應(yīng)急管理視角下我國電網(wǎng)調(diào)度管理制度的完善

國家行政學(xué)院法學(xué)部 婁杰海

應(yīng)急管理視角下我國電網(wǎng)調(diào)度管理制度的完善

Improvement of management system of state grid corporation of China in the view of emergency response

國家行政學(xué)院法學(xué)部 婁杰海

隨著電力工業(yè)的發(fā)展，我國電力發(fā)展進(jìn)入大電網(wǎng)、大機(jī)組、高電壓、高自動化階段。電力系統(tǒng)的快速發(fā)展使資源配置更加優(yōu)化，提高了資源利用效率，但對整個電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行帶來了更大的挑戰(zhàn)，發(fā)生大面積停電等電力突發(fā)事件的風(fēng)險不斷加大。電力調(diào)度機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行，在保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和可靠供電方面，具有不可替代的作用。選擇合適的調(diào)度管理模式，不斷健全完善調(diào)度制度，對于加強(qiáng)電力應(yīng)急管理，保障整個電力系統(tǒng)運(yùn)行的安全、可靠、穩(wěn)定具有重要的意義。

我國電網(wǎng)調(diào)度管理制度現(xiàn)狀

目前我國的電網(wǎng)調(diào)度管理模式是：統(tǒng)一電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、分級管理。全國已形成了由國調(diào)、網(wǎng)調(diào)、省調(diào)、地調(diào)、縣調(diào)組成的五級電網(wǎng)調(diào)度系統(tǒng)。各級調(diào)度機(jī)構(gòu)均設(shè)在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部，履行全國電網(wǎng)調(diào)度職能。調(diào)度機(jī)構(gòu)的設(shè)置和層級劃分原則已經(jīng)由法律予以規(guī)定。

統(tǒng)一電網(wǎng)

統(tǒng)一電網(wǎng)是指全國電網(wǎng)實(shí)行壟斷經(jīng)營，分別由國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司兩家國有企業(yè)負(fù)責(zé)全國電網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)。同時，我國的電網(wǎng)企業(yè)還負(fù)責(zé)全國的配電和售電業(yè)務(wù)，擁有獨(dú)家買賣電的特權(quán)，壟斷著整個電力系統(tǒng)除發(fā)電以外的輸、配、售等所有環(huán)節(jié)，是名副其實(shí)的高度壟斷企業(yè)。

統(tǒng)一調(diào)度

統(tǒng)一調(diào)度是指在電網(wǎng)的安全管理上，電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)對電力系統(tǒng)的運(yùn)行實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度管理。主要內(nèi)容有：統(tǒng)一進(jìn)行實(shí)時電網(wǎng)運(yùn)行分析，及時發(fā)現(xiàn)并處理電網(wǎng)運(yùn)行中的各類問題和故障；

統(tǒng)一安排電網(wǎng)的運(yùn)行方式，事先對各種可能的運(yùn)行工況進(jìn)行安全分析，避免系統(tǒng)事故發(fā)生；按照統(tǒng)一的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，全網(wǎng)統(tǒng)一進(jìn)行系統(tǒng)安全穩(wěn)定分析和校核，制定統(tǒng)一的電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行規(guī)定；統(tǒng)一考慮各種保護(hù)裝置、安全自動裝置的配置和整定，及時隔離故障，消除可能引起事故擴(kuò)大的各種隱患；建立統(tǒng)一的、可靠的專用通信系統(tǒng)和自動化系統(tǒng)，保證通信暢通；統(tǒng)一進(jìn)行電網(wǎng)事故處理。在事故狀態(tài)下，電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)行使緊急操作權(quán)力，對事故處理進(jìn)行統(tǒng)一指揮。電力系統(tǒng)各方主體都必須服從調(diào)度指令，以防止事故的擴(kuò)大，并在最短的時間內(nèi)排除系統(tǒng)故障，恢復(fù)電網(wǎng)的正常運(yùn)行。

