民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價體系研究——基于涼山州國有投資發(fā)展有限責任公司的案例研究

劉 婭，干勝道

(1. 四川大學商學院，四川 成都610065，2. 四川師范大學商學院，四川 成都610101)

截止2013 年6 月30 號，全國地方政府負有償還責任的債務(wù)10.88 萬億，相比2012 年底增長13%;全國地方政府或有債務(wù)7 萬億，相比2012年底增長12%。如此快速增長的負債規(guī)模，使得地方政府投融資平臺債務(wù)風險為社會各界廣泛關(guān)注。本文對民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)形成的原因進行剖析，根據(jù)民族地區(qū)財政特點構(gòu)建了多因素的民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價體系，并選取涼山州國有投資發(fā)展有限責任公司作為研究對象，對投融資平臺債務(wù)風險狀況進行了案例研究，提出了防范民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險的相關(guān)政策建議。

一、民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)形成原因

分析民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)的形成原因，主要有以下三個方面:

1. 財政運行壓力大是根本原因。

1994 年的分稅制改革導致了地方政府的事權(quán)與財權(quán)劃分不對稱，同時《預算法》的出臺又約束地方政府負債行為，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或間接地借入債務(wù)，甚至出現(xiàn)違規(guī)融資負債運營。

由于民族地區(qū)財政特殊性的影響，上述問題在民族地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。一方面，由于歷史原因，中國民族地區(qū)多地處偏遠，經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，財力相對匱乏;另一方面，大部分少數(shù)民族都有自己的語言、文字和風俗習慣，本著民族尊重、民族團結(jié)、保護民族文化的原則，少數(shù)民族地區(qū)政府管理一般都是兩種語言、兩種文字、兩套人馬并行，這就相應地增加了政府的財政開支①李敏，葉盛楠:《分稅制財政管理體制對民族自治地方財政的影響與對策》，《北方經(jīng)濟》2006 年第10 期第46 ～47 頁。。為了保證政府的正常運轉(zhuǎn)，促進經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，在龐大的資金缺口面前，融資便成為了民族地區(qū)政府的必然選擇。由于受到《預算法》、 《貸款通則》等法律法規(guī)的約束，民族地區(qū)政府最有效的方式就是成立政府投融資平臺進行融資。

2. 宏觀政策導向是直接原因。

2008 年受國際金融危機影響，中央政府推出了4 萬億的經(jīng)濟刺激計劃，并將貨幣政策由偏緊轉(zhuǎn)向?qū)捤?。由? 萬億經(jīng)濟刺激計劃中，中央只負責1.18 萬億，其余2.82 萬億需要地方財政和社會資金配套。由此，民族地區(qū)政府通過投融資平臺進行大量融資以配套資金，進一步加劇了投融資平臺債務(wù)的潛在風險。

另外，國家土地政策的調(diào)整對民族地區(qū)政府投融資平臺負債產(chǎn)生影響。土地出讓金收入歷來都是地方政府投融資平臺的重要償債來源，《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》等政策的出臺規(guī)范了民族地區(qū)政府土地出讓行為及出讓金管理，針對房地產(chǎn)市場出臺的調(diào)控政策加劇了出讓金縮水的風險，投融資平臺償債能力下降。

3. 經(jīng)營模式單一是內(nèi)在原因。

與一般企業(yè)不同，民族地區(qū)政府投融資平臺承擔著民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)等公共事業(yè)類業(yè)務(wù)，公益性和非營利性特征明顯。在這種經(jīng)營模式下投融資平臺普遍存在經(jīng)營性資產(chǎn)不足、無形資產(chǎn)比重過大等問題，導致主營業(yè)務(wù)盈利能力偏弱，部分投融資平臺甚至出現(xiàn)收入主要來源于當?shù)卣呢斦a貼的極端情況。

二、民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價體系構(gòu)建

從上述的分析可以看出，民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險產(chǎn)生原因既包括了民族地區(qū)政府政策因素，也包括了平臺公司經(jīng)營因素。因此，在綜合考慮政府政策因素和平臺公司經(jīng)營因素的基礎(chǔ)上，民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價體系是一個包括民族地區(qū)政府償債能力和平臺公司償債能力兩個部分的綜合評價體系，具體見圖1。

