倫敦：治霾60年仍任重道遠(yuǎn)

張璐晶

“這一天，倫敦有霧，這場霧濃重而陰沉，有生命的倫敦眼睛刺痛，肺部郁悶，有生命的倫敦是一個(gè)渾身煤炱的幽靈……在城市邊緣地帶，霧是深黃色，靠里一點(diǎn)兒是棕色的，再靠里一點(diǎn)兒，棕色再深一些，再靠里，又再深一點(diǎn)兒，直到商業(yè)區(qū)的中心地帶，霧是赭黑色的?！边@是英國作家查爾斯·狄更斯筆下的19世紀(jì)的倫敦。

19世紀(jì)進(jìn)入工業(yè)急速發(fā)展期的英國倫敦，工廠產(chǎn)生大量廢氣，形成了極濃的灰黃色煙霧。20世紀(jì)50年代，“霧日”成為倫敦的常見景象。

1952年12月5日清晨，倫敦像往常一樣覆蓋著濃霧，市民們并未很在意。但很快，倫敦變成了云中樓閣，到處可以聞到濃霧的惱人氣味，喉嚨難受，開始咳嗽。

濃煙不斷侵襲，公共汽車無法運(yùn)行，一名試著開車的司機(jī)后來回憶：“煤灰的油煙像油漆一樣掛在擋風(fēng)玻璃上，都沒辦法擦掉?！睗u漸地，全城的戲院、劇場和電影院都逐漸被濃霧所占領(lǐng)。這座工業(yè)之城的交通徹底癱瘓了，只有救護(hù)車停在路上，應(yīng)付突發(fā)的情況。

倫敦的報(bào)紙起初只是關(guān)注大霧對(duì)人們衣食住行的影響，但醫(yī)院開始傳出這樣不幸的消息，死亡人數(shù)越來越多。

英國官方數(shù)據(jù)顯示，從12月5日起，短短一周時(shí)間內(nèi)，倫敦市因支氣管炎死亡704人，冠心病死亡281人，心臟衰竭死亡244人，結(jié)核病死亡77人，此外肺炎、肺癌、流行性感冒等呼吸系統(tǒng)疾病的發(fā)病率也有顯著增加。在接下來的兩個(gè)月中，這起事件總共造成12000人死亡。

這就是后來震驚世界的“倫敦?zé)熿F事件”。

因?yàn)檫@次沉痛的災(zāi)難，英國人民開始深刻反思。英國政府開始“重典治霾”，取得了非常顯著的治理效果。

今天的倫敦，已成為一座“綠色花園城市”，空氣質(zhì)量有了極大改善，煙霧事件時(shí)期的首要污染物二氧化硫（SO2）年均濃度下降了99%。

倫敦如何有效治理霧霾？《中國經(jīng)濟(jì)周刊》聯(lián)合中國清潔空氣聯(lián)盟共同發(fā)布《倫敦?zé)熿F治理歷程》報(bào)告（下稱“倫敦治理報(bào)告”），分階段詳解倫敦的治理經(jīng)驗(yàn)并探討其對(duì)中國治理霧霾的啟示。

禍從煤出

專家后來解釋煙霧事件時(shí)指出，在集中供暖時(shí)代之前，寒冬的倫敦，數(shù)以萬計(jì)的家庭只能燒煤取暖。由于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)困難，政府將優(yōu)質(zhì)煤出口國外，而倫敦人則燒劣質(zhì)煤，污染更為嚴(yán)重。

燒煤的工廠排放的大量濃煙、汽車排放的機(jī)油廢氣和從歐洲大陸飄過來的污染云，都令倫敦的空氣質(zhì)量變得很差。

當(dāng)年的倫敦，工業(yè)排污量非常大，每天都有1000噸的濃煙從煙囪中飄出來，排放2000噸二氧化碳（CO2）、140噸鹽酸和14噸氟化物。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)大量的SO2從煙囪中排出后被氧化，混合了水蒸氣之后，就形成了800噸的硫酸。