分級管理

分級管理是指調(diào)度業(yè)務(wù)實(shí)行在電網(wǎng)最高一級調(diào)度機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的各級調(diào)度機(jī)構(gòu)的分級責(zé)任制。各級調(diào)度機(jī)構(gòu)在各自的調(diào)度范圍內(nèi)具體落實(shí)統(tǒng)一調(diào)度的各項(xiàng)要求，同時下級調(diào)度機(jī)構(gòu)必須服從上級調(diào)度機(jī)構(gòu)的調(diào)度命令。我國的統(tǒng)一調(diào)度、分級管理是一個不可分割的整體。統(tǒng)一調(diào)度是分級管理基礎(chǔ)上的統(tǒng)一調(diào)度，分級管理是統(tǒng)一調(diào)度下的分級管理。

我國電網(wǎng)調(diào)度管理制度對電力應(yīng)急管理的影響

從加強(qiáng)電力應(yīng)急管理，保證電網(wǎng)安全運(yùn)行的角度看，我國電網(wǎng)現(xiàn)行的統(tǒng)一調(diào)度模式有利于合理、優(yōu)化安排電網(wǎng)的運(yùn)行方式，對各種可能的運(yùn)行工況進(jìn)行安全分析，及時發(fā)現(xiàn)并處理電網(wǎng)運(yùn)行中的各類問題和故障，避免系統(tǒng)事故的發(fā)生和擴(kuò)散；有利于按照統(tǒng)一的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，全網(wǎng)統(tǒng)一進(jìn)行系統(tǒng)安全穩(wěn)定分析和校核，制定統(tǒng)一的電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行規(guī)定；有利于統(tǒng)一考慮各種保護(hù)裝置、安全自動裝置的配置和整定；有利于電網(wǎng)運(yùn)行信息互換，掌握完備、準(zhǔn)確的全網(wǎng)運(yùn)行實(shí)時信息。統(tǒng)一調(diào)度是我國電力工業(yè)安全生產(chǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)，對保障全國電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行，防范和應(yīng)對電力突發(fā)事件發(fā)揮了積極作用。統(tǒng)一調(diào)度使我國電網(wǎng)在網(wǎng)架結(jié)構(gòu)較為薄弱的條件下依然保持了安全、可靠、穩(wěn)定運(yùn)行，電網(wǎng)穩(wěn)定破壞事故已連續(xù)多年保持零記錄，電網(wǎng)安全穩(wěn)定控制水平居國際領(lǐng)先地位。因此，在我國推進(jìn)電力市場化改革的過程中必須繼續(xù)堅(jiān)持統(tǒng)一調(diào)度這一寶貴管理經(jīng)驗(yàn)。

我國電網(wǎng)調(diào)度模式對電力應(yīng)急管理的積極作用是毋庸置疑的，但這并不能說明我國的電網(wǎng)調(diào)度管理就是十全十美的，沒有改進(jìn)的余地。我國現(xiàn)行的電力調(diào)度管理制度，與當(dāng)今世界大多數(shù)已經(jīng)電力市場化管理的國家相比，最大的區(qū)別在于，電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)依附于集輸、配、售為一體的壟斷的電網(wǎng)公司，不具有獨(dú)立性。正是這種電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的不獨(dú)立性產(chǎn)生對電力應(yīng)急管理的不利影響。

（1）不利于電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)履行應(yīng)急管理職能。電網(wǎng)調(diào)度是與發(fā)、輸、供電服務(wù)完全不同的一種職能，是一種非競爭性、非排他性的公共產(chǎn)品，是一種必不可少的產(chǎn)業(yè)公共環(huán)節(jié)，是一種擁有強(qiáng)制代理權(quán)的行業(yè)公共職能?！秶姨幹秒娋W(wǎng)大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案》對電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)和發(fā)、供電企業(yè)在電力應(yīng)急管理中的職能也是分開進(jìn)行表述的。正因?yàn)槿绱?，國?wù)院《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》明確賦予電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)，在發(fā)生電力安全事故的情況下，可以發(fā)布開啟或者關(guān)停發(fā)電機(jī)組、調(diào)整發(fā)電機(jī)組有功和無功負(fù)荷、調(diào)整電網(wǎng)運(yùn)行方式、調(diào)整供電調(diào)度計劃等電力調(diào)度命令的公共權(quán)力。電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)還享有預(yù)防電力突發(fā)事件發(fā)生、事后盡快恢復(fù)供電等方面的公共權(quán)力。但由于我國電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，隸屬于電網(wǎng)企業(yè)，賦予調(diào)度機(jī)構(gòu)的職權(quán)就等于變相賦予了電網(wǎng)企業(yè)，不僅為電網(wǎng)企業(yè)濫用這些公共權(quán)力創(chuàng)造了條件，有違政企分開的原則，也制約了電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理職權(quán)的進(jìn)一步完善。