圖1 民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價體系

1. 民族地區(qū)政府償債能力評價

對于民族地區(qū)政府償債能力的研究相對較少，關(guān)于衡量債務(wù)風險指標尚未達成一致的認識，而且對風險的臨界值確定也有很大分歧?？紤]到民族地區(qū)政府債務(wù)余額、當年還本付息額等一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)無法從公開渠道獲知，所以在選擇評價指標時選取了民族地區(qū)政府赤字率、本級政府一般預算收入、地方GDP 增長率和第三產(chǎn)業(yè)占比等四個指標，其中政府赤字率反映了當年財政赤字風險①民族地區(qū)上級補助收入占當?shù)刎斦杖氡壤艽?，為準確衡量政府赤字情況，財政赤字率的計算方式調(diào)整為:(地方公共財政支出-地方公共財政收入-上級補助收入納入到) ÷當年GDP 總量。，本級政府一般預算收入反映了本級政府來源相對穩(wěn)定的收入規(guī)模、地方GDP 增長率和第三產(chǎn)業(yè)占比分別反映了經(jīng)濟增長速度和質(zhì)量，一定程度上能夠反映財政收入增長潛力。在指標評價標準方面，本文將采用等級評價方法，確立﹛很差，較差，一般，較好，很好﹜的評價集，并對應﹛20 分，40 分，60分，80 分，100 分﹜的評價分值，具體見表1。

表1 民族地區(qū)政府償債能力指標評價標準表

在民族地區(qū)政府償債能力評價過程中，還需要對各個指標進行權(quán)重確定。本文主要采用層次分析法①層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)是美國運籌學家T. L. Saaty 教授在20 世紀70 年代初期提出的，是對定性問題進行定量分析的一種簡便、靈活而又實用的多準則決策方法。來確定風險指標的權(quán)重。在用層次分析法分析問題時，需要注意建立多層次的遞階結(jié)構(gòu)、構(gòu)造判斷矩陣、層次單排序、一致性檢驗②黃灝然，俞守華，周玉意:《基于AHP 的模糊綜合評價方法在方案評價中的應用》，《價值工程》2007 年第1 期第84 ～86 頁。。按照選取的指標，由yaahp 軟件運算出結(jié)果:赤字率權(quán)重為0.465，本級政府一般預算收入權(quán)重為0.177，GDP增長率權(quán)重為0.195，第三產(chǎn)業(yè)占比權(quán)重為0.163。

由此，可以得出民族地區(qū)政府償債能力評價公式:

民族地區(qū)政府償債能力得分 = 赤字率得分×0.465 +本級政府一般預算收入得分×0.177 +GDP增長率得分×0.195 +第三產(chǎn)業(yè)占比得分×0.163

2. 平臺公司償債能力評價

1968 年，Altman 創(chuàng)立了多元變量判定模型——Z 分數(shù)模型，它是運用多變量模式建立多元線性函數(shù)公式，即運用多種財務(wù)指標加權(quán)匯總產(chǎn)生的總判別分來預測企業(yè)財務(wù)危機的一種方法。1983年Altman 提出了適用于非上市公司的更通用的模型，其判別式如下:

Z = 0.717X1 + 0.847X2 + 3.11X3 + 0.42X4+0.998X5

其中:X1 =營運資本/資產(chǎn)總額，X2 =留存收益/資產(chǎn)總額，X3 =息稅前利潤/資產(chǎn)總額，X4 =所有者權(quán)益市價/負債總額，X5 =總銷售額/資產(chǎn)總額。

企業(yè)破產(chǎn)的臨界值:Z 值大于2.9 時，表明企業(yè)財務(wù)狀況良好，破產(chǎn)可能性極小;Z 值小于1.2時，表明企業(yè)存在很大的破產(chǎn)危險;當Z 值處于1.2 到2.9 之間時，企業(yè)的財務(wù)狀況和經(jīng)營極不穩(wěn)定③張斌:《財務(wù)危機預警分析的Z 分數(shù)模型和F 分數(shù)模型應用研究——以亞星客車為例》，《現(xiàn)代管理科學》2008 年第5期第51 ～53 頁。。

