倪洪興
中國(guó)的糧食安全始終是關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。在開放條件下,選擇切合國(guó)情和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要的糧食安全政策,對(duì)于確保糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。
開放條件下中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略定位關(guān)鍵在于統(tǒng)籌好國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)
中國(guó)農(nóng)業(yè)不僅關(guān)系糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的供給,而且涉及數(shù)億小農(nóng)生計(jì)。立足國(guó)內(nèi)確保糧食和大宗農(nóng)產(chǎn)品基本供給,同時(shí)更加充分有效利用國(guó)際市場(chǎng)和資源,既是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的必然,也是農(nóng)業(yè)理性選擇的必然。問(wèn)題的關(guān)鍵是要統(tǒng)籌好國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源,切實(shí)兼顧平衡好糧食進(jìn)口需要和國(guó)內(nèi)糧食及農(nóng)業(yè)發(fā)展需要,促進(jìn)貿(mào)易更好地與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào),在開放中確保國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。
確保糧食安全是個(gè)世界性難題,近年來(lái)發(fā)生的糧食危機(jī)警示我們,糧食安全的基礎(chǔ)是糧食生產(chǎn)能力的提高。2011年全球三大谷物產(chǎn)量合計(jì)20.6億噸,進(jìn)口貿(mào)易量2.7億噸,占產(chǎn)量的13%左右。這就是說(shuō),從世界范圍講,85%以上的糧食供給是依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)來(lái)解決,貿(mào)易僅對(duì)其中不足15%具有影響作用。當(dāng)前世界糧食安全突出的問(wèn)題是,在全球糧食供需總體基本平衡的同時(shí)地區(qū)性糧食不安全突出,存在8億饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良人口。這說(shuō)明現(xiàn)有的世界糧食貿(mào)易和分配體系不可能解決糧食安全全部問(wèn)題。因此,任何時(shí)候我們不能夸大貿(mào)易對(duì)糧食安全的作用。
糧食是特殊而敏感的產(chǎn)品。糧食供給即使出現(xiàn)細(xì)小的問(wèn)題都有可能引起人們不必要的恐慌,引起人們的過(guò)度反應(yīng),導(dǎo)致市場(chǎng)劇烈波動(dòng)而影響社會(huì)穩(wěn)定。2008年糧食危機(jī)中,海地、布基納法索、喀麥隆、埃及等國(guó)不同程度地出現(xiàn)了因糧價(jià)飆升、糧食供需趨緊引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩,給我們的警示是深刻的。中國(guó)是13億人口的大國(guó),糧食需求量大,約占全球糧食產(chǎn)量和消費(fèi)量的25%,約為全球糧食總貿(mào)易量的2倍,國(guó)際市場(chǎng)不足以為我國(guó)提供充足、穩(wěn)定的糧源。在糧食危機(jī)期間,大約30個(gè)國(guó)家大幅提高出口征稅,采取限制或禁止糧食出口的措施,這提醒我們依賴國(guó)際市場(chǎng)還面臨進(jìn)口限制的風(fēng)險(xiǎn)。因此,中國(guó)的糧食安全必須立足國(guó)內(nèi)來(lái)解決,不可能過(guò)度依賴國(guó)際市場(chǎng)。
中國(guó)是人均資源短缺的國(guó)家,資源狀況決定了我國(guó)在立足國(guó)內(nèi)基本自給的同時(shí),必須充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源,進(jìn)行品種余缺調(diào)劑,增加糧食和大宗農(nóng)產(chǎn)品有效供給。我國(guó)是一個(gè)人多地少水缺的國(guó)家,人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展,中國(guó)每年減少耕地600多萬(wàn)畝,農(nóng)業(yè)用水緊缺的問(wèn)題越來(lái)越突出。而糧食需求隨著人口增長(zhǎng)和人民生活水平的提高而呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)。保障中國(guó)糧食安全既要堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)基本自給,又要充分利用國(guó)際市場(chǎng)和資源,關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)兩個(gè)市場(chǎng)的統(tǒng)籌,促進(jìn)貿(mào)易與國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
加強(qiáng)內(nèi)外統(tǒng)籌,核心在于保障國(guó)內(nèi)糧食和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展
中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)已高度開放,取消了所有非關(guān)稅措施,農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅僅15.2%,只有世界平均水平的1/4;糧棉糖配額外關(guān)稅最高也只有65%。中國(guó)實(shí)際上已成為世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放度最高的國(guó)家。入世以來(lái)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增勢(shì)強(qiáng)勁,進(jìn)口額年均增長(zhǎng)率高達(dá)23%,每3年翻一番;2009年以來(lái)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差每年增加100多億美元。特別是近年來(lái),在大豆、棉花、植物油進(jìn)口繼續(xù)保持高位,食糖、乳制品凈進(jìn)口大幅增加的同時(shí),主要糧食作物已全部轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口。值得注意的是,其中有相當(dāng)一部分進(jìn)口不是因?yàn)閲?guó)內(nèi)短缺,而是受內(nèi)外差價(jià)擴(kuò)大的驅(qū)動(dòng)。隨著我國(guó)勞動(dòng)力成本的上升、人民幣在貿(mào)易平衡壓力下升值,國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格差距將繼續(xù)拉大,農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口動(dòng)力將進(jìn)一步增強(qiáng)。目前的現(xiàn)實(shí)是,在高度開放條件下,想不進(jìn)口都很難,爭(zhēng)論要不要進(jìn)口、進(jìn)口多少意義不大。
