檔案揭秘清代養(yǎng)廉銀制度

趙蘭

養(yǎng)廉銀制度是清代雍正時期對官吏給俸制度的一次重要改革。這一制度實施了將近二百年之久，對當時的政治、經(jīng)濟、社會、生活諸方面產(chǎn)生過一定影響。

養(yǎng)廉銀產(chǎn)生的原因

清初沿襲了明朝的低俸傳統(tǒng)，官員的薪俸非常微薄，總督每年支俸155兩，巡撫130兩，知府80兩，知縣45兩。這一俸祿標準根本不敷官吏開支，加之地方官還需要相應的辦公支出，還不斷要求官員們“捐俸”、“減俸”以滿足軍事行動帶來的國家開支，使得官員的正常收入與生活益顯窘迫。官員為了維持其正常生活或揮霍性消費，以及迎來送往、打點上司，除了靠貪污受賄外，還有一種彌補措施，就是征收耗羨。

清初，地方政府在征收正賦時，收繳的碎銀在熔鑄成錠及賦糧在漕運中均有定量的損耗，為彌補這兩項損耗，會額外收取一定數(shù)量的銀子，稱為耗羨。于是各州縣在征收正賦時，常以“耗羨”為由，私自加大稅額，以中飽私囊。但是私征耗羨的增加，對整個吏治和百姓生活都造成了極大的損害。上司與下屬通過私征火耗，贈送規(guī)例上下勾結(jié)，相互庇護，官吏由此肆無忌憚，不僅更加嚴重的征收火耗，還侵吞挪用公款，造成數(shù)百萬的虧空，嚴重影響了政府的財政收入，而且對于貧苦百姓的盤剝，使得清初社會穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展都面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

康熙年間，就曾有御史提出，“俸祿不增，貪風不息”，提議將耗羨的私征改為公派，即“耗羨歸公”，一部分銀兩可以彌補地方財政的虧空，一部分可以“量留本官用度”，但這樣一來等于公開承認耗羨加征得合法化，但是康熙帝不愿意承擔這個罪名，沒有同意這樣的改革方案。

養(yǎng)廉銀制度的產(chǎn)生

雍正帝即位后，面對社會經(jīng)濟的嚴峻形勢，試圖在吏治、財政方面有所振作，在臣僚上書的基礎上，迅速拉開了耗羨歸公，以及用耗羨銀支發(fā)各官養(yǎng)廉銀的序幕，并于雍正五年形成定制。養(yǎng)廉銀制度包括，以各地征收火耗的實際數(shù)額為基數(shù)，把征收火耗由非法變?yōu)楹戏?，明確穩(wěn)定征收額度，規(guī)定各地應該提解的耗羨數(shù)額，再把這一款項全部分配給各級地方官作為養(yǎng)廉銀。具體的做法是，州縣征收的耗羨全部上繳給各省司庫，再由各省長官根據(jù)官員級別、各地事物繁簡程度訂立分數(shù)，并將訂立的方案報中央，從司庫中提取部分分發(fā)給各官作為“養(yǎng)廉銀”，以解決官員辦公經(jīng)費、個人生活費用不足的問題。

為了加強對耗銀征收與分配的管理，雍正曾多次組織討論，修改完善養(yǎng)廉銀制度。至雍正十三年，令戶部查明各省公費及養(yǎng)廉銀開支情況。勒令各省自該省議定公費與養(yǎng)廉數(shù)目之年起，將額征公費、完欠雜支、余額等按年歸款，并將各官養(yǎng)廉起止月日應得分數(shù)，扣除空缺后逐一徹底清查，嗣后“按年分時的造冊，隨同奏銷錢各冊咨送戶部核銷”。至此，一套相對完善的養(yǎng)廉銀制度基本確定。按規(guī)定，上自總督、下至筆帖式、佐雜官員均可領到一份數(shù)額不等的“養(yǎng)廉銀”。因各省賦稅多寡不同，事務繁簡各異，養(yǎng)廉銀數(shù)額差距頗大。江南賦重事繁，其總督養(yǎng)廉銀高達3000萬兩，而四川總督只有13000兩。州縣為管民之官，具體事務繁多，其養(yǎng)廉銀數(shù)額有時超過道、府官員。

