改《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十三條的規(guī)定，明確規(guī)定各級人民代表大會在每年召開大會時，各級政府應該向本級人民代表大會報告國有資產(chǎn)運行情況，接受全體人大代表的審議，而不僅僅是向同級人大常委會報告，要讓政府的相關報告制度化、常態(tài)化。

再次，修改《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》。由于現(xiàn)行《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十三條規(guī)定各級人民代表大會常務委員會可通過聽取和審議同級人民政府履行出資人職責情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告、組織對該法實施情況的執(zhí)法檢查等方式，依法行使監(jiān)督職權，但是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》并沒有將此項權力明確列出。為了突出人民代表大會監(jiān)督國有資產(chǎn)的權力與監(jiān)督預算的權力的平等性，落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條的規(guī)定，應該把人大常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)的權力明確寫進監(jiān)督法第三章。這在修改其他法律之前顯得尤其重要和緊迫。

第三，提高人大及其常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力。即使有法律依據(jù)，而如果無監(jiān)督能力，人大照樣無法勝任監(jiān)督國有資產(chǎn)的重任，所以必須立即著手提高人大及其常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力。

首先，完善人大及其常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)的組織結構。既然《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條把人大監(jiān)督國有資產(chǎn)和監(jiān)督預算置于同等地位，那么人大及其常委會就應該在組織機構設置上，像設立財經(jīng)委或預算工委那樣設立國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會或國有資產(chǎn)監(jiān)督工作委員會，讓國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會或國有資產(chǎn)監(jiān)督工作委員會在人民代表大會及其常委會的領導下，牽頭負責其監(jiān)督國有資產(chǎn)的日常工作。而且憲法和《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都規(guī)定人大及其常委會可以根據(jù)工作需要設立專門委員會或工作委員會。

其次，把人大的監(jiān)督權同立法權、人事任免權、重大事項決定權結合起來實施對國有資產(chǎn)的監(jiān)督。人大及其常委會需要行使立法權來完善國有資產(chǎn)的監(jiān)督已經(jīng)是必須開展的工作。同時我們也應該清楚地認識到，既然監(jiān)督法規(guī)定了詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等具體的監(jiān)督辦法，那么人大在監(jiān)督國有資產(chǎn)的過程中使用這些辦法就是合法的，這實際上就涉及人事任免權和重大事項決定權。盡管只有政府國有資產(chǎn)管理部門負責人屬于人大常委會人事任免權所管轄的對象，國有企業(yè)管理人員不屬于人大人事任免的對象，但是重要國有企業(yè)負責人的任免和考核，是否可以向人大備案，接受人大監(jiān)督，這是值得思考的，否則人大在監(jiān)督國有資產(chǎn)時，監(jiān)督的力度就會大打折扣。另外，根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，企業(yè)的重大行為，比如資產(chǎn)轉讓、關聯(lián)方交易都屬于應當向人大常委會報告的事項。這就涉及人大的重大事項決定權。所以，把人大的監(jiān)督權同立法權、人事任免權、重大事項決定權結合起來實施對國有資產(chǎn)的監(jiān)督將會起到良好的效果。

再次，提高人大代表履行監(jiān)督國有資產(chǎn)權力的能力?，F(xiàn)在各級人大都對新當選的人大代表進行培訓，培訓的主要內(nèi)容大多集中在選舉法、代表法、全國人大組織法和地方組織法、預算法等方面，基本沒有涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督方面的法律和技能。今后代表培訓的內(nèi)容要涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督方面的法律和技能，讓代表像重視預算監(jiān)督一樣重視國有資產(chǎn)監(jiān)督。同時，各級人大常委會加大力度提供為代表履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職權所需要的專門服務，例如聘請律師、會計師、資產(chǎn)評估師等專業(yè)技術人員為代表提供專業(yè)技術咨詢。

（作者系北京市政治文明建設研究中心研究員）