從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看“有效的政府治理”

黃依華/文

黨的十八屆三中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下，政府是一個(gè)優(yōu)勢(shì)與缺陷并存的組織。合理確定職能邊界，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，努力消除內(nèi)在缺陷，實(shí)現(xiàn)有效的政府治理，對(duì)于發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，發(fā)揮黨和政府的積極作用，具有重要意義。

政府治理

為什么可能無(wú)效或低效

一、從“有限理性”看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，新古典主義假設(shè)的“經(jīng)濟(jì)人”在現(xiàn)實(shí)中是不存在的，人們并不具備“完全理性”，只具備“有限理性”

這主要源于兩個(gè)方面：一方面，從客觀上看，環(huán)境是復(fù)雜的，人們面臨的是一個(gè)充滿不確定性的世界；另一方面，從主觀上看，人對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)能力和計(jì)算能力是有限的，即智力有限。而政府起源于一系列有形或無(wú)形契約的簽訂，是有限理性人契約的結(jié)合，因而也逃離不出有限理性的宿命。其原因主要有：

第一，信息不完全。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是縱向不確定性。政府需要有放眼未來(lái)、高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略思維，但面對(duì)風(fēng)云變幻的內(nèi)外形勢(shì)、難以預(yù)見的機(jī)遇挑戰(zhàn)，政府畢竟不能樁樁件件都“先知先覺(jué)”，不可能成為“預(yù)言未來(lái)之神”。二是橫向不確定性。面對(duì)龐大的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)變量組成的“黑箱”，主觀能動(dòng)性往往表現(xiàn)為集體無(wú)知和無(wú)力。無(wú)論機(jī)構(gòu)組織多么龐大、信息網(wǎng)絡(luò)多么發(fā)達(dá)、技術(shù)手段多么先進(jìn)，在一定時(shí)空條件下，政府對(duì)內(nèi)外環(huán)境、市場(chǎng)供求、政策成效等了解和掌握的信息畢竟是有限的，卻又只能據(jù)此作出決策。當(dāng)一些關(guān)鍵信息未被納入決策依據(jù)時(shí)，就難免作出南轅北轍的錯(cuò)誤決策。

第二，目標(biāo)多樣化。作為公共組織，政府在決策過(guò)程中往往要因應(yīng)和協(xié)調(diào)多重利益訴求、履行多重功能、追求多重目標(biāo)。這些目標(biāo)既可能相輔相成、相互交融，也可能相互矛盾、對(duì)立排斥，甚至在一定時(shí)空條件下呈現(xiàn)非此即彼的“零和”狀態(tài)。政府在決策時(shí)，對(duì)這些目標(biāo)的排序和取舍可能不符合實(shí)際情況或大眾利益，從而導(dǎo)致決策偏差甚至失誤。另一方面，根據(jù)美國(guó)政治學(xué)家、政治系統(tǒng)論的創(chuàng)立者戴維·伊斯頓的政府決策系統(tǒng)理論，政府決策體制首先是一個(gè)系統(tǒng)，有著系統(tǒng)所具有的一般特點(diǎn)，即是一個(gè)由多個(gè)不同的決策子系統(tǒng)構(gòu)成的、存在復(fù)雜相互關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一體。各個(gè)子系統(tǒng)出于自身利益考量，會(huì)追求不同目標(biāo)，一些“強(qiáng)勢(shì)”系統(tǒng)可能在博弈中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致其他“弱勢(shì)”系統(tǒng)的目標(biāo)被“擠出”決策考慮范疇。

第三，決策人格化。決策者的利益取向、認(rèn)識(shí)水平、價(jià)值偏好、歷史經(jīng)驗(yàn)等對(duì)政府決策會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。不同決策者對(duì)同一問(wèn)題會(huì)有不同看法，同一決策者對(duì)同一問(wèn)題在不同時(shí)間、地點(diǎn)、情景下也會(huì)有不同看法。加之政府定期換屆，“一任市長(zhǎng)一張藍(lán)圖”，導(dǎo)致決策思路缺乏一致性和連貫性，進(jìn)一步影響和干擾政府決策。此外，《企業(yè)行為理論》一書的作者西爾特和馬奇認(rèn)為，在組織決策過(guò)程中，注意力和時(shí)間也是稀缺資源。[1]面對(duì)復(fù)雜的客觀環(huán)境和問(wèn)題，注意力和時(shí)間的分配具有局限性，呈現(xiàn)人格化特征，這可能使政府決策偏離效率最大化目標(biāo)。

二、從“交易費(fèi)用”看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度作為一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，在經(jīng)濟(jì)生活中通過(guò)降低交易成本促進(jìn)交換的發(fā)展和市場(chǎng)的擴(kuò)大，因而是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素