實行養(yǎng)廉銀制度后，地方各級官吏的個人正常收入比之原來增加了幾十倍之上百倍。這一制度的推行，部分地解決了低俸制問題，在一定程度上澄清了吏治，使雍正在位時期成為清朝吏治最好的時期之一，也使原來漫無成規(guī)的加派有了制度的約束

這一時期，在養(yǎng)廉銀發(fā)放的范圍上，雍正年間的養(yǎng)廉銀主要針對京外官員，京官、武官、部分地區(qū)的佐貳雜職都沒有，這在一定程度上又加大了各類官吏收入的不平衡。

養(yǎng)廉銀錐度的完善

乾隆皇帝繼位后，沿用了雍正朝的養(yǎng)廉銀制度，并對這一制度進行了完善。

首先擴大養(yǎng)廉銀制度發(fā)放的范圍，無論京官、外官、文職武職，均在正俸之外有了額外的大筆收入——養(yǎng)廉銀。如“乾隆十年，始遵旨議定了禁旅八旗的武職養(yǎng)廉例”，乾隆三十三年，對于副都統(tǒng)始議準統(tǒng)一的定例，乾隆四十二年，因新設成都將軍，奉旨“將各省將軍養(yǎng)廉通查勻派”，又將各駐防將軍的養(yǎng)廉銀做了更定。乾隆四十六年，遵旨議定了各省的綠營武職養(yǎng)廉例，乾隆四十九年，又議定了京師巡捕營的綠營武職養(yǎng)廉例。

其次，延續(xù)了雍正朝按官員品級、事物繁簡、用度多少的原則，按季發(fā)放，進一步規(guī)定了養(yǎng)廉銀的發(fā)放數(shù)量，并形成定制。對于各省官員養(yǎng)廉銀參差不齊，多有變化的情況，上諭軍機大臣曰“各省督撫養(yǎng)廉銀有兩三萬兩者，有僅數(shù)千兩者，在督撫均屬辦理公務，而養(yǎng)廉多寡懸殊，似屬未均，著軍機大臣等，酌量地方遠近，事務繁簡、用度多寡，量為衰益，定議具奏?！边@是一次重要的調(diào)整，對于規(guī)范督撫養(yǎng)廉銀額有著重要的意義。在此基礎上，乾隆二十五年，又對各省布政使的養(yǎng)廉銀額調(diào)整劃一。總督、巡撫、布政使、按察使、道員、知府、知州、知縣、同知的養(yǎng)廉銀皆有定額，武職官員由雍正元年的不固定發(fā)放到固定發(fā)放，乾隆五年，令督撫將各省必須公費分晰款項報部核奏，自后，各省耗羨掌于戶部，湖廣司取之有定數(shù)，用之有定款。

清代武職雖然也有養(yǎng)廉銀，但數(shù)額比地方官員要少的多，如養(yǎng)廉銀數(shù)額最高的盛京將軍為2300兩，一般的將軍為1500兩（八旗官員養(yǎng)廉銀數(shù)額經(jīng)過數(shù)次的變化，這是乾隆41年后駐防各地統(tǒng)一的數(shù)額），副都統(tǒng)的養(yǎng)廉銀一般為800兩。在駐防中只有以上兩級官員或者是例如水師旗營協(xié)領等單獨建制單位的首長給予養(yǎng)廉銀。

這一時期，養(yǎng)廉銀無論從發(fā)放范圍、數(shù)量以及標準來看，相對雍正朝，顯得更加規(guī)范。

養(yǎng)廉銀制度的破產(chǎn)

隨著廉銀制度的深入，官員們逐漸將養(yǎng)廉銀作為自己的正常收入，而忽略了該項收入設立的意義，“提解已久，耗羨漸同正項，州縣官員，重新征收，與耗羨之外又增耗羨，養(yǎng)廉之中又私取養(yǎng)廉”， 養(yǎng)廉銀制度已經(jīng)逐漸被弱化了。

