基層辦事難，多國都在想招

紀雙城+青木+陳晨+丁大偉+李珍+郭芳

“閻王好見，小鬼難纏”，中國人到基層部門辦事都會對這句俗語有切身體會，許多人都遭遇過基層辦事人員冷眼相待、相互推諉、無故刁難的經(jīng)歷。近來河北小伙為辦護照返鄉(xiāng)6次、跑了大半年沒有辦成的消息一經(jīng)披露，就引起了激烈議論。無論在發(fā)達國家，還是在發(fā)展中國家，基層政府都是政府運作的最重要組成部分，這里的辦事效率和規(guī)則是一國民眾對政府最直接感受的來源，各國都在想辦法提高基層辦事效率：在俄羅斯，“這個問題解決有些困難”、“這需要進一步研究才行”等辦事拖拉的借口被嚴格禁止；德國每年舉辦基層服務大排名，對優(yōu)秀的辦事機構進行獎勵；英國把高效、透明和負責作為基層辦事的三大原則。德國柏林社會學家馬塞爾·哈森在接受《環(huán)球時報》記者采訪時表示，基層辦事難不難，關鍵在于對辦事程序、內(nèi)容等都要有明確的法律化或法規(guī)化，不能讓具體的辦事人員擁有“最終解釋權”。

“辦事拖拉的最大原因是腐敗”

“基層政府工作低效率嚴重影響了俄羅斯的經(jīng)濟發(fā)展，每年因為辦各種手續(xù)拖拉就給民眾造成近20億盧布的經(jīng)濟損失”。俄羅斯《消息報》不久前這樣批評道。該報道稱，俄許多地方基層政府辦事效率低是出了名的，這也成為民眾最深惡痛絕的事情之一。一位名為基洛夫的圣彼得堡商人表示，他在辦理移民手續(xù)過程中前往移民機構跑了無數(shù)次才拿到了居住許可，且每次都排了很長的隊，他為此花費了大量的寶貴時間，也耽誤了不少生意。

俄羅斯《晨報》稱，針對一些地方官員刁難和向辦事民眾索賄現(xiàn)象，俄羅斯勞動和社會保障部近來實施一種新方法。他們針對辦事人員制定了一系列禁用語，包括：“這一問題解決有點困難”、“這需要有更多的充分的理由”、“需要進一步研究才行”等。這些語言有可能讓辦事者理解為官員希望得到“好處”。文件還規(guī)定，禁止官員在與前來辦事的民眾交談時抱怨自己工資低、希望購買某種物品等與辦事無關的話題?！冻繄蟆芬龆硪幻呒壒賳T的話稱，一旦查實辦事人員有類似行為或表態(tài)，將進行嚴厲懲罰。這名官員稱，這些措施將有助于降低官員們索賄機會，也可消除民眾對基層政府的不良印象。

要看一個國家基層政府辦事難不難，一個人生地不熟的外國人恐怕最有發(fā)言權。《環(huán)球時報》記者在印度辦理駕照過程中著實體驗了一把印度基層的辦事難。記者在新德里一處駕校報名學習通過之后，駕校稱可以代辦駕照，不過仍需本人到交通局去做最后一項測試。到約定那天早上約8點半，記者同駕校其他幾名學員一起來到交通局，先是辦理了測試申請、拍照、留指紋，然后開始等待測試。駕校的帶隊告訴記者，要等其中一名官員過來才能做測試。就在記者等待的期間，交通局里來了一家電視臺記者進行采訪。駕校的帶隊緊張地說，記者來了，測試的官員可能就不敢來了。面對記者的疑惑，他說，這種手續(xù)之所以官員要親自“把關”，是因為可以從中得到“好處”，但面對電視采訪，腐敗官員擔心曝光。

記者在印度聽到許多人抱怨基層辦事難，一件簡單的證件要拖上數(shù)月甚至數(shù)年，有不少外資公司因為投資過程一些手續(xù)久拖不決而撤資。談及印度的此類問題，駕校的帶隊嘲諷地說，現(xiàn)在人們抱怨最多的是辦事拖拉低效，而低效的最大原因是腐敗，不行賄就辦不成事。官員早上上班之前都是清廉的，上班之后就開始全部腐敗了。