在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口動(dòng)力增強(qiáng)、進(jìn)口快速增長(zhǎng)的情況下,需要關(guān)注的是進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的影響,特別是進(jìn)口價(jià)格“天花板”效應(yīng)帶來(lái)的影響。農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源和自然條件的產(chǎn)業(yè),資源稟賦和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模決定了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)人均農(nóng)業(yè)資源不足,農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模平均只有0.6公頃左右,即使在一定時(shí)間內(nèi)將現(xiàn)有一半農(nóng)村人口和勞動(dòng)力穩(wěn)定轉(zhuǎn)移出去,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模也只能擴(kuò)大一倍,達(dá)到戶均1公頃多。這決定了中國(guó)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足,與世界主要出口國(guó)存在難以克服的巨大差距。去年以來(lái),棉花、食糖、秈米進(jìn)口主要不是因?yàn)閲?guó)內(nèi)短缺,而是受內(nèi)外價(jià)差驅(qū)動(dòng),造成邊進(jìn)口邊積壓的現(xiàn)象,對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品趨勢(shì)價(jià)格形成了顯著打壓。隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本、物質(zhì)成本和環(huán)境成本的上升,農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食內(nèi)外價(jià)差的擴(kuò)大不可逆轉(zhuǎn),未來(lái)糧食進(jìn)口價(jià)格具有的“天花板”效應(yīng)將更加顯著,這將使得國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格難以隨成本上升而相應(yīng)上漲。近年來(lái)國(guó)家連續(xù)提高最低收購(gòu)價(jià),但糧棉油糖的價(jià)格增速仍落后于生產(chǎn)成本增速。一個(gè)產(chǎn)業(yè)沒有合理的價(jià)格不能獲得合理的利潤(rùn),不可能持續(xù)健康發(fā)展。
此外,進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)穩(wěn)定的影響也在不斷加深。受生物質(zhì)能源、投機(jī)資本、氣候變化等非傳統(tǒng)因素的影響,近年來(lái)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)呈波動(dòng)加劇態(tài)勢(shì)。2008下半年至2012年6月國(guó)際糧價(jià)已出現(xiàn)3次大起大落。在此過(guò)程中,我國(guó)開放度很高的大豆、植物油、食糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)價(jià)格基本跟隨國(guó)際價(jià)格波動(dòng)而大幅波動(dòng)。隨著糧食進(jìn)口量增長(zhǎng)、大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入全面凈進(jìn)口時(shí)期,國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的波動(dòng)性、不確定性對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的影響更加深刻,涉及面更加廣泛。
因此,加強(qiáng)對(duì)兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的統(tǒng)籌,核心是確保國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有必要的利益激勵(lì)和動(dòng)力,確保國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定,確保國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展,切實(shí)保障國(guó)內(nèi)糧食和大宗農(nóng)產(chǎn)品最基本的供給能力。
在開放條件下確保糧食產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展,重點(diǎn)是要在練好內(nèi)功、最大限度提升競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)上,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)糧食生產(chǎn)的支持和保護(hù)
要練好內(nèi)功,不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力。要通過(guò)加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和創(chuàng)新,優(yōu)化糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局,著力培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系,加快國(guó)外資本、技術(shù)、品種、管理理念引進(jìn),加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程,最大限度增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
必須切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)特別是糧食產(chǎn)業(yè)的支持和保護(hù)。由資源稟賦和農(nóng)業(yè)特性決定,各國(guó)間農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力存在著比工業(yè)更加難以克服的差距,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和合理保護(hù)是各國(guó)普遍做法。中國(guó)也必須針對(duì)由規(guī)模決定的基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力差距難以克服的現(xiàn)實(shí),加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食的支持和保護(hù),支持保護(hù)水平要足以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力存在的差距。