（2）調(diào)度行為有偏離電力應(yīng)急管理目標(biāo)的風(fēng)險。從應(yīng)急管理理論來看，采用統(tǒng)一調(diào)度的模式在電力應(yīng)急的預(yù)警與預(yù)防、應(yīng)急處置、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急資源管理等各方面有利于在更大的調(diào)整范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急的損失最小化、應(yīng)急時間最小化、應(yīng)急投入最小化，是最有利于電力應(yīng)急管理的調(diào)度管理模式。但由于我國電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)隸屬于電網(wǎng)企業(yè)，而我國的電網(wǎng)企業(yè)雖然具有公益的屬性，但其根本上仍然是以追求利潤最大化為目標(biāo)的經(jīng)營性企業(yè)。在所有權(quán)歸屬和行政隸屬關(guān)系下，電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)很難做到既忠于本網(wǎng)、本公司的利益，又能公平公正的履行其公共職能。由此導(dǎo)致調(diào)度機(jī)構(gòu)在日常運(yùn)行方式安排，甚至在事故處理中，往往也必須服從電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，從而可能導(dǎo)致調(diào)度行為偏離電力應(yīng)急管理最大限度避免或減少電力突發(fā)事件發(fā)生的目標(biāo)，對整個電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行造成威脅。

（3）不利于調(diào)度機(jī)構(gòu)與相關(guān)外部部門的協(xié)調(diào)配合。電力應(yīng)急管理是全方位的過程管理，是一個完整的系統(tǒng)工程，既需要政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，也需要全社會的積極參與、支持與配合，需要建立政府、社會組織、企業(yè)和公民之間有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。尤其是電網(wǎng)調(diào)度

機(jī)構(gòu)作為電網(wǎng)事故處理的指揮中心，更需要加強(qiáng)與政府應(yīng)急管理主管機(jī)構(gòu)、氣象、地震、消防、公共衛(wèi)生等主管部門的溝通聯(lián)系，以便加強(qiáng)信息溝通和協(xié)調(diào)，及時做出調(diào)度決策，防范或應(yīng)對電力突發(fā)事件。但由于我國電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，屬于電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)部部門，因此調(diào)度機(jī)構(gòu)在建立與政府相關(guān)部門及相關(guān)社會主體的常態(tài)聯(lián)絡(luò)機(jī)制中渠道不通暢，沒有形成制度化的應(yīng)急聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致不能充分利用政府和社會的聯(lián)動資源，提高系統(tǒng)預(yù)防和處置電力突發(fā)事件的能力。

國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

盡管從電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的職能上來看，我國與國外發(fā)達(dá)國家有所不同，但在加強(qiáng)電力應(yīng)急管理，確保電力供應(yīng)安全的問題上，各國電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的職能和責(zé)任都很明確，都具有在緊急情況下采取緊急措施，應(yīng)對電力突發(fā)事件，以減少損失，盡快恢復(fù)供電的職能。因此，考察國外發(fā)達(dá)國家尤其是電力市場化程度較高的英國、澳大利亞等國的電網(wǎng)調(diào)度管理制度，對于我國在推進(jìn)電力市場化改革過程中，完善電網(wǎng)調(diào)度管理制度，防范電力突發(fā)事件的發(fā)生，保障電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行具有積極的借鑒意義。