民族地區(qū)政府投融資平臺在經(jīng)營業(yè)務(wù)、盈利模式等方面均有別于普通企業(yè)，因此在對平臺公司償債能力評價中在Z 分數(shù)模型基礎(chǔ)上加以改進:①細化破產(chǎn)區(qū)間，將之分為債務(wù)風險很差、較差兩個區(qū)間;②細化不穩(wěn)定區(qū)間，將之分為一般、較好兩個區(qū)間;③Z 值大于2.9 值作為很好區(qū)間。采用等級評價方法，賦以評價分值，具體見表2。

表2 融資平臺Z 值評價標準表

3. 綜合評價

當民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)出現(xiàn)風險時，平臺公司和民族地區(qū)政府都需承擔兌付責任，因此在民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價體系中賦予平臺公司和民族地區(qū)政府各占50%的評價權(quán)重，可以得出民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險綜合評價:

民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價得分

=民族地區(qū)政府償債能力評價×50% + 平臺公司償債能力評價×50%

根據(jù)民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價得分，對應設(shè)置四個警戒區(qū)間，完成對民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險綜合評價。警戒區(qū)間設(shè)置標準見表3。

表3 民族地區(qū)政府投融資平臺警戒區(qū)間表

三、基于涼山國投公司的民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價體系實證研究

1. 研究對象

涼山彝族自治州，是中國最大的彝族聚居區(qū)，2013 年涼山州實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1214 億元，全市地方公共財政收入完成110 億元，上級補助收入197.47 億，全市公共財政支出完成333.4 億元④四川在線. http://liangshan. scol. com. cn/rdxw/content/2014 -01/20/content_ 51499110. htm?node=154718。

涼山州國有投資發(fā)展有限責任公司是2008 年12 月經(jīng)涼山州人民政府批準，截止2013 年底，公司資產(chǎn)總額達126.7 億元，擁有全資及參控股企業(yè)32 戶，已成為涼山州屬資產(chǎn)規(guī)模最大的國有投資控股企業(yè)，并逐步向集團化、多元化發(fā)展。根據(jù)《涼山州國有投資發(fā)展有限責任公司2013 年年度報告》①涼山州國有投資發(fā)展有限責任公司. 涼山州國有投資發(fā)展有限責任公司2013 年年度報告. http://www. chinabond.com. cn/jsp/searchEngine/searchResultPage. jsp，整理得出涼山國投公司主要的財務(wù)指標，具體見表4。

表4 涼山國投公司2012 年、2013 年主要財務(wù)數(shù)據(jù)表

2. 實證檢驗

將上述數(shù)據(jù)代入到民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險評價體系中進行驗證，結(jié)果如下:

(1)涼山州政府償債能力評價，具體見表5。

表5 涼山州政府2012 年、2013 年償債能力指標評價得分表

根據(jù)民族地區(qū)政府償債能力評價公式，得出:

2012 年涼山州政府償債能力得分= 100 ×0.465 + 60 ×0.177 + 100 ×0.195 +20 ×0.163 =79.88 分

2013 年涼山州政府償債能力得分= 100 ×0.465 + 60 ×0.177 + 80 ×0.195 +20 ×0.163 =75.98 分

(2)涼山國投公司償債能力評價，根據(jù)涼山國投公司財務(wù)數(shù)據(jù)計算Z 分數(shù)模型的指標值，具體見表6。

表6 涼山國投公司2012 年、2013 年Z 分數(shù)模型Z 值表

由此得出涼山國投公司2012 年、2013 年償債能力得分均為40 分。

(3)綜合評價

2012 年涼山國投公司債務(wù)風險評價得分=79.88 ×50% +40 ×50% =59.94 分

2013 年涼山國投公司債務(wù)風險評價得分=75.98 ×50% +40 ×50% =57.99 分

綜上所述，涼山國投公司在2012 年和2013 年的債務(wù)風險評價得分均處于中警區(qū)間，其債務(wù)風險處于警戒狀態(tài)通過具體指標的分析，可以發(fā)現(xiàn)該平臺公司存在盈利能力低下、對政府財政依賴性較高等問題，其債務(wù)風險存在安全隱患，需要注意防范。

