我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題

李佳　付思思

[提要] 本文通過分析我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)際狀況，對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行研究，對其存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)的分析，并提出具有針對性的建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；行政事業(yè)單位

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：淺談加強(qiáng)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

收錄日期：2013年10月25日

2001年美國安然事件發(fā)生后，內(nèi)部控制問題逐漸受到政府、學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界越來越的關(guān)注。不管是企業(yè)還是行政事業(yè)單位，把內(nèi)部控制的構(gòu)建提升到了戰(zhàn)略的高度。2011年11月，財(cái)政部擬定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿）并征求意見，這對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立和完善提供了充實(shí)的理論基礎(chǔ)。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制，促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)科學(xué)規(guī)范管理。內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序來防止錯誤和舞弊的發(fā)生，提高管理的效果和效率。行政事業(yè)單位所屬部門多、業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣、辦公地點(diǎn)分散、內(nèi)部層級復(fù)雜，管理任務(wù)較為繁重，在客觀上要求建立完善的內(nèi)部管理和控制體系，通過內(nèi)部控制這一有效的管理工具，確保各項(xiàng)工作規(guī)范有序開展。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制是踐行法律法規(guī)明確要求的有效途徑。我國《會計(jì)法》第27條規(guī)定：“各單位應(yīng)當(dāng)建立健全本單位內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督制度?！?008年，財(cái)政部等五部委發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并于今年4月頒布了配套指引。2011年11月，財(cái)政部擬定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿）。加強(qiáng)內(nèi)部控制，是行政事業(yè)單位踐行法律法規(guī)明確要求的有效途徑，也是一項(xiàng)應(yīng)履行的法律責(zé)任。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力的重要舉措。COSO內(nèi)部控制框架表明內(nèi)部控制所包含的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是風(fēng)險(xiǎn)評估。它是指確認(rèn)和分析實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)過程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，是形成管理何種風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)。建立科學(xué)完善的內(nèi)部控制制度，對企業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行確認(rèn)分析，把風(fēng)險(xiǎn)扼制在搖籃中，防患于未然。行政事業(yè)單位作為黨和政府的工作部門，經(jīng)管著大量的財(cái)政性資金和國有資產(chǎn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會競爭日趨激烈，經(jīng)濟(jì)環(huán)境日益復(fù)雜，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)資金安全風(fēng)險(xiǎn)日益成為行政事業(yè)單位面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制是提高會計(jì)信息質(zhì)量的必然要求。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程當(dāng)中，受利益的驅(qū)使出現(xiàn)了各種各樣的違規(guī)違法現(xiàn)象，一些單位和部門會計(jì)信息失真，特別是政府部門，由于透明度差，各種制度不健全，會計(jì)信息失真的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。建立完善科學(xué)的內(nèi)部控制制度，可以有效阻止違法違規(guī)行為，從源頭上預(yù)防和治理腐敗問題，這樣可以在一定程度上避免了會計(jì)信息失真現(xiàn)象，確保了會計(jì)信息的真實(shí)可靠。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

隨著2011年《行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范》的頒布，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平顯著提高。各級行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制認(rèn)識水平顯著提高，注重強(qiáng)化內(nèi)部管理，加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范工作程序，抓好內(nèi)部監(jiān)督，較好地完成了任務(wù)和工作，推動了工作的順利開展。但是與我國企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)相對滯后，在內(nèi)部控制方面還存在一系列問題。

（一）內(nèi)部控制意識較為薄弱。從整體上看，行政事業(yè)單位缺乏對內(nèi)部控制知識的基本認(rèn)識，沒有樹立起現(xiàn)代的內(nèi)部控制管理理念，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識不夠，內(nèi)控意識不強(qiáng)。管理層對內(nèi)部控制認(rèn)識不足，有章不循的現(xiàn)象較為突出，例如部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控制度多此一舉，沒有必要單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，或者部分領(lǐng)導(dǎo)為了自己的利益故意不設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，使內(nèi)部審計(jì)部門邊緣化。

（二）內(nèi)部控制制度還不夠健全。總體來看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度較為不完善，內(nèi)部控制制度沒有覆蓋到單位的所有人員和各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，制度之間銜接不夠，基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。甚至有的行政事業(yè)單位就沒有內(nèi)部控制，無章可循。例如，行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制制度多是用財(cái)務(wù)制度代替內(nèi)部控制制度，缺乏明確的崗位責(zé)任制度，職權(quán)不清晰，程序不規(guī)范，授權(quán)審批制度不規(guī)范，未形成有效的崗位牽制。

