大陸《民辦教育促進(jìn)法》與臺(tái)灣《私立學(xué)校法》述論

[摘要]民辦高等教育立法的目的是保障和促進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展。對(duì)大陸《民辦教育促進(jìn)法》與臺(tái)灣《私立學(xué)校法》進(jìn)行比較研究，并對(duì)民辦高等教育法制化過程中存在的問題進(jìn)行反思，可為兩岸民辦高等教育政策法規(guī)的完善提供參考，具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]民辦教育促進(jìn)法 私立學(xué)校法 比較研究

[中圖分類號(hào)]G648.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-5843-（2013）-04

[作者簡(jiǎn)介]陳漢強(qiáng)，浙江醫(yī)藥高等?？茖W(xué)校教務(wù)處（浙江寧波315100）

比較大陸《民辦教育促進(jìn)法》與我國(guó)臺(tái)灣的《私立學(xué)校法》，其內(nèi)容雖有所差異，但都包含了對(duì)私立學(xué)校的立法宗旨、學(xué)校性質(zhì)與地位、董事（理事）會(huì)制度、獎(jiǎng)勵(lì)與扶持、稅收、收費(fèi)等方面的條文規(guī)定。比較《民辦教育促進(jìn)法》與《私立學(xué)校法》的異同，對(duì)促進(jìn)民辦教育的發(fā)展具有積極意義。

一、立法宗旨

大陸《民辦教育促進(jìn)法》

（以下簡(jiǎn)稱《民促法》）第一條規(guī)定：“為實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和教育法制定本法?！备鶕?jù)該條規(guī)定可以看出，《民促法》的立法宗旨有三：（1）實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略；（2）促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展；（3）維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益。這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)民辦高等教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)和依法管理，維護(hù)了民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，保障了民辦學(xué)校舉辦者、校長(zhǎng)、教職工和受教育者的合法權(quán)益。

臺(tái)灣《私立學(xué)校法》總則第一條規(guī)定：“為促進(jìn)私立學(xué)校多元健全發(fā)展，提高其公共性及自主性，以鼓勵(lì)私人興學(xué)，并增加國(guó)民就學(xué)及公平選擇之機(jī)會(huì)，特制訂本法。”可以看出，其立法宗旨是為了確立籌設(shè)私立學(xué)校的權(quán)利義務(wù)主體，提高私人辦學(xué)的自主性，并適應(yīng)未來(lái)一法人可設(shè)立多學(xué)校的需求。

總體上看，兩部法律因制定時(shí)間不同而分別承擔(dān)了不同的歷史使命，法律實(shí)施側(cè)重點(diǎn)有所不同?！端搅W(xué)校法》側(cè)重于促進(jìn)私立學(xué)校多元健全發(fā)展，提高其公共性及自主性，以鼓勵(lì)私人興學(xué)，并增加國(guó)民就學(xué)及公平選擇之機(jī)會(huì)；而《民促法》的宗旨是為了促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展及維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益。

二、民辦（私立）學(xué)校的性質(zhì)與地位

《民促法》第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”。它強(qiáng)調(diào)的是民辦教育公益性事業(yè)的屬性，而否定民辦高校的營(yíng)利性，規(guī)定了民辦教育的社會(huì)主義屬性。《民促法》對(duì)民辦教育性質(zhì)和地位的界定是該法的一個(gè)關(guān)鍵性原則。

《私立學(xué)校法》第二條規(guī)定：“各級(jí)、各類私立學(xué)校之設(shè)立，除法律另有規(guī)定外，應(yīng)由學(xué)校財(cái)團(tuán)法人申請(qǐng)之?！币虼丝梢钥闯?，臺(tái)灣私立學(xué)校必須作為財(cái)團(tuán)法人的身份方可設(shè)立，其性質(zhì)為財(cái)團(tuán)法人，私立學(xué)校與財(cái)團(tuán)法人合二為一。因此國(guó)內(nèi)學(xué)者將其稱之為“公益性的財(cái)團(tuán)法人”。關(guān)于私立學(xué)校的地位問題，在《私立學(xué)校法》制定的最初預(yù)設(shè)中，立法思想便蘊(yùn)含了“私立學(xué)校的補(bǔ)充性、非營(yíng)利性、公共性以及世俗性的地位特征”。在最初制定《私立學(xué)校法》時(shí)，在國(guó)民教育階段中私立學(xué)校則屬于例外的、補(bǔ)充的地位。私立學(xué)校并沒有規(guī)定必須登記為財(cái)團(tuán)法人，但均被視為非營(yíng)利性的公益性團(tuán)體。私立學(xué)校的公共性也是在私立學(xué)校規(guī)程時(shí)期確立的，在當(dāng)時(shí)制度的限定下，私立學(xué)校與公立一視同仁，具有明顯的公共性。