當(dāng)空氣不流通的時(shí)候，這些污染嚴(yán)重的黃煙就被“困在倫敦上空”。中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，1952年倫敦?zé)熿F事件的主要污染物是SO2和黑煙，而高濃度的SO2可以誘發(fā)急性呼吸系統(tǒng)疾病促發(fā)死亡，因而在兩周之內(nèi)導(dǎo)致了幾千人的過早死。

事實(shí)上，在煙霧事件之前，伴隨快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，倫敦的空氣污染形勢(shì)已經(jīng)漸趨嚴(yán)峻，在冬季發(fā)生過多起空氣污染案例，最早的記錄甚至可以追溯到1813年。此后100多年，工業(yè)革命推動(dòng)英國經(jīng)濟(jì)快速崛起，大量化石燃料，尤其是煤炭的消耗量不斷增加，使得倫敦大氣污染愈演愈烈，并最終釀成慘劇。

煙霧事件成為一個(gè)楔子，以此為節(jié)點(diǎn)，拉開了英國治理大氣污染的序幕。

制伏SO2和黑煙

倫敦治理報(bào)告通過梳理史料和大量數(shù)據(jù)，將倫敦近50年（1950—2000）的煙霧治理過程，按照其空氣質(zhì)量的改善趨勢(shì)劃分成了三個(gè)階段。

第一階段為準(zhǔn)備階段（1953—1960）。倫敦治理報(bào)告顯示，煙霧事件后，倍感壓力的英國政府于1953年成立了由比佛爵士領(lǐng)導(dǎo)的比佛委員會(huì)（the Beaver Committee），專門調(diào)查煙霧事件的成因并制定應(yīng)對(duì)方案。在比佛委員會(huì)的推動(dòng)下，英國于1956年出臺(tái)了專門針對(duì)空氣污染的《清潔空氣法》，該法提出禁止黑煙排放、升高煙囪高度、建立無煙區(qū)等措施，并且在控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等方面做出了很多努力。

同一時(shí)期，清潔空氣委員會(huì)（Clean Air Council） 成立，負(fù)責(zé)監(jiān)督空氣污染的改善情況，并從對(duì)空氣污染治理有經(jīng)驗(yàn)、有學(xué)識(shí)或有責(zé)任的人那里獲取空氣污染治理建議。

在具體的管理措施中，最核心的內(nèi)容就是由地方政府負(fù)責(zé)劃定煙塵控制區(qū)，改造家用壁爐，更換燃料，禁止黑煙排放；設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)控制區(qū)內(nèi)進(jìn)行壁爐改造的合理費(fèi)用，由地方政府補(bǔ)貼至少 70%，而對(duì)違反條例的人員則依情節(jié)處以10～100英鎊罰款或最高3個(gè)月的監(jiān)禁。

1960年，倫敦的SO2和黑煙濃度分別下降20.9%、43.6%，取得了初步成效。

第二階段是顯著削減階段（1960—1980年）。1968年，英國政府對(duì)《清潔空氣法》進(jìn)行了修訂和擴(kuò)充，賦予控制黑煙的住房和地方政府部部長更多權(quán)限，包括出臺(tái)新的鍋爐顆粒物和煙塵排放限值的權(quán)力，和可以強(qiáng)制要求地方政府設(shè)立新的煙塵控制區(qū)的權(quán)力。

政府還在1974年頒布了《污染控制法》（Control of Pollution Act） ，規(guī)定了機(jī)動(dòng)車燃料的組成，并限制了油品（用于機(jī)動(dòng)車或壁爐）中硫的含量。

這一階段最核心的措施，就是大幅擴(kuò)大了煙塵控制區(qū)的范圍，到1976年，煙塵控制區(qū)的覆蓋率在大倫敦地區(qū)已達(dá)到90%。

解洪興告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，倫敦空氣中SO2和黑煙的濃度在第一階段還略有波動(dòng)，但到了第二階段，倫敦的空氣質(zhì)量便有了顯著變化，空氣中SO2和黑煙的濃度在短期內(nèi)均大幅下降，10年降幅超過80%。