要根據(jù)不同大宗農(nóng)產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)和趨勢(shì),以及在糧食安全中的地位,確定切實(shí)可行的階段性自給率目標(biāo)和合理的大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要結(jié)合利用國(guó)際市場(chǎng)的可能和發(fā)展國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的潛力,優(yōu)化大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力布局,加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域規(guī)劃,加快優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。要在明確基本播種面積、基本產(chǎn)量目標(biāo)的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)加大支持力度,確保大宗農(nóng)產(chǎn)品基本供給能力。
要注重發(fā)揮僅有的關(guān)稅、關(guān)稅配額管理措施的“門檻”作用,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的合理保護(hù),使進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)內(nèi)后在相近的價(jià)格水平基礎(chǔ)上與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng),著力避免糧食進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)趨勢(shì)價(jià)格的過(guò)度打壓和抑制,確保糧食保有合理價(jià)格水平、有隨著成本上升而相應(yīng)上漲的空間。要研究建立必要的體制機(jī)制,有效統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口需求,確保貿(mào)易政策與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策相銜接,進(jìn)出口調(diào)控與國(guó)內(nèi)供需趨勢(shì)相協(xié)調(diào)。
考慮到國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)性、不確定性、風(fēng)險(xiǎn)性的加劇以及中國(guó)糧食生產(chǎn)成本快速增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí),中國(guó)入世承諾后保有的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅政策和國(guó)內(nèi)支持政策空間已嚴(yán)重不足,特別是關(guān)稅水平過(guò)低,使中國(guó)失去了最有效的政策工具和手段。當(dāng)前的托市政策是在缺乏關(guān)稅有效保護(hù)下的不得已之策,不僅成本高,而且不可持續(xù)。在進(jìn)口價(jià)格“天花板”效應(yīng)日益顯著的情況下,我國(guó)進(jìn)一步減讓關(guān)稅幾無(wú)余地。在未來(lái)多雙邊貿(mào)易談判中,糧食產(chǎn)品必須享有完全例外免于進(jìn)一步減讓的靈活性。
充分利用國(guó)際市場(chǎng),重點(diǎn)要提升對(duì)大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的掌控能力和話語(yǔ)權(quán)
盡管目前我國(guó)已成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó),但我國(guó)對(duì)利用國(guó)際市場(chǎng)和資源尚缺乏頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃,市場(chǎng)集中度過(guò)高、缺乏定價(jià)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)等問(wèn)題非常突出,迫切需要建立健全利用國(guó)際市場(chǎng)與資源的戰(zhàn)略機(jī)制。利用國(guó)際市場(chǎng)和資源,重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的戰(zhàn)略規(guī)劃,努力構(gòu)建持續(xù)、穩(wěn)定、高效的資源性農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口供應(yīng)鏈。要積極推進(jìn)戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)國(guó)際合作,改善貿(mào)易環(huán)境、拓展貿(mào)易渠道、推進(jìn)市場(chǎng)多元化。要在堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向和企業(yè)自主決策的原則下,發(fā)揮企業(yè)主體作用,選擇重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)環(huán)節(jié),務(wù)實(shí)穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)業(yè)“走出去”。要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)、研判和預(yù)警,提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力。要研究加快大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)建設(shè),逐步提高我國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)上的話語(yǔ)權(quán)。
中國(guó)糧食安全問(wèn)題的解決是對(duì)世界糧食安全的重大貢獻(xiàn)。應(yīng)加強(qiáng)全球糧食安全治理機(jī)制改革,更好地協(xié)調(diào)全球糧食生產(chǎn)、貿(mào)易、消費(fèi)政策,在推進(jìn)貿(mào)易自由化進(jìn)程中充分考慮糧食安全和小農(nóng)的關(guān)注,切實(shí)保障全球糧食安全,確保將饑餓營(yíng)養(yǎng)不良人口減半的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。
(作者單位:農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心)