企業(yè)存在的理由就在于節(jié)約市場(chǎng)交易費(fèi)用，企業(yè)的最佳規(guī)模取決于企業(yè)節(jié)約的市場(chǎng)交易費(fèi)用與企業(yè)組織增加的費(fèi)用在邊際上的比較。同理，在其他條件相同的情況下，如通過(guò)政府進(jìn)行制度變遷能節(jié)約交易費(fèi)用和提升交易效率，或者其帶來(lái)的分工利益減去交易費(fèi)用增加后的差值為正值，則可認(rèn)為政府的參與是適宜的，治理是有效的。但現(xiàn)實(shí)中，“政府的行政機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人”。[2]筆者認(rèn)為，政府行政運(yùn)行的成本主要包括以下幾類：

一是監(jiān)管成本。政策從頂層制定到終端執(zhí)行之間存在著一定的層級(jí)距離，中央政府與地方政府之間存在著整體利益與局部利益的矛盾。地方政府為了維護(hù)自身利益，可能會(huì)以各種方式應(yīng)對(duì)中央政府的決策，如搞上有政策、下有對(duì)策的“替換性執(zhí)行”，斷章取義、為我所用的“選擇性執(zhí)行”，陽(yáng)奉陰違、形似神非的“象征性執(zhí)行”等，導(dǎo)致政策目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中的扭曲、變形甚至消解。中央政府要確保上令下行，不得不耗費(fèi)大量人力物力對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)管。

二是規(guī)模成本。一方面，政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的上升、行政管理財(cái)政支出總量的提高，本身就導(dǎo)致政府規(guī)模成本剛性支出的不斷擴(kuò)張。另一方面，對(duì)企業(yè)而言，隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)更趨復(fù)雜，這種復(fù)雜性會(huì)消耗內(nèi)部資源，使規(guī)模擴(kuò)大本應(yīng)帶來(lái)的好處相互消減，邊際效益逐步下降，甚至跌破零、成為負(fù)值，導(dǎo)致“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。政府同樣也存在“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題。政府層級(jí)的增加和結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張，會(huì)導(dǎo)致層級(jí)溝通成本增加、府際協(xié)調(diào)合作低效等一系列問(wèn)題，這種“規(guī)模成本”也是政府運(yùn)行成本的重要組成部分。例如，信息是政府決策的基礎(chǔ)，但政府層級(jí)越多，信息傳遞的時(shí)間成本越大，失真程度越大，上級(jí)政府及時(shí)獲取真實(shí)信息的成本也就越大。

三是競(jìng)爭(zhēng)成本。地方政府既是公共部門，也是具有相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的行為主體，謀求實(shí)現(xiàn)本地區(qū)利益最大化。各地方政府尤其是地域接近、資源稟賦或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相近的地方政府之間會(huì)產(chǎn)生激烈競(jìng)爭(zhēng)，浪費(fèi)大量資源，引發(fā)府際爭(zhēng)議，阻滯合力發(fā)揮。20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)被普遍認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)的重要甚至是最重要?jiǎng)恿Γ@種競(jìng)爭(zhēng)往往伴隨著以強(qiáng)行征地、壓低工資等扭曲要素價(jià)格的手段實(shí)現(xiàn)的“軟預(yù)算約束”，從而使各地政府在短時(shí)期內(nèi)推動(dòng)要素超常規(guī)投入，造成一種“效率幻覺(jué)”，其實(shí)質(zhì)則往往是生產(chǎn)資源的惡性內(nèi)耗和發(fā)展能力的提前透支。

四是腐敗成本。政府兼有公益性主體和自利性主體的雙重身份，公益性始終制約著自利性，而自利性始終有著突破公益性束縛的沖動(dòng)。在制約、監(jiān)督體制缺失或乏力的情況下，政府的自利性會(huì)加劇、膨脹。特別是在政府主導(dǎo)的供給型制度變遷模式下，掌握大量資源的政府容易異化為特殊的利益集團(tuán)，謀取自身利益，引發(fā)各種腐敗。這既會(huì)增加政府的顯性成本，如公共采購(gòu)的多余支付、化公為私的額外支出，也會(huì)產(chǎn)生巨額的隱性成本，如人民生命財(cái)產(chǎn)受損、國(guó)家稅款流失、政府公信力降低等。

如何實(shí)現(xiàn)有效的政府治理

全面深化改革，最難的就是政府自身的改革。要實(shí)現(xiàn)有效的政府治理，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)著力建設(shè)“四有”政府。

