日本勞動安全衛(wèi)生管理經(jīng)驗

王建冬　姜松　陳昆

為進一步提高職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理水平，2011—2016年間，中日兩國政府通過日本國際協(xié)力機構(gòu)（JICA）實施“加強職業(yè)衛(wèi)生能力建設項目”。按照項目實施有關安排，2013年8月20—29日，“職業(yè)衛(wèi)生管理行政指導”研修團赴日本，參加了JICA橫濱中心“職業(yè)衛(wèi)生管理行政指導”項目。

日本勞動安全衛(wèi)生管理的主要特點

“職業(yè)衛(wèi)生管理行政指導”研修團赴日本學習后，了解到日本勞動安全衛(wèi)生管理有以下主要特點。

中央垂直管理的行政監(jiān)督體制

日本的勞動安全衛(wèi)生行政，實行垂直管理和勞動基準監(jiān)督官制度。國家將安全衛(wèi)生監(jiān)督職能設定由日本厚生勞動省負責，并在厚生勞動省勞動基準局中設安全衛(wèi)生部，內(nèi)設計劃課、安全課、勞動衛(wèi)生課、化學物質(zhì)對策課，負責制定發(fā)布相關條例、通告和技術基準；制定國家勞動災害防止計劃（每5年一次）；實施相關的行政許可；監(jiān)督指導各地方勞動局和安全衛(wèi)生相關團體的安全衛(wèi)生工作。日本47個都道府縣都設有地方勞動局，內(nèi)設監(jiān)督課、安全衛(wèi)生課，負責貫徹實施中央行政機關的指令，對基層勞動基準監(jiān)督署的安全衛(wèi)生工作進行監(jiān)督指導。同時，地方勞動局一共下設331個基層勞動基準監(jiān)督署，內(nèi)設監(jiān)督官、勞動衛(wèi)生專門官、產(chǎn)業(yè)安全專門官和勞動技術官若干人，負責對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)安全衛(wèi)生狀況實施監(jiān)督和指導工作。其監(jiān)督指導對象不僅是工礦企業(yè)，還包括建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、林業(yè)、港口作業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，以及特種設備等領域。自上而下的垂直管理體制，保證了中央政府政令的順利執(zhí)行和基層情況的及時上報，確保了政策的可行性和可操作性。

健全完善的公益社團組織

日本于1964年頒布了《勞動災害防止團體法》?；诖朔ㄔO立了全國性的公益社團法人組織——中央勞動災害防止協(xié)會，以及建設業(yè)、陸上貨物運輸業(yè)、港灣貨物運輸業(yè)、林業(yè)木材制造業(yè)、礦業(yè)5個行業(yè)勞動災害防止協(xié)會，政府對其運行提供補貼并委托進行業(yè)務。其中，中災防作為特殊社團法人，在47個都道府縣均設有分部，其會員組織包括5個行業(yè)勞動災害防止協(xié)會、59個全國規(guī)模的企業(yè)主團體、48個都道府縣勞動基準協(xié)會聯(lián)合會、16個其他勞動災害防止團體，以及5 000多家贊助企業(yè)會員等。業(yè)務范圍包括提供安全衛(wèi)生對策、推進風險評估和管理系統(tǒng)、推動宣傳教育事業(yè)發(fā)展、提供技術服務、對中小企業(yè)提供技術支援、推進國際合作等。除了這些功能強大、業(yè)務覆蓋面廣的全國性社團法人組織以外，各都道府縣也都有地方性的社團法人組織。

對中小企業(yè)指導監(jiān)督和技術服務

日本現(xiàn)有450萬家企業(yè)，其中95%以上為中小企業(yè)。因而在日本，不論是政府部門還是社團法人，都強調(diào)對企業(yè)指導服務的重要性。從中央部門的厚生勞動省，到最基層的區(qū)域性勞動基準監(jiān)督署，都有一支人員精干、業(yè)務能力強、技術素質(zhì)高的隊伍。例如：橫濱南勞動基準監(jiān)督署設有2名厚生勞動技術官員，可獨立審查涉及有機溶劑等職業(yè)危害的企業(yè)廠房設計書，并持續(xù)監(jiān)督設計書執(zhí)行情況。

為解決眾多中小微型企業(yè)自主開展勞動災害時，活動能力不足的問題，并且為保證這些企業(yè)制定實施《安全衛(wèi)生改善計劃》，日本依據(jù)《勞動安全衛(wèi)生法》建立了勞動安全顧問和勞動衛(wèi)生顧問制度。安全衛(wèi)生顧問是指《勞動安全衛(wèi)生法》所規(guī)定的，具有高度知識和經(jīng)驗，通過厚生勞動大臣舉辦的相關考試并取得合格證，在指定注冊機構(gòu)注冊，并獨立經(jīng)營的勞動安全衛(wèi)生專家。勞動安全顧問分為機械、電氣、化學、土木、建筑5類專業(yè)，勞動衛(wèi)生顧問分為保健衛(wèi)生、勞動衛(wèi)生工程學2類專業(yè)。

企業(yè)主體責任明確

按照日本相關法律規(guī)定，企業(yè)必須選任綜合安全衛(wèi)生管理人員、衛(wèi)生管理人員和產(chǎn)業(yè)醫(yī)生，必須設置由人數(shù)相等的勞資雙方代表組成的衛(wèi)生委員會（每月一次定期召開），實行勞動衛(wèi)生“三管理”，即：作業(yè)環(huán)境管理、作業(yè)管理和健康管理，進行勞動衛(wèi)生教育，實施風險評估，建立勞動安全衛(wèi)生管理系統(tǒng)。比如：普利司通橫濱工廠依法成立了安全衛(wèi)生委員會，負責所有安全衛(wèi)生相關事務的管理；并將政府要求的勞動衛(wèi)生“三管理”擴大到“五管理”，增加了勞動衛(wèi)生教育、綜合管理；制定了職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師巡查制度，巡查結(jié)果在召開安全衛(wèi)生委員會議時進行報告。