（三）內(nèi)部控制的執(zhí)行流于形式。現(xiàn)階段，雖然不少事業(yè)單位已經(jīng)制定了與自身實(shí)際情況相適應(yīng)的內(nèi)控制度，但是由于在執(zhí)行中存在缺陷，其最終效果不盡如人意，對內(nèi)部會計(jì)控制的執(zhí)行流于形式。部分行政事業(yè)單位對建立內(nèi)部控制制度不夠重視，內(nèi)控制度并沒有發(fā)揮其作用，只是“掛在墻上，印在紙上，說在嘴上”，應(yīng)付上級的檢查，致使內(nèi)部控制趨于形式，行政事業(yè)單位內(nèi)部管理失效，控制軟化，從而導(dǎo)致會計(jì)信息失真，貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督檢查還不夠有力。為了加強(qiáng)監(jiān)督，我國已形成了包括政府監(jiān)督和社會監(jiān)督在內(nèi)的事業(yè)單位外部監(jiān)督體系。然而，監(jiān)督效果卻不盡如人意。究其原因，主要有：一是對內(nèi)部控制的認(rèn)識不夠，認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門的事情，與其他部門沒有關(guān)系，只完成自己部門的工作目標(biāo)即可；二是財(cái)務(wù)、紀(jì)檢等相關(guān)職能部門的監(jiān)管作用發(fā)揮不夠，監(jiān)督檢查力度還需進(jìn)一步加大；三是管理人員缺乏創(chuàng)新精神，業(yè)務(wù)素質(zhì)難以滿足實(shí)施內(nèi)部控制和監(jiān)督的要求。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對策建議

針對上述我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題，綜合相關(guān)知識，對加強(qiáng)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提出以下對策建議：

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制宣傳工作，提高管理者的素質(zhì)。良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)部控制制度得以健全和實(shí)施的重要前提。在行政事業(yè)單位中，要切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制有關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)宣傳，倡導(dǎo)內(nèi)部控制文化，培育內(nèi)部控制理念，真正使內(nèi)部控制成為每一名干部職工的自覺行動，形成良好的內(nèi)部控制氛圍。必須加強(qiáng)對高管層的控制，完善高管人員的約束與激勵機(jī)制，真正把工作落到實(shí)處。

（二）建立健全內(nèi)部會計(jì)控制制度，規(guī)范單位內(nèi)部行為。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，必須要有科學(xué)規(guī)范、務(wù)實(shí)管用的規(guī)章制度體系作保證。一是要牢固樹立全面控制的理念，確保內(nèi)部控制貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋單位及其所屬單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，將財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、采購、工程項(xiàng)目、債權(quán)債務(wù)、經(jīng)濟(jì)合同等各方面工作都納入內(nèi)部控制范圍，切實(shí)加強(qiáng)制度建設(shè)，為內(nèi)部控制的建立和實(shí)施提供完備的制度保障；二是制定合乎國家法律法規(guī)以及會計(jì)準(zhǔn)則的財(cái)務(wù)制度和內(nèi)部審計(jì)制度。要建立合理的會計(jì)體系，各單位應(yīng)根據(jù)會計(jì)業(yè)務(wù)的需要，設(shè)置獨(dú)立的會計(jì)機(jī)構(gòu)，配備符合條件的專職人員。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控制度的執(zhí)行力度。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，制度的制定十分重要，制度的落實(shí)更為關(guān)鍵。要把提高制度執(zhí)行力放到更加重要、更加緊迫的位置，從加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)入手，著力增強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大干部職工的制度意識，真正把各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)章制度作為開展工作的根本準(zhǔn)則，切實(shí)維護(hù)政策法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，增強(qiáng)規(guī)章制度的約束力，確保內(nèi)部控制建設(shè)各項(xiàng)工作見到成果、取得實(shí)效。把內(nèi)部控制執(zhí)行情況作為年度目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)，對有關(guān)部門進(jìn)行考核，提高內(nèi)部控制執(zhí)行力度。

（四）合理設(shè)置組織架構(gòu)，配置合理的工作人員。良好的組織構(gòu)架是加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要支撐，各單位應(yīng)該合理配置結(jié)合本單位的實(shí)際情況，根據(jù)內(nèi)部控制制度設(shè)置合理的組織架構(gòu)，并且根據(jù)這一組織架構(gòu)配置合理的工作人員。一是注重崗位之間相互牽制作用，從而預(yù)防錯誤的發(fā)生，做到防患于未然，保證信息的真實(shí)完整；二是認(rèn)真抓好基礎(chǔ)工作規(guī)范。把經(jīng)濟(jì)活動中與會計(jì)有關(guān)的重復(fù)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)按照客觀要求來規(guī)定其處理程序，使會計(jì)業(yè)務(wù)處理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，避免會計(jì)工作手續(xù)不嚴(yán)與職責(zé)不清的現(xiàn)象發(fā)生。

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