比較得出，《民促法》規(guī)定了民辦高等教育公益性事業(yè)的性質(zhì)，這也就強(qiáng)調(diào)了民辦教育的公益性。同時(shí)也指出，民辦高等教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，承認(rèn)了民辦高等教育在社會(huì)主義教育事業(yè)中的重要地位。《私立學(xué)校法》在第三十五條中規(guī)定了財(cái)團(tuán)法人的性質(zhì)，私立學(xué)校與公立具有同等重要的地位，并具有公共性。

三、董事（理事）會(huì)制度

《民促法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)。”對(duì)董事會(huì)人員的組成，規(guī)定學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)應(yīng)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成，其中1/3以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有5年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于董事（理事）會(huì)的人員數(shù)量，規(guī)定學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)應(yīng)由5人以上組成，設(shè)理事長(zhǎng)或者董事長(zhǎng)1人，理事長(zhǎng)、理事或者董事長(zhǎng)、董事名單報(bào)審批機(jī)關(guān)備案。關(guān)于董事會(huì)的職權(quán)，《民促法》規(guī)定，學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)行使下列職權(quán)：聘任和解聘校長(zhǎng)；修改學(xué)校章程和制定學(xué)校的規(guī)章制度；制定發(fā)展規(guī)劃，批準(zhǔn)年度工作計(jì)劃；籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，審核預(yù)算、決算；決定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)；決定學(xué)校的分立、合并、終止；決定其他重大事項(xiàng)。

《私立學(xué)校法》第二章第三節(jié)規(guī)定了董事會(huì)、董事及監(jiān)察人的設(shè)置原則。關(guān)于董事及董事會(huì)，規(guī)定董事會(huì)由7-21人組成，董事每屆任期4年，連選得連任；在資格限制上，董事相互間有配偶及三親等以內(nèi)血親、姻親之關(guān)系者，不得超過董事總額1/3；董事會(huì)創(chuàng)辦人為當(dāng)然董事，不經(jīng)選舉而連任；對(duì)董事的選舉，董事會(huì)應(yīng)于當(dāng)屆董事任期屆滿兩個(gè)月前開會(huì)選舉下屆董事，并應(yīng)于選舉后30日內(nèi)，檢具全體董事當(dāng)選人名冊(cè)，報(bào)請(qǐng)法人主管機(jī)關(guān)核定；對(duì)董事長(zhǎng)的選舉，新董事會(huì)應(yīng)于報(bào)法人主管機(jī)關(guān)核定后30日內(nèi)，由原任董事長(zhǎng)召開新董事會(huì)，推選新任董事長(zhǎng)報(bào)法人主管機(jī)關(guān)核定，并于當(dāng)屆任期屆滿前交接完畢，報(bào)法人主管機(jī)關(guān)備查。除此之外。本節(jié)還對(duì)董事的補(bǔ)選、解除、消極資格以及相關(guān)罰則作以詳細(xì)說(shuō)明。

《民促法》規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)，而《私立學(xué)校法》規(guī)定私立學(xué)校必須設(shè)立董事會(huì)。臺(tái)灣私立學(xué)校必須設(shè)立董事會(huì)，其決策機(jī)構(gòu)較為明確，而《民促法》則留下了“其他形式”的空間，這種規(guī)定某種程度上對(duì)民辦高校的管理帶來(lái)不便，可能導(dǎo)致監(jiān)督管理缺乏約束對(duì)象，內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)也因此不完善?！睹翊俜ā返膹椥栽O(shè)置會(huì)讓其董事會(huì)的法律規(guī)定形同虛設(shè)。

四、獎(jiǎng)勵(lì)與扶持

《民促法》關(guān)于扶持與獎(jiǎng)勵(lì)的條款，由第四十四條至第五十二條組成。包括：（1）縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人；（2）縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助、出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持；（3）民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；（4）國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展；（5）人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)；（6）新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。教育用地不得用于其他用途。

《私立學(xué)校法》在第五章規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助與捐贈(zèng)的辦法，規(guī)定了私立學(xué)校獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助的條件、對(duì)象、方式以及對(duì)賦稅減免措施。它規(guī)定，私立學(xué)校辦理完善、績(jī)效卓著者，法人或主管機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)學(xué)校法人、校長(zhǎng)或有關(guān)人員予以獎(jiǎng)勵(lì)。其中政府獎(jiǎng)補(bǔ)助金的覆蓋面較為廣泛，涉及到對(duì)學(xué)校、董事會(huì)及校長(zhǎng)、行政員工、教職員工、學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)方式自由靈活，除了頒發(fā)獎(jiǎng)金之外，還頒給獎(jiǎng)匾、獎(jiǎng)詞、獎(jiǎng)?wù)?、勛章以及嘉?jiǎng)等。第六十條規(guī)定，對(duì)未依法使用獎(jiǎng)助金的私立高校，“教育部”除了有權(quán)收回獎(jiǎng)助金外，還可以停止申請(qǐng)獎(jiǎng)助金的資格，直至其改善為止。私人或團(tuán)體對(duì)于學(xué)校的捐贈(zèng)或宗教法人捐贈(zèng)設(shè)立宗教研修學(xué)院時(shí)，除依法予以獎(jiǎng)勵(lì)外，并依法獲得減免稅捐。另外，對(duì)個(gè)人或盈利事業(yè)的捐贈(zèng)事宜作了相關(guān)規(guī)定。

