公共服務(wù)領(lǐng)域我國政府與NGO關(guān)系的變遷與思考

車峰

內(nèi)容摘要：為了更準(zhǔn)確地把握我國政府與NGO（非政府組織）關(guān)系的發(fā)展方向，有必要對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域二者的關(guān)系變遷進(jìn)行客觀描述。新中國成立后，由于政治形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)任務(wù)、社會(huì)環(huán)境的不同及國家與社會(huì)關(guān)系的變化，公共服務(wù)領(lǐng)域我國政府與NGO關(guān)系經(jīng)歷了“政府替代、壟斷供給”，“政府支配、協(xié)作供給”，“政府主導(dǎo)、合作供給”三個(gè)階段。現(xiàn)階段，我國政府與NGO之間是一種特殊的依附性合作關(guān)系，未來二者的關(guān)系應(yīng)該是建立在NGO獨(dú)立自主基礎(chǔ)上的互動(dòng)合作。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 政府 NGO 變遷

目前學(xué)界對(duì)我國NGO的概念分類、發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)狀況等都有了較多研究，但對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域政府與NGO關(guān)系變遷的具體分析卻鮮有涉及。近年來，我國NGO得以迅速發(fā)展，正是基于公共服務(wù)領(lǐng)域政府的選擇性退出和社會(huì)的主動(dòng)跟進(jìn)。據(jù)此，可以將新中國成立以來政府與NGO在公共服務(wù)中的關(guān)系變遷劃分為三個(gè)重要階段。

政府替代、壟斷供給：1949-1978年

新中國成立后，我國建立起高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。政府成為整個(gè)社會(huì)資源配置的主體，國家計(jì)劃是資源配置的核心手段，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都被嚴(yán)格地納入計(jì)劃的渠道。由于缺乏必要的資源、空間、規(guī)范，這個(gè)時(shí)期我國NGO數(shù)量非常少，且成為政府機(jī)關(guān)的附屬或者國家政治動(dòng)員的工具。政府在公共服務(wù)領(lǐng)域大包大攬，基本由國家統(tǒng)一管理和計(jì)劃定價(jià)，財(cái)政支出覆蓋了全社會(huì)各類教育、醫(yī)療和自然壟斷的公共事業(yè)部門，政府與NGO之間形成了政府替代、壟斷供給的獨(dú)特局面。

（一）政府是公共服務(wù)唯一的供給主體

在這個(gè)時(shí)期，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，我國政府建立了公共服務(wù)計(jì)劃壟斷型供給制度，政府將整個(gè)社會(huì)資源完全壟斷，并且建立了網(wǎng)格化的管理體制，為社會(huì)提供全部公共服務(wù)儼然成為政府天經(jīng)地義的職能。國家一般通過政府部門自身、國有企業(yè)或事業(yè)單位直接生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)。雖然公共服務(wù)市場(chǎng)上消費(fèi)者眾多，但公共服務(wù)的供給主體只能是各級(jí)政府，政府完全替代了其他供給主體。這種情況下，NGO難以擁有開展公共服務(wù)的資源和能力，整個(gè)社會(huì)也不會(huì)對(duì)NGO提供公共服務(wù)產(chǎn)生需求。

（二）國家財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)了提供公共服務(wù)的絕大部分經(jīng)費(fèi)

在這個(gè)階段，公共服務(wù)的籌資渠道比較單一，基本為國家財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)，包括中央到地方各級(jí)政府財(cái)政、國有和集體工礦企業(yè)、農(nóng)村的人民公社等。舉例來說，在城鎮(zhèn)，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)免費(fèi)向居民提供預(yù)防性措施和烈性傳染病的防治服務(wù)；企業(yè)負(fù)擔(dān)了全部的職工勞動(dòng)保險(xiǎn)，職工個(gè)人則無需承擔(dān)；中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)國家投入占據(jù)了主要部分。與城鎮(zhèn)稍有不同，在農(nóng)村，人民公社成立后相當(dāng)長的時(shí)期里，公共服務(wù)資金有三個(gè)來源：集體經(jīng)濟(jì)自我積累、國家的專門補(bǔ)助和人民公社社員投入，其中主要依靠集體經(jīng)濟(jì)，國家補(bǔ)助起到輔助作用，社員主要以付出勞動(dòng)力的形式來進(jìn)行投入。

（三）供給與需求體制化

在這一時(shí)期，政府完全支配了公共服務(wù)的供給，如“統(tǒng)一制定”服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，“統(tǒng)一調(diào)撥”服務(wù)所需的產(chǎn)品等。上級(jí)政府的指令成為提供公共服務(wù)的主要依據(jù)。和公共服務(wù)的供給類似，公眾個(gè)人對(duì)服務(wù)的需求也同樣被體制化了，公眾所在的最基層組織首先匯集大眾的需求表達(dá)，然后逐級(jí)上報(bào)、綜合。一方面，傳統(tǒng)的命令服從型政治文化限制了公眾表達(dá)個(gè)人需求的愿望；另一方面，在這種漫長的需求表達(dá)渠道中，信息必然會(huì)損耗和失真，能夠傳輸?shù)焦┙o決策者那里的只有少數(shù)意見，而且引起重視的可能性也不大，最終效果通常也很不理想。政府也一般是以完善公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)而非公民個(gè)人的多樣化需求為目標(biāo)來制訂其供給計(jì)劃。