盡量讓官員少有“最終解釋權”

德國柏林社會學家馬塞爾·哈森在接受《環(huán)球時報》記者采訪時表示，對公眾來說，如果基層官員擁有“絕對權力”，一句話就能讓人跑斷腿。基層辦事難不難，關鍵在于對辦事程序、內(nèi)容等都要有明確的法律化或法規(guī)化，對于辦事程序和內(nèi)容需要明確的信息和細致具體的規(guī)定，盡量減少含糊不清的規(guī)定。要做到只有符合程序和內(nèi)容，就必須要在規(guī)定的時間和地點辦成；對于不能辦的事，民眾也得知曉為什么不能辦。這些程序和內(nèi)容不能讓具體的辦事人員擁有“最終解釋權”。哈森說，此外，基層辦事還需要監(jiān)督部門的監(jiān)管，人們可以對不合理的程序和規(guī)定進行申訴，比如德國就有行政法院專門負責受理這類申訴等。此外，德國還每年評出基層服務排行榜，獲獎的部門還可獲得獎勵。

在德國，每個城鎮(zhèn)都設有地方事務部門，負責居民的各種服務。一般這樣的部門都設在市中心，民眾可以方便到達?！董h(huán)球時報》記者不久前曾到德國北部城市不倫瑞克采訪，這是一個25萬人口的中等城市。在該市地方事務大樓，一進大門，記者發(fā)現(xiàn)各種免費的信息冊。不僅有辦事指南，還有城市的各種信息。迎接廳還有兩位咨詢?nèi)藛T，可以解答各種問題。在這里，幾乎可以辦好各種居民事務，如申請身份證、護照、稅收報表、無犯罪記錄等。

事務大樓的二樓是專門針對外國人或外來移民的。一名來此辦理簽證延期的中國留學生告訴記者，移民局官員在移民簽證等方面較大裁量權，但他們不會在材料方面來為難你。網(wǎng)上會公布所有材料的要求及細節(jié)，比如照片、銀行的證明寫法等，而且銀行等相關部門都很清楚這些要求，不會有兩個部門的規(guī)定互相矛盾、影響民眾辦證的事情。不倫瑞克地方事務部門的一名主管告訴《環(huán)球時報》記者，為了提高基層政府的辦事效率，德國基層部門各種辦事事項都有嚴格時間規(guī)定，比如辦理電子身份證，由于要送交給柏林上級部門，需要4周。假如不能按時辦理，工作人員必須書面說明，并通知何時辦理完。

在日本，所有外國人都要在抵達后15天內(nèi)辦理“外國人登錄證”，該證件要到所居住城市的市政府去辦理。《環(huán)球時報》駐日本記者剛到日本時曾經(jīng)辦理“外國人登錄證”，其方便快捷讓記者感慨不已。記者事先打電話得知，只需帶著自己的護照和一張1寸正面彩照就可以了。在大阪，市政府辦公大樓的一層就是接待市民辦理各種手續(xù)的地方。每個人在入口拿號，然后坐等自己的號被叫到。在辦理時公務員們很親切，并被告知“外國人登錄證”辦好了不用再到市政府來取一次，而是會直接郵遞到記者的住址，郵費由政府承擔。大概3周后記者就收到了證件。實際上，記者在日本辦理駕照、社保、納稅等相關證件或手續(xù)時，都非常便捷，即使有些手續(xù)涉及到多個部門，也能夠在一個地方一次性得到解決。

倫敦智庫公共政策研究所學者提姆·芬奇對《環(huán)球時報》記者表示，英國地方政府官員成千上萬，不少人的年薪只有2萬英鎊左右，但并不會因為“錢不夠花”而心生歪念，通過刁難老百姓來獲利。芬奇說，這主要是因為英國法律對地方政府部門的從業(yè)管理有嚴格細致的法規(guī)規(guī)定，并且會及時更新。英國的《地方政府法》早在19世紀就已經(jīng)出臺，此后數(shù)百年一直在不斷更新，但核心內(nèi)容變化不大，即秉公從業(yè)是人人需要遵循的規(guī)定。按照2000年最新修訂的地方政府法，英國對于地方行政執(zhí)行機關給出的基本要求是三點：高效、透明、負責。這三點要求，人們可以在各地的基層部門走廊上，經(jīng)?？梢钥吹綐苏Z提醒。