比較看出，在獎(jiǎng)勵(lì)與扶持部分，《私立學(xué)校法》比《民促法》更為詳細(xì)和具體?！端搅W(xué)校法》的規(guī)定包含了對(duì)私立學(xué)校獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助的條件、對(duì)象、方式以及對(duì)賦稅減免措施的具體說(shuō)明。但《民促法》對(duì)扶持與獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定過于宏觀，對(duì)于采取什么具體方式，獎(jiǎng)勵(lì)幅度多大以及獲得獎(jiǎng)勵(lì)的條件等并沒有確切說(shuō)明，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。

五、稅收問題

《民促法》第七章第四十六條和第四十七條規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”。《私立學(xué)校法》規(guī)定：“私人或團(tuán)體對(duì)于私立學(xué)校之捐贈(zèng)，除依法予以獎(jiǎng)勵(lì)外，并依所得稅法、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅法之規(guī)定免稅”。兩部法律都在此強(qiáng)調(diào)了對(duì)民辦（私立）學(xué)校的稅收優(yōu)惠的具體措施。我國(guó)大陸學(xué)者胡建波認(rèn)為，就捐資辦學(xué)抵稅一項(xiàng)，大陸的稅收優(yōu)惠要優(yōu)于臺(tái)灣。如《民促法》允許捐贈(zèng)人百分之百抵稅，而臺(tái)灣則規(guī)定：個(gè)人之捐款，不超過綜合所得總額50%，營(yíng)利事業(yè)的捐款，不超過所得總額25%，并得依規(guī)定申報(bào)當(dāng)年度所得稅。

比較而言，兩部法律都強(qiáng)調(diào)了對(duì)民辦（私立）學(xué)校的稅收實(shí)施優(yōu)惠政策?！睹翊俜ā芬?guī)定，民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。《私立學(xué)校法》規(guī)定，私人或團(tuán)體對(duì)于私立學(xué)校的捐贈(zèng)，除依法予以獎(jiǎng)勵(lì)外，并依所得稅法，遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅法之規(guī)定免稅。但目前大陸民辦高等教育正處于快速發(fā)展時(shí)期，大陸的稅收優(yōu)惠措施要優(yōu)于臺(tái)灣，尤其捐資辦學(xué)抵稅這一做法，表明大陸現(xiàn)階段對(duì)民辦高等教育的促進(jìn)力度比臺(tái)灣要大。

六、收費(fèi)問題

關(guān)于民辦學(xué)校的收費(fèi)問題，《民辦教育促進(jìn)法》第三十七條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)接受學(xué)歷教育的受教育者收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校制定，報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)并公示；對(duì)其他受教育者收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校制定，報(bào)有關(guān)部門備案并公示?！绷硗?，它還規(guī)定：“民辦學(xué)校收取的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)主要用于教育教學(xué)活動(dòng)和改善辦學(xué)條件。”很明顯，學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)和非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)，其收費(fèi)辦法有明顯區(qū)別。另外，其收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)均由學(xué)校自行制定，但學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)必須報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)、公示，非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)報(bào)有關(guān)部門備案、公示。穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是民辦高校開展正常教育教學(xué)活動(dòng)的基本保證，對(duì)確保教育機(jī)構(gòu)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下穩(wěn)定運(yùn)行與健康發(fā)展具有直接的影響。

《私立學(xué)校法》第四十七條對(duì)收費(fèi)問題的規(guī)定如下：“私立學(xué)校向?qū)W生收取費(fèi)用之項(xiàng)目、用途、數(shù)額及其它應(yīng)遵行事項(xiàng)之辦法，由學(xué)校主管機(jī)關(guān)定之。私立學(xué)校每學(xué)年度向?qū)W生收取費(fèi)用之項(xiàng)目、用途及數(shù)額，應(yīng)予公開，并應(yīng)于學(xué)校信息網(wǎng)絡(luò)公告及于招生簡(jiǎn)章載明。”以上可看出，兩部法從民辦（私立）高等教育的實(shí)際情況出發(fā)，要求按照有關(guān)規(guī)定向受教育者收取學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)以及住宿等學(xué)習(xí)期間必要的費(fèi)用。《民促法》的規(guī)定給民辦高校更大的自主權(quán)，意在從稅收方面給予優(yōu)惠，進(jìn)一步鼓勵(lì)私人興學(xué)。而《私立學(xué)校法》則將收費(fèi)項(xiàng)目、用途及數(shù)額嚴(yán)格控制在主管教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)，各私立學(xué)校均據(jù)此嚴(yán)格執(zhí)行。它允許學(xué)校向其就學(xué)的受教育者收取民辦合理費(fèi)用，這是民辦（私立）學(xué)校的重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，是民辦（私立）學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的體現(xiàn)。