日本的勞動安全衛(wèi)生管理，實行企業(yè)自主性勞動安全衛(wèi)生管理體制。所有企業(yè)都必須在遵守法令的基礎上，主動制定和實施《安全衛(wèi)生改善計劃》，并按PDCA活動模式（計劃、執(zhí)行、檢查、處理），自主實施“勞動衛(wèi)生基本對策、職業(yè)病預防對策、確保健康對策和營造舒適職場對策”等勞動災害防止活動。其中，基本對策包括：設置企業(yè)安全衛(wèi)生委員會，選任綜合安全衛(wèi)生管理員、衛(wèi)生管理員、職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師，實施“三管理”，開展勞動衛(wèi)生教育，建立風險評估與勞動安全衛(wèi)生管理系統(tǒng)等。沒有條件或能力不足的中小微企業(yè)，必須委托安全衛(wèi)生顧問為其進行業(yè)務指導。同時，企業(yè)必須按規(guī)定，主動向政府部門書面報告安全衛(wèi)生管理狀況，接受政府部門的監(jiān)督指導。

日本的安全衛(wèi)生監(jiān)督管理就是通過上述4個方面的集合和互動，形成了“企業(yè)自主管理、政府行政監(jiān)督、社團支持保障、顧問指導服務”的安全衛(wèi)生監(jiān)督管理基本格局。

對我國的啟示

日本在安全衛(wèi)生方面與我國有很多相似之處，比如：中小企業(yè)占到了企業(yè)總數(shù)的95%以上，企業(yè)數(shù)量多、監(jiān)管難度大。這些相似之處，決定了日本安全衛(wèi)生工作的很多做法值得我們學習借鑒。

安全衛(wèi)生公益社團法人和安全衛(wèi)生顧問

目前我國安全衛(wèi)生領域的社團組織和專業(yè)技術人員注冊制度，存在定位不明晰、責任不落實、運作不規(guī)范、監(jiān)督不到位等問題。日本在法律法規(guī)的層面上，明晰了安全衛(wèi)生團體和個人的性質(zhì)、定位；界定了與政府和企業(yè)的關系，明確了應履行的職責與義務，規(guī)定了運作模式與服務標準，明確了監(jiān)督方式和內(nèi)容，設定了應承擔的法律責任等。借鑒日本的做法，我國應探索建立安全衛(wèi)生公益性法人制度，加強職業(yè)安全衛(wèi)生領域公益社團組織的立法工作，依法設立相關社團組織、中介機構(gòu)，建立全國性的職業(yè)安全衛(wèi)生社團組織網(wǎng)絡。同時，建立安全衛(wèi)生社團和個人誠信體系，完善安全衛(wèi)生服務機制和市場規(guī)則，整合服務資源，規(guī)范服務行為，凈化服務過程，提高服務能力，形成服務合力，確保服務質(zhì)量，努力形成安全衛(wèi)生社團和個人“自主管理、自律行為、自擔責任、自求發(fā)展”的運作機制，使其真正成為“政府信賴、企業(yè)依靠、社會認可”的安全衛(wèi)生技術支持力量。

職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師制度

按照日本相關法律規(guī)定，企業(yè)應設有職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師崗位，職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師至少每月一次對工作現(xiàn)場進行巡查，在每月召開的企業(yè)安全衛(wèi)生委員會會議上通報巡查結(jié)果，對職工職業(yè)健康體檢的結(jié)果進行判定，并依據(jù)巡查結(jié)果和體檢報告，對企業(yè)主提出相應整改建議。職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師需要由具有一定從業(yè)經(jīng)驗的有資質(zhì)醫(yī)生擔任。我國可選擇部分條件允許的企業(yè)，進行職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師制度的試點，通過試點判斷是否能提高我國企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)護水平。

安全衛(wèi)生“五管理”制度

安全衛(wèi)生“五管理”制度包括作業(yè)管理、作業(yè)環(huán)境管理、健康管理、安全衛(wèi)生教育和綜合管理。該制度通過作業(yè)過程監(jiān)控、作業(yè)環(huán)境測量、勞動者身心健康定期檢查、教育培訓和巡檢等多個方面，保證企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生工作的有序進行，也保證了企業(yè)主體責任得以認真落實。學習該制度，可以進一步推動我國企業(yè)，尤其是中小企業(yè)，認真落實職業(yè)衛(wèi)生主體責任。

作業(yè)環(huán)境測定分類制度

日本于1975年制定了《作業(yè)環(huán)境測定法》，對作業(yè)環(huán)境測定的定義、需要測定的場所、測定種類和從業(yè)人員資格等進行了規(guī)定。日本的作業(yè)環(huán)境測定，主要有兩個特點：一是測定對象并非勞動者的暴露濃度，而是作業(yè)場所空氣中有害物的濃度；二是測定結(jié)果采用一、二、三類分類判定，用以判斷該作業(yè)場所作業(yè)環(huán)境是否需要改善。這一測定方法操作較為容易，且作業(yè)環(huán)境是否需要改善，也較容易判斷。借鑒這一制度，可以幫助我國更好地推進職業(yè)病危害專項治理工作，節(jié)省人力物力，提高工作效率。

編輯 韓 穎