電子辦公提高基層辦事效率

自20世紀70年代以來，規(guī)范和減少基層政府行政審批一直是英國等西方各國政府行政改革的目標之一。世界進入互聯(lián)網(wǎng)時代后，網(wǎng)絡政務或電子行政審批成了多國提高基層服務效率的重點。在美國，聯(lián)邦政府上世紀八九十年代曾進行“行政審批流程再造”。當時美國電子政府特別工作組對28項政府業(yè)務進行調查研究，結果發(fā)現(xiàn)如果一個經(jīng)濟項目許可證，平均有19個政府部門處理，需要填寫多個政府部門的1000多個表格，造成很多重復的要求，給居民、企業(yè)和公務員帶來了不必要的負擔。為此，美國國會1999年通過了《政府文書工作縮減法》，其中包括把審批職能放在網(wǎng)上，隨后又通過了《電子政府法案》，為網(wǎng)上審批流程再造提供保障。

日本對于基層政府的行政審批制度改革先后經(jīng)歷了7次，審批程序得到不斷簡化和規(guī)范。目前日本人一般用社保號或駕照等就可以完成很多證件的辦理，不需要再準備各類加蓋公章的證明資料。日本在戶籍上沒有嚴格限制。人們可以自由選擇城市定居，也沒有檔案要隨著一起遷移。因此，日本國民辦理各種常規(guī)證件的手續(xù)也簡化了很多。2000年，日本政府正式啟動了“電子政府工程”，這項工程的主要內(nèi)容就是通過互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡系統(tǒng)辦理各種申請、申報、審批手續(xù)。2005年，日本規(guī)定，各級政府對于企業(yè)和公眾申請的電子政務項目，從開始申請之時算起，應在24小時之內(nèi)辦結。

俄羅斯《報紙報》稱，為了解決群眾辦事難問題，俄羅斯在48個聯(lián)邦主體建立起了166個多功能電子政府服務中心。建立這類中心，目的是簡化各類審批手續(xù)、避免各部門相互推諉，同時預防官員腐敗，以提高政府在民眾心目中的威望。根據(jù)俄政府的目標，到2013年底，俄各城市建立起來的多功能中心數(shù)量要不少于1500個。俄通訊和大眾傳播部部長尼基福洛夫稱，目前有25%的民眾利用政府的電子系統(tǒng)辦事。在2018年前將達到70%，屆時要讓90%的居民對政府提供的服務質量表示滿意。

北京大學的學者張頤武在接受《環(huán)球時報》采訪時表示，總體上來說，辦事難的情況在發(fā)達國家基層要稍好一些，但其實北京等中國大城市也與之差別不大。一些發(fā)達國家，比如歐洲也有存在基層辦事難、效率不高的情況。這主要與社會發(fā)展的水平有關。在一些發(fā)展中國家，傳統(tǒng)社會到工業(yè)社會的時間還不長，容易產(chǎn)生熟人社會，互相之間存在利益咬合。中國一些小地方基層辦事難仍是計劃經(jīng)濟留下的問題。由于公共事業(yè)和日用品供給不足，一些特殊職位成為稀缺資源，處于這樣職位上的人就互相通過交換，實現(xiàn)各自利益，遇上熟人辦事效率就能很快提高，這都是計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)。

張頤武說：改變基層辦事難的現(xiàn)狀，一是要加強監(jiān)管，依靠公眾投訴和媒體曝光；二是要更新技術手段上，相對而言，這是很容易解決的。辦事難不難的關鍵主要在于壁壘多不多，手續(xù)復雜不復雜。他認為，借助于現(xiàn)代科學技術有助于緩解基層辦事難。如有了互聯(lián)網(wǎng)，材料公示、網(wǎng)上預約、異地辦理，令基層辦事變得公開透明?；鶎愚k事難最終解決還有賴于社會的整體發(fā)展。

（摘自《環(huán)球時報》）