1980年，英國治理大氣污染終于進(jìn)入平穩(wěn)改善階段，控制重點(diǎn)也從控制燃煤開始逐步轉(zhuǎn)向機(jī)動(dòng)車污染控制。政府陸續(xù)出臺(tái)或修訂了一系列法案，如《汽車燃料法》（1981年）、《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（1989年）、《環(huán)境保護(hù)法》（1990年）、《道路車輛監(jiān)管法》（1991年）、《清潔空氣法》（1993年修訂）、《環(huán)境法》（1995年）、《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》（1997年）、《大倫敦政府法案》（1999）、《污染預(yù)防和控制法案》（1999年）。

2000年之后，倫敦的空氣質(zhì)量和20世紀(jì)50年代相比，有了巨大的改善，SO2和黑煙濃度再下降84.2%和47.4%，都不再是倫敦的主要污染物。

2002年，倫敦市長經(jīng)過廣泛咨詢后發(fā)布了倫敦的空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，其中詳細(xì)說明了倫敦要如何達(dá)到國家空氣質(zhì)量目標(biāo)。此后，倫敦的空氣質(zhì)量戰(zhàn)略在2006、2010年進(jìn)行了兩次修訂。目前，倫敦空氣質(zhì)量控制的重點(diǎn)是機(jī)動(dòng)車污染控制，而主要污染物是二氧化氮（NO2）和PM10。

“擁堵費(fèi)”和“低污染排放區(qū)”

倫敦治理報(bào)告顯示，無論是在人均GDP、三大產(chǎn)業(yè)比例還是能源結(jié)構(gòu)方面，20世紀(jì)50年代的英國和現(xiàn)階段的中國都有很多相似之處：中國在過去30年間也經(jīng)歷了空前快速的經(jīng)濟(jì)增長，粗放型的增長模式和大量能源與資源的消耗，帶來了空氣質(zhì)量的嚴(yán)重退化，并最終引發(fā)了2013年大范圍持續(xù)的“霧霾污染”。

根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線理論，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后，環(huán)境質(zhì)量狀況隨著工業(yè)化發(fā)展惡化到極致；到達(dá)某個(gè)臨界點(diǎn)或稱“拐點(diǎn)”以后，隨著人均收入的進(jìn)一步增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主，其環(huán)境污染的程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量將逐漸得到改善。

然而，環(huán)境庫茲涅茨曲線并不是放之四海而皆準(zhǔn)的規(guī)律，而是傳統(tǒng)工業(yè)化“先污染、后治理”教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，環(huán)境、資源的保護(hù)已經(jīng)刻不容緩，中國不能坐等“拐點(diǎn)”的到來，而是要吸取教訓(xùn)，盡早行動(dòng)。

根據(jù)中國目前面臨的現(xiàn)實(shí)情況，倫敦治理報(bào)告指出，“擁堵費(fèi)”和“低污染排放區(qū)”這兩個(gè)具有代表性的措施很有借鑒意義。

從2003年開始，倫敦政府采取了收取“擁堵費(fèi)”的政策以緩解倫敦市中心的擁堵狀況，該政策減少了機(jī)動(dòng)車排放對(duì)空氣的污染，增加了財(cái)政收入，為推行其他交通控制措施籌集了資金。

該政策的具體規(guī)定是：收費(fèi)區(qū)域?yàn)閭惗厥兄行?.5平方公里區(qū)域（現(xiàn)在已擴(kuò)展到了22平方公里），從周一到周五的早上7點(diǎn)至下午6點(diǎn)在收費(fèi)區(qū)域內(nèi)行駛，需要繳納10英鎊/天的擁擠費(fèi)用。研究表明，該措施減少了收費(fèi)區(qū)域內(nèi)26%的交通擁堵。區(qū)域內(nèi)行駛速度增加了5～10公里/小時(shí)；2003—2006年，該措施減少了由交通排放的氮氧化物（NOX）、PM10和CO2污染物濃度分別為17%、24%和3%。

此外，倫敦政府在2008年推行了低污染排放區(qū)政策，目的是為了加快污染嚴(yán)重車輛的更換速度，促進(jìn)老舊車輛加裝減排裝置，降低車輛的污染排放，使倫敦的空氣質(zhì)量得到改善。在低污染排放區(qū)內(nèi)行駛的車輛必須達(dá)到一定的排放標(biāo)準(zhǔn)，否則將會(huì)被征收費(fèi)用。