政府支配、協(xié)作供給：1978-2006年

1978年改革開放之后，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步解體，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸得以確立，國家-社會(huì)從連為一體開始走向分離，在此基礎(chǔ)上，NGO獲得了成長與發(fā)展的資源和制度空間。但是，在這個(gè)時(shí)期，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍不完善，使得 NGO缺乏獨(dú)立自主性，籌集慈善資源能力和項(xiàng)目運(yùn)作能力也較弱，同時(shí)政府部門、市場(chǎng)主體和社會(huì)力量之間公共服務(wù)供給職責(zé)十分不清晰，這樣在公共服務(wù)供給中政府傾向于支配和控制NGO，而NGO則習(xí)慣依附于政府，僅在功能上對(duì)政府職能具有協(xié)作意義。

從政府支配來看，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，公共服務(wù)供給決策中公眾參與度低，“自上而下”的精英決策仍是主要模式。盡管改革開放以來，我國進(jìn)行了諸多有益的探索，來嘗試推進(jìn)公眾參與公共政策制定，“但由于傳統(tǒng)政治文化的影響，現(xiàn)行參與制度安排的缺失，參與程序的非規(guī)范化，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化，公眾自身狀況及現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)手段引發(fā)的參與無序等，使當(dāng)前我國公眾參與政策過程面臨一系列困境”。

第二，公共服務(wù)供給中NGO經(jīng)常受政府干預(yù)，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的依賴性和補(bǔ)充性。我國許多自上而下成立的NGO通常都帶有官方和半官方背景，這些NGO相當(dāng)缺乏自主籌資和獨(dú)立運(yùn)作項(xiàng)目能力，勢(shì)必要依賴于政府才能存續(xù)發(fā)展。即便是發(fā)軔民間自下而上成立的NGO，也很少采用自主治理的方式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)，相反，這些草根NGO也往往被迫尋找機(jī)會(huì)，力爭掛靠到政府相關(guān)部門，從而為自身獲取更多的資源和更大的空間。

從協(xié)作供給來看，NGO在社會(huì)需求旺盛、存在公共服務(wù)供給“缺位”且政府在政策上又允許和鼓勵(lì)發(fā)展的領(lǐng)域，協(xié)助政府提供著內(nèi)容豐富、形式多樣、服務(wù)群眾的公共服務(wù)。2004年12月召開的全國先進(jìn)民間組織表彰大會(huì)，在全國范圍內(nèi)首次表彰了500多家NGO，稱它們已經(jīng)成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人的全面發(fā)展的不可缺少的重要力量。概括來講，該階段NGO協(xié)作供給公共服務(wù)主要集中在慈善救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、扶貧、社區(qū)公共服務(wù)、教育和權(quán)益保護(hù)等方面。

政府主導(dǎo)、合作供給：2006年至今

2006年10月，十六屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，全面深刻地闡明了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的時(shí)代命題，并強(qiáng)調(diào)“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”，要“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能。堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會(huì)組織的政策”。2007年黨的十七大進(jìn)一步指出“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生”。黨的十八大則提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，在此基礎(chǔ)上，我國公共服務(wù)供給政策發(fā)生明顯變化，基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略成為全社會(huì)共識(shí)。endprint

在這個(gè)階段，政府主導(dǎo)、合作供給成為政府與NGO在公共服務(wù)中新的關(guān)系模式，即政府是公共服務(wù)最重要的責(zé)任主體，但不是唯一主體，政府通過一系列戰(zhàn)略、制度和政策的重新安排，與社會(huì)開展廣泛的多元合作，雙方合作共同提升公共服務(wù)供給水平。概括來講，政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，政府制定法律政策，構(gòu)建制度環(huán)境，推動(dòng)公共服務(wù)供給主體多元化?！爸贫仁且幌盗斜恢贫ǔ鰜淼囊?guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”。針對(duì)供給主體之一的NGO，一方面，政府通過相關(guān)法律和政策進(jìn)一步保障NGO志愿機(jī)制的有效運(yùn)行，比如對(duì)NGO的稅收優(yōu)惠政策等；另一方面通過法律政策，利用委托代理機(jī)制將責(zé)任授予NGO，比如向NGO購買公共服務(wù)等。

第二，政府逐漸脫離公共服務(wù)具體生產(chǎn)，并借助公共服務(wù)合同來約束服務(wù)提供者。政府主導(dǎo)不同于公共服務(wù)的政府壟斷供給，政府成為社會(huì)公眾的代表，主要負(fù)責(zé)提出公共服務(wù)需求，而隨后的出資、生產(chǎn)、提供等活動(dòng)則通過契約合同的形式由企業(yè)或NGO來完成。如果服務(wù)沒有達(dá)到合同契約的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，政府就可以重新選擇服務(wù)提供者，而且雙方都可以通過司法方式解決合作中可能出現(xiàn)的糾紛，這使得公共服務(wù)供給有了某種程度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要義。