從乾隆開始對于官吏的約束放松，各種陋規(guī)死灰復燃，且愈演愈烈，養(yǎng)廉銀制度隨之走向沒落。乾嘉年間，朝廷開始在養(yǎng)廉銀中攤派“捐獻”。道光以后，養(yǎng)廉銀開始折成發(fā)放。養(yǎng)廉銀經(jīng)扣、捐之后，大小官吏以支用不敷為名大肆搜刮，吏治敗壞至不可收拾的地步。清朝后期，由于財政狀況不佳，養(yǎng)廉銀一度被停支或削減，而且停支養(yǎng)廉銀的時間也是相當長的。同治時期，停支養(yǎng)廉銀的情況一度發(fā)生。之后時期，隨著太平天國之亂接近尾聲，軍費之需已經(jīng)沒有以往那么迫切，養(yǎng)廉銀不久之后又開始支發(fā)。但自從咸豐三年起的十年間，養(yǎng)廉銀又一度停支，如此的情況導致地方政治的運營發(fā)生了很大的障礙。endprint

河北省檔案館館藏檔案中，有一《山海關副都統(tǒng)支取養(yǎng)廉等銀卷》案卷，里面多份檔案，真實記錄了清末養(yǎng)廉銀的支取情況。我擇其一抄錄如下，這是光緒六年（1880年），駐防山海關副都統(tǒng)姚氏為支領養(yǎng)廉銀給臨榆縣衙的照會。

管理山海關等處副都統(tǒng)記錄 三十九次 姚為照會事右司案呈，據(jù)臨榆縣呈文內(nèi)稱，查憲臺每季度應領養(yǎng)廉銀一百一十五兩，自咸豐六年夏季起，奉部咨議奏武職三品以上酌給九成等因，除?？垡怀摄y十二兩五錢計，應領九成銀一百一十二兩五錢，又心紅銀二兩五錢，執(zhí)事人役九名，工食銀十三兩五錢，三項共銀一百二十八兩五錢。內(nèi)除每兩扣六分部平共銀七兩七錢一分，計應領銀一百二十兩七錢九分。遵照潘憲行知奏定停票章程，統(tǒng)按六成實銀支領，即應領六成實銀七十二兩四錢七分四厘。所有應領光緒六年秋季分養(yǎng)廉、心紅、工食人役，共銀七十二兩四錢七分四厘。除備文赴司請領外，理合照數(shù)固封，具文呈送憲臺查核兌收，俯賜印領備案，為此備由具呈，伏乞照驗施行等情呈送，前來相應將臨榆縣呈送到本副都統(tǒng)應領光緒六年秋季分六成養(yǎng)廉等銀七十二兩四錢七分四厘照數(shù)兌收之處，呈請出具印領，照會臨榆縣備案，可也須至照會者

右照會臨榆縣知縣準此

光緒六年八月十三日

從檔案內(nèi)容可以看出，養(yǎng)廉銀不僅被克扣，而且減成支放。清末，整個從上到下，文職武職養(yǎng)廉銀因受到克扣而不敷辦公的聲音此起彼伏，養(yǎng)廉銀制度因普遍未有能力推行而受到破壞。養(yǎng)廉銀逐漸只流于形式，無法發(fā)揮其基本職能。官吏俸祿一扣再減，促使晚清官吏貪污賄賂，法外斂財，政風日下，不可收拾，養(yǎng)廉銀制度隨著時代的推移而逐漸破產(chǎn)。

盡管清末宣統(tǒng)時期針對晚清養(yǎng)廉銀等做了調(diào)整，進行了改革，但在積貧積弱即亡的晚清社會，回天無力，不幸胎死腹中，實施了將近二百年之久的養(yǎng)廉銀制度，也伴隨著大清朝的滅亡而結(jié)束了。

養(yǎng)廉銀制度在當時的實際意義

養(yǎng)廉銀制度把官員收入公開化了，將政府默認的“潛規(guī)則”變成了明文規(guī)定的“顯規(guī)則”。使得官員貪污失去了冠冕堂皇的借口，整個官吏系統(tǒng)的關系也簡單了不少，從原來的州縣盤剝百姓，下級向上級送解“常例”，上司庇護下屬，轉(zhuǎn)化為不易進行賄賂的關系，“上司不得需索屬員，……州縣亦不敢苛求百姓，饋送謝絕，而推派無由”當然吏治澄清并非官吏都無貪枉之心，而是其動作有所收斂，一人收斂效果不大，但整個官員體系都有所整頓則效果是顯著的。養(yǎng)廉銀使得地方政治行使較之前更為順利，對于清朝的統(tǒng)治有所裨益。