按照電網(wǎng)管理形式的不同，世界上電網(wǎng)調(diào)度管理的模式，主要有統(tǒng)一電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度，聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度，聯(lián)合電網(wǎng)、聯(lián)合調(diào)度等三種模式。目前，西歐、北歐、東歐的絕大部分的發(fā)達(dá)國家以及已經(jīng)形成國家電網(wǎng)的大部分亞洲國家、南美洲國家都采用統(tǒng)一調(diào)度管理模式。采用聯(lián)合調(diào)度的國家為數(shù)不多，主要是北美電網(wǎng)（包括美國、加拿大和墨西哥一部分）。但無論采用哪種調(diào)度模式，調(diào)度機(jī)構(gòu)獨(dú)立是這些國家的共同特征。

美國的電網(wǎng)調(diào)度管理制度

美國電力系統(tǒng)由多家相互獨(dú)立的電力公司構(gòu)成，沒有全國性的電力調(diào)度機(jī)構(gòu)，各電力公司通過各自的調(diào)度機(jī)構(gòu)對本網(wǎng)進(jìn)行調(diào)度，相互之間通過合同協(xié)議的方

式，議定送受的電力和應(yīng)急情況下的相互支援關(guān)系，全國互聯(lián)電網(wǎng)的安全穩(wěn)定只能由“北美電力可靠性協(xié)會（NERC）”協(xié)調(diào)。美國也沒有地區(qū)性的統(tǒng)一調(diào)度的電網(wǎng)，只有賓西法尼亞—新澤西—馬里蘭聯(lián)合電網(wǎng)（PJM）實(shí)現(xiàn)了14個城市和州的聯(lián)合調(diào)度。

自上世紀(jì)90年代以來，受頻繁發(fā)生的電網(wǎng)事故的影響，美國的電網(wǎng)調(diào)度開始向集中化發(fā)展，先是成立了非盈利性、不介入市場、又可在無偏向而公平的基礎(chǔ)上做出調(diào)度決策的“獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)（ISO）”。后來又提倡“區(qū)域輸電組織（RTO）”，將電網(wǎng)、調(diào)度、交易、規(guī)劃等集中在一起，以加強(qiáng)RTO的調(diào)度控制能力，確保電網(wǎng)的安全、穩(wěn)定運(yùn)行。

可見，美國電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)，經(jīng)歷了由完全獨(dú)立調(diào)度機(jī)構(gòu)ISO，到集電網(wǎng)、調(diào)度、交易、規(guī)劃等為一體的RTO機(jī)構(gòu)的發(fā)展變化過程，但無論ISO，還是RTO，都不具體參與電力的配售業(yè)務(wù)，從而可以保持中立的地位，客觀公正的進(jìn)行調(diào)度決策。

英國的電網(wǎng)調(diào)度管理制度

英國的電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)分為兩級，即國家電網(wǎng)公司輸電網(wǎng)400 KV、220 KV、運(yùn)行控制中心和各區(qū)域配電網(wǎng)公司配電網(wǎng)運(yùn)行控制中心（相當(dāng)于我國的電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)），分別負(fù)責(zé)各自調(diào)度管轄范圍內(nèi)設(shè)備的安全監(jiān)控、停復(fù)役操作（包括事故處理）、檢修維護(hù)安排（包括搶修）。其中，輸電網(wǎng)運(yùn)行控制中心具體負(fù)責(zé)全網(wǎng)負(fù)荷的實(shí)時平衡。

英國電力體制實(shí)行了發(fā)、輸、配、售分離的市場化改革。英國國家電網(wǎng)公司和各區(qū)域配電網(wǎng)公司本質(zhì)上都是獨(dú)立經(jīng)營輸電和配電業(yè)務(wù)的獨(dú)立企業(yè)，不參與電力銷售業(yè)務(wù)，保證了調(diào)度行為的獨(dú)立、公正。

澳大利亞的電網(wǎng)調(diào)度管理制度

澳大利亞與英國一樣實(shí)行了電力體制的市場化改革，電力系統(tǒng)的發(fā)、輸、配、售等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了分離。但澳大利亞的電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)設(shè)置不同于英國，不屬于負(fù)責(zé)輸電業(yè)務(wù)的電網(wǎng)公司，而是隸屬于獨(dú)立的國家電力市場管理有限公司（NEMMCO），具體是NEMMCO的國家調(diào)度與安全中心（NDSC），負(fù)責(zé)根據(jù)電力批發(fā)市場的可供發(fā)電容量，平衡電力供應(yīng)和需求；維持電力系統(tǒng)的安全；確保有足夠合適的輔助服務(wù)，支持電力系統(tǒng)運(yùn)行；與電網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商共同協(xié)商電力系統(tǒng)的規(guī)劃等職能。