研究結(jié)果表明，與低污染排放區(qū)以外的區(qū)域相比，該措施的執(zhí)行使得PM10污染濃度下降了約2.46%到3.07%。而且，倫敦的空氣質(zhì)量戰(zhàn)略也強(qiáng)調(diào)，未來會(huì)通過不斷提升低排放區(qū)的準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)對(duì)機(jī)動(dòng)車排污的控制。

大氣治污仍任重道遠(yuǎn)

解洪興告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，1952年煙霧事件后的60年間，倫敦政府采取了許多空氣治理措施來改善倫敦的空氣質(zhì)量，但倫敦?zé)熿F治理的成功經(jīng)驗(yàn)主要來自于完善的立法，形成有效的管理模式，推行諸如煙塵控制區(qū)、地方空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理等有效的管理措施，同時(shí)不斷改善能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

解洪興認(rèn)為特別需要指出的是，管理機(jī)制得以成功運(yùn)行的一個(gè)必要前提就是有充足的資金支持，以及足夠的接受過相應(yīng)教育、培訓(xùn)的人力資源。“英國國家級(jí)的環(huán)保部門包括環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部（Defra），環(huán)境局（Environment Agency）等不同的機(jī)構(gòu)。截至2011年3月31日，僅英國環(huán)境局就有員工11527人，2010—2011年該部門全年的預(yù)算就達(dá)到12億英鎊（約合119億元人民幣）。

伴隨著英國空氣質(zhì)量的改善，英國的能源結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化，尤其是煤炭占總能源消耗的比例，從1948年的90%下降到了1998年的17%，而天然氣的占比卻從0上升到了36%。

有鑒于此，近年來，北京也在對(duì)煤炭的消費(fèi)總量進(jìn)行控制。2013年8月，北京市頒布《2013—2017年加快壓減燃煤和清潔能源建設(shè)工作方案》，明確提出到2015年底實(shí)現(xiàn)核心區(qū)無煤化；到2017年，北京市的燃煤總量將控制在1000萬噸以內(nèi)。北京市還計(jì)劃顯著提高清潔能源比重，到2017年，優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)比重提高到90%以上，煤炭占能源消費(fèi)比重下降到10%以下，電力、天然氣等清潔能源的供應(yīng)力度與能源平衡進(jìn)一步加強(qiáng)。

不過，倫敦治理報(bào)告最后指出，倫敦60年的空氣治理經(jīng)驗(yàn)給中國最大的啟示是：治理空氣污染是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程，需要完善的法規(guī)，需要政策的支持和人員資金的投入?！氨M管倫敦的空氣質(zhì)量和1952年相比已經(jīng)有了巨大改善，但隨著歐盟空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的提高，今天的倫敦仍然未達(dá)到歐盟空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。倫敦的經(jīng)驗(yàn)似乎也在宣告，在應(yīng)對(duì)空氣污染、改善空氣質(zhì)量的道路上沒有捷徑，需要長期的控制策略和持續(xù)的努力。”

中國清潔空氣聯(lián)盟

中國清潔空氣聯(lián)盟由十家中國清潔空氣領(lǐng)域的核心科研院所共同發(fā)起，擬為中國各省份提供一個(gè)有效的平臺(tái)，一方面推廣國內(nèi)外先進(jìn)的理念、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、工具，一方面加強(qiáng)省、城市以及科研機(jī)構(gòu)之間的交流協(xié)作。聯(lián)盟的目標(biāo)是支持中國各省份和城市改善空氣質(zhì)量，減少空氣污染對(duì)公共健康的危害。聯(lián)盟的參與方包括科研院所、相關(guān)省市、以及關(guān)注清潔空氣的公益機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)等。十家發(fā)起機(jī)構(gòu)包括清華大學(xué)、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院、環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心、復(fù)旦大學(xué)、南京大學(xué)、北京師范大學(xué)、中國環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)、環(huán)保部機(jī)動(dòng)車排污監(jiān)控中心、中國人民大學(xué)。能源基金會(huì)是中國清潔空氣聯(lián)盟的發(fā)起支持機(jī)構(gòu)。