公共資源交易領域利益沖突研究綜述

摘 要：公共資源交易領域利益沖突問題是近年來學術界和實踐界關注的重要議題。文章從利益沖突的內涵、形成原因和防范策略三方面對國內外學者的研究現(xiàn)狀進行綜述，指出利益沖突是公共利益與私人利益相沖突時的行為選擇困境和倫理選擇困境，公共資源交易領域利益沖突的形成主要源于委托—代理運行失靈、利益沖突防范機制不健全、公職人員的自利動機引發(fā)公共責任缺失，對利益沖突的防范需要形成正式制度約束與非正式制度約束相結合的多元化策略體系。

關鍵詞：利益沖突；公共資源交易；正式制度約束；非正式制度約束

中圖分類號：D63-3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）08-0076-02

公共資源交易領域是利益沖突易發(fā)多發(fā)的重點領域。近年來隨著政府采購范圍和工程招標領域的擴展，許多問題凸現(xiàn)出來，如政府工程建設嚴重超預算、工程招標環(huán)節(jié)掛靠、圍標串標等。這些現(xiàn)象的存在嚴重影響了公共管理的嚴肅性和公信力。因此，總結公共資源交易領域利益沖突的相關研究進展，對于深入理解利益沖突的本質和發(fā)生邏輯，進而建立多元化管理策略，防范利益沖突的產(chǎn)生具有重要意義。

一、利益沖突的內涵研究

國內外學術界對利益沖突的內涵和特征進行了大量研究，大致形成了行為論和倫理論兩種解釋范式。

持行為論的學者認為利益沖突是一種客觀存在的行為，主要指公職人員在履職過程中，公共職責與私人利益之間的沖突會不恰當?shù)赜绊懰麄兟男泄俜搅x務和責任。Stark認為“利益”一詞包含意識形態(tài)、組織和心理方面的含義，忠誠、情感、偏見、關系等都是妨礙公務員判斷的特殊利益[1]。利益沖突主要表現(xiàn)為財產(chǎn)不公開、裙帶關系、非法使用公共資產(chǎn)、權力兜售等，甚至可以說公私利益沖突越來越成為腐敗發(fā)生的主導方式[2]。行為論揭示了利益沖突行為的客觀存在性，為從制度上防范利益沖突行為奠定了理論基礎[3]。

持倫理論的學者認為利益沖突往往是人們在進行選擇時的內在角色沖突或倫理困境。唐鐵漢指出公私角色的沖突使公職人員常常要在角色倫理、道德規(guī)范之間進行角色轉換和選擇，在此過程中產(chǎn)生了利益沖突[4]。王天笑認為公職人員的利益沖突可以被視為是責任和價值追求相互沖突的結果，是公職人員面臨個人利益和公共利益時將何者置于優(yōu)先考慮地位的問題，是一種倫理選擇的困境[5]。倫理論認為利益沖突并不必然導致腐敗，那只是一種潛在的可能性。如果不正確引導，將會影響行政權力的運作和公共利益的實現(xiàn)。

行為論和倫理論兩種范式皆有其合理性，莊德水提出利益沖突具有雙重屬性，既是現(xiàn)實的客觀存在，又是潛在的倫理困境[6]。在利益沖突與腐敗關系方面，學者們普遍認為利益沖突并不等同于腐敗，但是當缺乏制度和倫理約束時，利益沖突就會成為腐敗的誘因，因此需要從源頭上防止利益沖突的產(chǎn)生。

二、公共資源交易領域利益沖突的成因研究

公共資源交易領域是利益沖突的高發(fā)領域。梳理、歸納現(xiàn)有研究成果，學者們著重從委托—代理運行失靈、利益沖突防范機制不健全、公職人員的自利動機引發(fā)公共責任缺失三方面分析公共資源交易領域利益沖突的成因。

（一）委托—代理運行失靈

公共資源交易中存在公眾—政府—供應商多層委托代理關系。Yukins提出政府作為代理人及供應商，作為副代理人的利益取向容易偏離公眾的利益取向，當其利益及目標足夠偏離就會產(chǎn)生利益沖突[7]。公眾作為公共資源所有權主體虛位，易被排除在委托代理鏈條之外，政府既是公眾的代理者，又是下一層的委托者，責、權、利不對等為利益沖突的發(fā)生提供可能性。同時，在交易過程中政府掌握大量信息，公眾和第三方監(jiān)督機構可利用的監(jiān)督工具不足、監(jiān)督渠道不暢，導致公共資源交易中委托代理的失靈[8]。

（二）利益沖突防范機制不健全

目前，我國防范利益沖突的制度建設滯后于公共資源交易的實踐發(fā)展。Giddens認為市場準入機制不完善和信息不對稱，公共權力的尋租能力與尋租機會并存，導致公共資源交易中的利益沖突行為愈演愈烈[9]。蔡小慎等提出公共資源交易領域基礎法規(guī)建設滯后，工程招標、政府采購、產(chǎn)權交易等方面的利益沖突防范制度建設幾近空白[8]。郭樹良指出在公共資源交易的管理體制上，政府監(jiān)督部門和所屬行業(yè)交易市場管辦不分，同體監(jiān)督，容易引發(fā)政府職能錯位、監(jiān)管缺位等問題[10]。