從以上三個國家的電網(wǎng)調(diào)度管理制度來看，調(diào)度獨(dú)立有兩種不同的模式，一種是調(diào)度機(jī)構(gòu)與輸電公司為同一個機(jī)構(gòu)，但輸、配電業(yè)務(wù)已經(jīng)分開，輸電公司不參與購、售電交易，如英國的國家電網(wǎng)公司；另一種是調(diào)度機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立，不屬于電力系統(tǒng)內(nèi)的任何環(huán)節(jié)，而是單獨(dú)設(shè)立的市場管理機(jī)構(gòu)，如澳大利亞NEMMCO和美國的ISO和RTO。

結(jié)論

借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際，筆者認(rèn)為我國應(yīng)進(jìn)一步完善電網(wǎng)調(diào)度管理制度，在保持統(tǒng)一調(diào)度原則的前提下，積極推動電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的獨(dú)立。這不僅有利于克服上述由于調(diào)度不獨(dú)立對電力應(yīng)急管理造成的消極影響，也有利于打破當(dāng)前電網(wǎng)企業(yè)壟斷的地位，進(jìn)一步深化電力體制市場化改革，加快電力市場建設(shè)，保障電力市場交易的公平公正。

另外，從實(shí)際情況出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)借鑒英國的調(diào)度獨(dú)立模式。原因有二：一是我國電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的職能相對于國外電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)更加廣泛，這些職能長期以來是和電網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)等緊密聯(lián)系在一起的。電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的工作需要電網(wǎng)其他部門如計劃、規(guī)劃、檢修、生技、安監(jiān)等部門的密切配合，且調(diào)度命令也主要依靠電網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)的各個廠站來具體落實(shí)。如果調(diào)度機(jī)構(gòu)徹底獨(dú)立后，電網(wǎng)企業(yè)將不再承擔(dān)電力系統(tǒng)安全責(zé)任，調(diào)度機(jī)構(gòu)又尚未建立起權(quán)威的運(yùn)作體系，容易出現(xiàn)電網(wǎng)運(yùn)營責(zé)任模糊、調(diào)度機(jī)構(gòu)和電網(wǎng)企業(yè)在安全問題上相互推諉扯皮、電網(wǎng)利用率下降等問題，最終導(dǎo)致電力安全隱患和系統(tǒng)成本增加。二是隨著電網(wǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、智能化水平的提高，電網(wǎng)自動化技術(shù)快速發(fā)展，且這些技術(shù)手段的應(yīng)用，無一不是以電網(wǎng)為載體的閉環(huán)控制，如果將電網(wǎng)與調(diào)度分開，將人為地造成閉環(huán)控制系統(tǒng)在管理上的割裂，不利于統(tǒng)一調(diào)度職能的正常發(fā)揮。

在實(shí)現(xiàn)調(diào)度獨(dú)立的基礎(chǔ)上，我們還要進(jìn)一步完善調(diào)度機(jī)構(gòu)與政府部門溝通協(xié)作的長效機(jī)制。與政府應(yīng)急辦、氣象、地震等主管部門、應(yīng)急救援中心、消防、醫(yī)院、企業(yè)建立常態(tài)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，定期與政府部門協(xié)同組織開展電力應(yīng)急聯(lián)合演練，以充分利用政府部門的聯(lián)動資源，提高社會聯(lián)合應(yīng)急處置能力，形成電力應(yīng)急管理的政府主導(dǎo)、電力企業(yè)和社會聯(lián)動的良好格局。同時，要健全完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理職能，還要完善調(diào)度機(jī)構(gòu)行使應(yīng)急處置職權(quán)的條件、程序和相應(yīng)的監(jiān)督、問責(zé)制度，以防止權(quán)利的濫用，使電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)規(guī)范的行使應(yīng)急處置職權(quán)。