正如雍正帝所言，給官員們支發(fā)養(yǎng)廉銀，“朕之施恩于官者，實施恩于民。之意無非欲百姓等催科不擾，皆樂業(yè)于田間”有清一代，雍正年間吏治之清，為史籍皆碑。正是通過嚴密的法制與養(yǎng)廉銀制度的配合，使得官吏的貪污枉法行為在一定程度上得以禁止，不僅提高了政府的行政能力，也使得百姓免于官吏的敲詐勒索，這對于整個社會的政治安定和經(jīng)濟發(fā)展，有重要的影響。

養(yǎng)廉銀制度的實施，在當時社會有明顯的積極意義。首先，養(yǎng)廉銀的設置是封建國家和各級官吏在經(jīng)濟斗爭中矛盾協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，使用權既收歸國家，又適當?shù)卣疹櫫斯倭艂兊慕?jīng)濟利益。其次，養(yǎng)廉銀的設置是清朝特有的防止官吏貪污的一種經(jīng)濟手段。該制度的實施，在一定程度上使吏治有了好轉(zhuǎn)，對清初因低俸而形成的腐敗現(xiàn)象有所遏制。雍正帝曾說過：“近觀各省吏治，雖未必能徹底澄清，而公然貪贓犯法及侵盜錢糧者，亦覺甚少。是眾人悛改之象，與朕期望之意相符，亦可遂朕寬宥之初心矣?！痹俅?，養(yǎng)廉銀制度的實施相對地減輕了百姓負擔，對整飭吏治有一定的積極作用，同時有利于國家財政收入的增加，有利于加強中央對地方的管理，進而對于中央集權的封建國家基礎也具有一定的鞏固作用。

雍正帝大力倡導的養(yǎng)廉銀制度，畢竟只是一種權宜之計，不可能正本清源，不可能將社會積弊一掃而空。這有制度之外的原因，也有制度本身的因素。

第一，養(yǎng)廉銀兩既然是政府給予各級官員的生活補貼，那么，它就應像原俸那樣，從國家正項中支出，而不應該用非法的耗羨銀兩來支付，這是清代養(yǎng)廉銀制度的最大弱點。雍正將歸公后的耗羨收入作為各級官員的養(yǎng)廉銀兩，實際上是把增加官員俸薪的全部負擔，都用法律形式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民的身上，使之成為變相的公開的貪污行為。因而，在實施養(yǎng)廉銀制度后，農(nóng)民的負擔雖略有減輕，但仍然很重；地方官吏的貪污和苛索雖有所抑制，但依然存在；“日見侈靡”的吏治雖有澄清，但未能根治；養(yǎng)廉銀制度雖然取得了一些社會成效，但不能持久。誠然，耗羨歸公把地方官吏暗中無節(jié)制的苛取變?yōu)閲业墓_的有限量的征收，是法制上的一個進步，但不宜估價過高。

第二，內(nèi)容不完備。主要以各級官員的養(yǎng)廉銀數(shù)額而言，總督、巡撫的養(yǎng)廉銀額定得過高，而府縣官員的太低。尤其是不入品級的吏胥差役卻未定給養(yǎng)廉銀，于是他們照舊橫行鄉(xiāng)里、魚肉人民。另外， 養(yǎng)廉銀也同原俸不一樣，定制之后，永無變化，并不隨著物價的上漲而提高。

第三，組織不健全。從養(yǎng)廉銀制度推行的過程來看， 清廷并沒有成立有關的組織機構(gòu)，也沒有指定專人負責， 而主要依靠雍正帝的意志來強力推行，致使乾隆中葉以后，貪污之風故態(tài)復萌，并呈愈演愈烈之勢。與此相應， 清王朝也由它的鼎盛時期而步入衰落階段。endprint