一是有限政府。從交易費(fèi)用視角看，如果不考慮政府工作人員工作效率的變化，政府規(guī)模的合理邊界應(yīng)設(shè)置在由政府規(guī)模擴(kuò)大引起的組織管理增加的邊際成本和與其相對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)交易費(fèi)用降低的邊際成本的均衡點(diǎn)上。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)存在著政府權(quán)力過(guò)大、審批過(guò)雜、干預(yù)過(guò)多等“越位”問(wèn)題，妨礙市場(chǎng)起決定性作用。因此，要?jiǎng)澢逭褪袌?chǎng)的邊界，凡屬市場(chǎng)能發(fā)揮作用的，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，松綁支持。當(dāng)前，要以深化行政審批制度改革作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，以取消和下放行政審批事項(xiàng)作為行政審批制度改革的重點(diǎn)，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，把應(yīng)該由企業(yè)決策的交還給企業(yè)，把該由市場(chǎng)決定的事交還給市場(chǎng)，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定，努力實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。中國(guó)新一屆政府成立后，明確提出要在本屆政府任期內(nèi)把現(xiàn)有1700多項(xiàng)審批事項(xiàng)減少三分之一，截至2014年1月已分四批取消和下放了300多項(xiàng)，“簡(jiǎn)政放權(quán)”力度空前，初見成效。

二是有為政府。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，并不意味著市場(chǎng)是萬(wàn)能的，可以把一切交給市場(chǎng)，所有領(lǐng)域都市場(chǎng)化，更不意味著政府就可以無(wú)所作為。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者弗里德曼曾說(shuō)，中國(guó)的政府究竟是太大還是太??？答案是，既太大又太?。涸诟深A(yù)經(jīng)濟(jì)和控制投資方面太大，在提供法治、公共物品和公共服務(wù)方面又太小。[3]當(dāng)前，中國(guó)面臨著政府職能越位與缺位并存的狀況?！鞍彦e(cuò)裝在政府身上的手裝回到市場(chǎng)上”，并不意味著政府就可以當(dāng)個(gè)“甩手掌柜”，而是要堅(jiān)持既有所不為，也有所為，著力提高宏觀調(diào)控和科學(xué)管理的水平，把該管的管好，用政府有形的手有效配合市場(chǎng)無(wú)形的手共同發(fā)揮作用，才能保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

三是有序政府。積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制，整合調(diào)整、綜合設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，避免職能交叉重復(fù)、相互扯皮推諉，確保管理體系科學(xué)合理、精干高效，解決部門主義、分散主義，降低交易費(fèi)用。優(yōu)化職能配置，理順部門職責(zé)關(guān)系，適當(dāng)集中相關(guān)部門決策職能，強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)關(guān)和部門執(zhí)行力，完善監(jiān)督機(jī)關(guān)和部門的體制機(jī)制。建立完善的部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，減少政府行政系統(tǒng)內(nèi)部損耗?？茖W(xué)界定中央和地方政府的職能，合理劃分各級(jí)政府事權(quán)，理順中央和地方的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”。

四是有節(jié)政府。所謂“有節(jié)”，即有節(jié)制、有節(jié)度。《論語(yǔ)》有曰：“政在節(jié)財(cái)”。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中也提出“廉價(jià)政府”的概念，特別強(qiáng)調(diào)了政府運(yùn)行成本和人民稅賦負(fù)擔(dān)最小化，使納稅人能以較少稅負(fù)，廉價(jià)得到政府服務(wù)。當(dāng)前中國(guó)致力于建設(shè)節(jié)約型政府，正是馬克思的這一思想在中國(guó)的踐行。從中央“八項(xiàng)規(guī)定”，到習(xí)近平總書記關(guān)于厲行勤儉節(jié)約反對(duì)鋪張浪費(fèi)的重要批示，再到李克強(qiáng)總理關(guān)于本屆政府任期內(nèi)“三公經(jīng)費(fèi)”只減不增的承諾，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)控制中央部門“三公經(jīng)費(fèi)”支出提出了明確要求。下一步，應(yīng)以“三公消費(fèi)”治理為突破口，提高公務(wù)員節(jié)儉意識(shí)，使厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)在各級(jí)政府部門中蔚然成風(fēng)，同時(shí)要努力建立制度化和規(guī)范化的制約機(jī)制，如建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度，形成強(qiáng)有力的預(yù)算約束，建立長(zhǎng)效的監(jiān)督機(jī)制和完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制，給權(quán)力戴上“緊箍咒”，從而從根本上控制行政成本，扭轉(zhuǎn)浪費(fèi)之風(fēng)。

（作者系中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部

亞洲二局副局長(zhǎng)）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] 西爾特，馬奇. 企業(yè)行為理論[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.

[2] [美]F.科斯等. 財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M]. 上海：上海人民出版社，1994.

[3] 轉(zhuǎn)引自：胡偉. 以銳意改革提升政府治理水平[N]. 文匯報(bào)，2013-11-29.