（三）公職人員的自利動機引發(fā)公共責任缺失

公職人員作為社會中單個的“個體”，基于其人性的本質沖動，天然地具有對個人利益的追求，必然導致利益沖突的存在[11]。盧小君等認為在公共資源交易過程中，公職人員作為“經(jīng)濟人”追求自身利益最大化的目標并沒有隨公共目標的達成而實現(xiàn)，由此形成“激勵不相容”[12]，對其公共責任的行使產(chǎn)生負面影響。Neu等人指出政府采購涉及對大量不可見的利益相關者的財政資源的使用，執(zhí)行政府采購的公職人員與這些利益相關者相距甚遠，使得自身缺乏公共責任感，最終導致公共權力的非公使用[13]。

三、公共資源交易領域利益沖突防范策略研究

學者們對利益沖突行為論和倫理論的雙重審視，也決定了在利益沖突防范策略中，制度約束和倫理約束成為研究的重點。

（一）圍繞正式制度體系建設，完善剛性規(guī)范機制

針對利益沖突防范制度的頂層設計，學者們提出如下觀點：一是杜治洲提出可考慮制定符合國情的《利益沖突法》，明確防止利益沖突制度的法律地位，并加強基礎性制度建設，包括公職人員的利益公開、利益回避和利益處理等制度[14]。二是杜治洲、陳洪連等學者提出將社會誠信體系、金融實名制、不動產(chǎn)登記制度等納入制度框架，作為保障基礎性制度運行的技術支撐[14][15]。三是在完善相關法律法規(guī)的基礎上，規(guī)范和監(jiān)督公共權力的運行過程，由此構成相互作用、環(huán)環(huán)相扣的制度體系。學者們提出要整合監(jiān)督資源，構建黨內監(jiān)督、專門機關監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結合的監(jiān)督體系[15]，適當分解公共資源交易中的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，對公共資源交易重點部門的主要負責人，應嚴格執(zhí)行審計監(jiān)督[16]。

（二）加強非正式制度約束，建立柔性協(xié)調機制

如果說制度建設是防止利益沖突“硬約束”的話，文化規(guī)范與倫理建設則是一種“軟實力”。經(jīng)合組織（OECD）在其發(fā)布的《公共服務領域管理利益沖突指引》中明確指出管理和防止利益沖突是行政倫理建設的重要組成部分，并設計了防止利益沖突和實現(xiàn)政府廉潔的“倫理工程”[17]。美國學者馬國泉在利益沖突的道德管理上，主張進行專業(yè)精神教育、組織道德教育及公民道德教育[18]。結合我國社會主義核心價值觀建設，學者們也認同公共倫理價值教育在防止利益沖突中的作用，強調把倫理教育融入公共服務的具體工作，將規(guī)則變成人們的自覺行為[3][6]。尤其針對公共資源交易領域的利益相關者，蔡小慎等提出應強化非正式制度約束，以倫理道德教育和職業(yè)道德規(guī)范建設形成防范利益沖突的軟約束[19]。

四、研究局限與研究展望

上述研究從不同視角對利益沖突的內涵和公共資源交易領域的利益沖突問題進行了探討?？梢钥闯?，雖然國內外學者從不同角度界定了利益沖突內涵，但都將其作為一個廉政概念，是公職人員在行使公共權力過程中權衡“利他”或“利己”時的行為選擇困境和倫理選擇困境。學者們從外在原因和內在失范兩個層面、多個角度提出了利益沖突的成因，并在此基礎上提出了防范公共資源交易領域利益沖突的正式制度約束和非正式制度約束。

但現(xiàn)有相關研究仍存在一些局限：一是對利益沖突發(fā)生機理的理論研究有待深化。雖然學者們多角度分析了利益沖突的發(fā)生機理，但是對價值觀念、倫理道德等非正式約束要素的影響缺乏深入分析，易導致對如何有效治理利益沖突缺乏全面認識。未來研究應進一步通過理論和實證研究檢驗影響利益沖突產(chǎn)生的具體的非正式約束因素。二是對重點領域利益沖突問題的理論研究還不夠深入，缺乏結合公共資源交易具體領域，對防范利益沖突開展應用性、案例型研究，容易使防范策略缺乏針對性。未來研究應結合具體領域，對行政權力運行系統(tǒng)進行深入分析，結合具體交易流程提出更為細致實用的防范策略。三是對將正式制度約束與非正式制度約束相融合的多元化防范策略研究較為缺乏。現(xiàn)有研究比較側重通過正式制度的建設防范利益沖突，雖然已有學者提出非正式制度的重要性，但關注兩者相互協(xié)調和互補的研究還非常缺乏，不利于形成利益沖突防范的制度合力，未來研究應從外在約束和內在調控兩個層面共同著手，形成剛性約束和柔性協(xié)調相結合的多元化防范策略。

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A Review of Interest Conflicts in the Field of Public Resource Trading

LU Xiaojun

（Faculty of Humanities and Social Sciences， Dalian University of Technology， Dalian 116024， China）

Abstract： Interest conflict in the field of public resource transaction is an important topic of interest in the academic and practical fields in recent years. This paper reviewed the researches of domestic and foreign scholars from the three aspects of the research of the connotation of the conflicts of interest，the formation causes and prevention strategies. And points out that the benefit conflict is the behavior choice dilemmas and ethical dilemma whenthe conflict between public interests and private interests. public resources trading interests conflict mainly comes from the principal-agent operation failure， interest the conflict prevention mechanism is not perfect， the officer of the self motivation caused by lack of public responsibility， to prevent conflicts of interest to form a diversified strategy system of formal institution and informal institution constraint constraint combination.

Key words： Conflicts of interest， public resource transactions， formal institutional constraints， informal institutional constraints