四、政策建議

涼山國投公司作為四川省內(nèi)民族地區(qū)資產(chǎn)規(guī)模最大的投融資平臺，在債務(wù)風險評價體系中處于中警區(qū)間，說明民族地區(qū)政府融資平臺整體債務(wù)風險仍然存在，需要加強風險防范，具體建議如下:

1. 規(guī)范民族地區(qū)政府投融資平臺的運行管理

首先，成立民族地區(qū)政府投融資平臺風險監(jiān)管機構(gòu)，以強化民族地區(qū)政府對投融資平臺的風險管理。建立民族地區(qū)政府投融資平臺風險監(jiān)管機構(gòu)，專門負責政府轄區(qū)內(nèi)投融資平臺的融資行為監(jiān)管，有利于規(guī)范民族地區(qū)政府投融資平臺的融資行為，合理控制投融資平臺負債規(guī)模，防范債務(wù)風險;有利于規(guī)范投融資平臺之間相互擔保行為，避免造成大面積金融風險;有利于民族地區(qū)政府在整體風險可控的情況下，開展民族地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)和民生保障。

其次，完善平臺治理結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)高管人才。遵循政企分開的原則，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的標準，盡快將民族地區(qū)的政府融資平臺打造成為獨立行使民事權(quán)利和承擔經(jīng)營風險的市場主體;同時，著力培養(yǎng)一批熟悉融資、投資的高素質(zhì)專業(yè)人才，以實質(zhì)性地提高平臺的經(jīng)營水平和運營效率①白宇飛，楊連福:《少數(shù)民族地區(qū)政府融資平臺:潛在風險與化解思路》，《貴州民族研究》2011 年第5 期第104 ～107頁。。

最后，完善民族地區(qū)政府投融資平臺債務(wù)風險的內(nèi)控機制。投融資平臺作為企業(yè)化經(jīng)營，完善治理結(jié)構(gòu)和風險內(nèi)控機制相當重要。必須做到建立財務(wù)活動的規(guī)范決策程序、建立財務(wù)風險跟蹤監(jiān)督機制和預警體系、建立明確的績效考核制度、每年對平臺公司進行審計。

2. 擴寬民族地區(qū)政府融資平臺融資方式，推進融資行為市場化。

一方面，建立多元化的融資方式，逐步擴大直接融資方式領(lǐng)域。民族地區(qū)政府融資平臺普遍負債率偏高，直接融資的比例偏低。周沅帆提出可以根據(jù)不同項目的特點，采取不同的融資主體或項目管理主體，有效劃分資產(chǎn)邊界，實行多元化的融資主體，拓寬融資方式②周沅帆:《地方政府投融資平臺的風險研究——基于重慶市的分析》，《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2012 年第4 期第58 ～61 頁。。

另一方面，推動民族地區(qū)政府投融資平臺融資行為的市場化。在諸多融資工具中，發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等方式融資后的資金使用透明性明顯好于其它融資方式。究其原因，在發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化融資過程中需要證券公司、會計師、律師等中介機構(gòu)的參與，正是因為建立了市場化的約束機制，才強制促進投融資平臺公司運作的規(guī)范化。在目前的情況下，民族地區(qū)政府應鼓勵并支持投融資平臺采用發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化的融資方式進行融資，推進融資行為市場化。

3. 建立健全投融資平臺債務(wù)的償還保障機制

民族地區(qū)政府應當統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財力，結(jié)合投融資平臺實際情況制定完備的還本付息計劃，并在日常工作中進行監(jiān)測檢查。首先，民族地區(qū)政府應該建立專門的償債基金，將平臺公司的債務(wù)資金投資收益納入基金中，以應對潛在的風險;其次，對難以帶來經(jīng)濟效益的公益性項目，應從地方的經(jīng)常性收入中安排一定比例資金來彌補地方債務(wù)還本付息的資金缺口;最后，嚴格監(jiān)管投融資平臺債務(wù)資金的使用，限制項目融資的資金隨意更換用款項目，禁止融資資金給其它平臺公司使用。