第三，政府強(qiáng)化公共服務(wù)供給中的規(guī)制、監(jiān)督作用?，F(xiàn)實(shí)中，公共服務(wù)的供給主體已經(jīng)開始多元化，但供給主體不同，其活動(dòng)動(dòng)機(jī)也有差別。這樣，各個(gè)供給主體的行為都需要政府制定相關(guān)法律法規(guī)、政策來規(guī)制。對(duì)NGO來說，政府監(jiān)管的重點(diǎn)在于公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格等方面。

在合作供給方面，NGO通過接受政府委托或參與政府采購，出現(xiàn)了不少成功合作的案例。如在環(huán)保領(lǐng)域，在以前合作的基礎(chǔ)上，國家環(huán)境保護(hù)部專門于2011年出臺(tái)了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了“積極培育與扶持環(huán)保社會(huì)組織健康、有序發(fā)展，促進(jìn)各級(jí)環(huán)保部門與環(huán)保社會(huì)組織的良性互動(dòng)，發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)事業(yè)中的作用”的目標(biāo)。在扶貧領(lǐng)域，2006年國務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧公開招標(biāo)NGO在江西推進(jìn)村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目，這是中國政府首次將政府資金與NGO專業(yè)技術(shù)有效結(jié)合的新的扶貧模式。汶川大地震中，在政府的大力支持下，NGO與政府形成抗震救災(zāi)的整體合力，獲得了全社會(huì)的高度認(rèn)可和大力支持。

完善政府與NGO合作的思考與展望

相比于西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，現(xiàn)階段在公共服務(wù)領(lǐng)域，NGO尤其是自下而上的草根NGO，還根本不具備與政府部門平等對(duì)話協(xié)商的能力；政府開放給NGO參與的領(lǐng)域主要是一些社會(huì)非中心領(lǐng)域，即便是有限的開放，也更主要是基于政府的自身要求，如克服治理危機(jī)的考慮、自我改革的需要、減少財(cái)政短缺的困難等。這就導(dǎo)致目前我國NGO與政府的合作具有一定的“中國特色”，即合作的依附性特點(diǎn)很強(qiáng)。

對(duì)于這種特殊的依附性合作關(guān)系，而非良性的競(jìng)爭性合作關(guān)系，我國學(xué)者之間的看法頗有差別。有學(xué)者擔(dān)心這會(huì)產(chǎn)生“雙損”的結(jié)果，“一方面掛靠政府的非營利組織的無效率增加了政府的負(fù)擔(dān)，尤其是增加其財(cái)政上的壓力及其規(guī)模上的臃腫，從而使得政府效率更加低下；而另一方面政府的控制使非營利組織無法有效地完成更多的社會(huì)使命，這對(duì)非營利組織來說是一個(gè)沉重的打擊”。但也有學(xué)者認(rèn)為，在目前轉(zhuǎn)型時(shí)期這種依附性合作關(guān)系其實(shí)非常復(fù)雜，也可能會(huì)形成“雙贏”的結(jié)果。非政府組織通過讓渡一定程度的自主權(quán)，極大地降低組織的運(yùn)作成本（如吸納有關(guān)部門的行政人員作為組織的領(lǐng)導(dǎo)，以此來獲得可觀的經(jīng)費(fèi)投入、充足的辦公設(shè)施），這樣能更好得提供公共服務(wù)，與此同時(shí)，政府也節(jié)省了大量的社會(huì)管理成本。

綜合考慮來看，有別于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、公民社會(huì)完善的現(xiàn)實(shí)，中國正處于特殊的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在公共服務(wù)合作治理的框架中，這種依附性合作關(guān)系雖然有明顯的不足之處，但是目前至少有利于在政府、NGO及其組織成員三方之間達(dá)成某種合作博弈的狀態(tài)。而且，政府主導(dǎo)與傳統(tǒng)的政府完全壟斷或全面支配也有著根本的區(qū)別，它是在尊重和實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值原則下，政府認(rèn)可與等視合作治理框架之內(nèi)的市場(chǎng)主體、NGO等組織的合法權(quán)益，并努力做到對(duì)多元利益的調(diào)和以及社會(huì)利益的增加。

當(dāng)然，從未來發(fā)展來看，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和公民社會(huì)的發(fā)育成熟，政府與NGO不能長期維持政府主導(dǎo)的依附性合作關(guān)系狀態(tài)，未來二者的關(guān)系應(yīng)該是建立在NGO獨(dú)立自主基礎(chǔ)上的互動(dòng)合作。因此，目前雙方亟需做的是，政府采取政策措施并推動(dòng)體制創(chuàng)新，規(guī)范二者的合作關(guān)系，并讓合作得以制度化；而NGO在有效利用政府體制內(nèi)資源的同時(shí)，要努力確保自身的獨(dú)立自主性，盡快建立合理完善的內(nèi)部治理機(jī)制，增強(qiáng)與政府平等合作的能力。

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